Ґенеза місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ґенеза місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування в демократичному суспільстві відіграє особливу роль. Історичний досвід та практика державотворення переважної більшості країн світу підтверджує це. Організовані за принципом місцевого самоврядування територіальні громади представляли собою і є сьогодні первинною та найбільш стійкою формою соціально-політичної організації суспільства. Термін “самоврядування ” з'являється у Європі у середині ХІХ століття (в Російській імперії у 1860-х роках) Энциклопедический словарь. Издатели: Ф. А. Брокгауз, И. А. Эфрон. - СПб, 1900. - Т. 28а. - 728 с..

Самоврядування в широкому розумінні є інститутом державного права, але найбільш частіше цей термін використовують у значенні “місцеве самоврядування ”. Слід зазначити, що сучасні науковці сперечаються з приводу визначення єдиного поняття “місцевого самоврядування ”. Умовно існують два підходи щодо вирішення цього питання: державне і суспільне (недержавне). Згідно першого, місцеве самоврядування - складова державного управління з деякими особливостями (децентралізованим характером). Інший - походить з того, що громада має право на самостійне і незалежне від державної влади існування: місцеві проблеми і задачі (дороги, лікарні, школи, водопостачання) з технічного боку, в більшості випадків, краще здійснюються місцевими діячами під контролем громади, чим тими, кого призначають з іншого регіону держави. Таким чином, місцеве самоврядування це і є здійснення місцевими жителями або їх обранцями тих обов'язків і повноважень які надані їм законодавчою владою, або належать за звичаєм.

Традиції місцевого самоуправління сягають своїм корінням у сиву давнину. Ідея місцевого самоврядування народилася ще у Стародавній Греції, де мешканці були добре інформовані про справи у полісі і брали у його роботі активну участь. В Римській імперії назва міста, яке мало привілеї самоврядування позначалася словом “муніципальний ”, що є синонімом слова “місцевий ”, де його мешканці самостійно обирали посадових осіб, а не підпорядковувалися імперським чиновникам. Мешканці брали на себе “ношу ”, тобто відповідальність за власні справи у місті.

Проблеми самоуправління приваблювали і європейських мислителів Середньовіччя. Ж.Ж.Руссо розробив основи суспільного договору, назвав його об'єднанням людей, де кожен віддає себе і свої можливості при найвищому головуванні інтересів, а І.Кант створив основи всесвітньої миролюбної громади, в якій люди житимуть за законом, встановленим ними для самих себе, дотримуючи почуття власної гідності.

Під час тоталітарного режиму проблема місцевого самоврядування не була затребуваної, а лише навантажувалася старим менталітетом “служіння вождю ” або “ідеє ” і активність людей згасала, бо людина була “гвинтиком ” величезного соціального організму з централізованим управлінням і плануванням. Однією з глобальних проблем перебудови посттоталітарних суспільств є децентралізація державного управління в різних аспектах й галузях. Тому самоорганізація громадян для вирішення місцевих проблем - ключовий момент у розумінні демократії взагалі Воронкова В.Г. Местное самоуправление в посттоталитарном обществе: теоретические основы и проблемы организации // Наукові праці історичного факультету ЗДУ. Випуск VІІІ. - Запоріжжя: “Тандем-У”, 1999. - 166с..

Україна має багату історію місцевого самоврядування. Специфікою українського досвіду в цій сфері є те, що наша країна довгі сторіччя не мала власної державності, а на її теренах використовувалися різні моделі організації самоуправління місцевих громад. Місцеве самоврядування з'явилося в Україні у середніх віках в містах, які вибороли для себе привілеї самоуправління - “магдебурзьке право ”, яке існувало й за часів козацької республіки, але практично занепало після об'єднання України з Росією і знищення гетьманщини.

В середині ХІХ сторіччя в Російській імперії, абсолютистській монархії, назріла потреба в децентралізації влади, що привело до деякого відновлення прав міських громад на самоуправління. Запровадження виборних інституцій у містах і селах зумовило навіть появу нових міських статутів, хоча до реального самоврядування було ще й дуже далеко. Спроба створити умови для справді широкого, демократичного місцевого самоврядування була зроблена у часи української Народної Республіки.

За довгий час комуністичного режиму про місцеве самоврядування навіть і не згадували. У період існування України як радянської республіки у складі СРСР навіть саме словосполучення “місцеве самоврядування ” як форма самоорганізації територіальних громад чи колективів було вилучене з ужитку. А саме “влада рад” вважалась найдемократичнішим здобутком “соціалістичного суспільства ” і називалась “народовладдям ”, хоча формувалась і керувалась виключно однією комуністичною партією, яка не допускала будь-якої опозиції Ткачук А., Саєнко Ю., Привалов Ю.. Місцеве самоврядування в Україні.// Незалежний часопис державницької думки №7-8, 1997. - 72с..

Найбільш відомими формами місцевої демократії в історії місцевого самоврядування часів Київської Русі були віче (міські, територіальні) та збори (сходи) верв (жителів кількох сіл чи інших населених пунктів).

Віче -- це, як правило, збори (зібрання) дорослого вільного населення міст і навколишніх територій, що скликалися для вирішення найважливіших питань. Це були найвищі органи самоврядування міських громад. Поряд з військовими і господарськими справами, віче нерідко вирішувало й долю князя та інших державних посадових осіб і органів.

Збори (сходи) верв -- територіальних спільнот, громад -- являли собою органи самоврядування жителів кількох сіл чи інших населених пунктів. їх роль була, як правило, багатогранною. Верв в особі дорослого чоловічого населення захищала членів общини і представляла їх інтереси у взаємовідносинах з органами й посадовими особами державної влади та сусідніми общинами.

Отже, на вічах та інших зборах громад вирішувалися переважно найважливіші питання. Для вирішення решти питань обиралися війти або інші посадові особи Корнієнко М.І. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно-правові питання: Навч. посібник. - К.: Алерта, 2005. - 144 с..

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах та містечках отримали подальший розвиток у формі війтівства. Війтів обирали на міських вічах, що в документах отримали назви «громада», «копа», «купа».

У середньовіччі міста в Україні за своїм політико-правовим статусом поділялися на державні, приватні та церковні. У перших існувала державна адміністрація на чолі зі старостою (вона відала заміром, центральною частиною міста і приписаними селянами з навколишніх сіл, опікалася питаннями оборони, збирала податки). Міську громаду представляв війт. Компетенції війта та старости розмежовувалися. У приватних містах війт захищав інтереси громади перед феодалом, інколи, навіть, у суді. До кінця ХІІІ ст. збиралися міські віча, що існували ще за Київської Русі.

З середини XIV століття в українських містах починає запроваджуватися магдебурзьке (німецьке, саксонське) право. Воно передбачало надання міськими громадами права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Першим українським містом, якому було надане магдебурзьке право, був Сянок (1339 р.). Києву було надане магдебурзьке право в 1498 р., Львову -- в 1356, а Вінниці -- в 1640 р. Наприкінці XIV століття починають надавати українським містам самоврядування за німецьким правом литовські князі. У 1374 р. таке право дістав Кам'янець на Поділлі, в 1390 р. -- Берестя, а далі -- цілий ряд інших міст.

Суть Магдебурзького права полягала у вивільненні міського населення від юрисдикції урядової адміністрації та наданні місту самоуправління на корпоративній основі. Міщани складали громаду із власним судом і управою. На чолі управи ставали виборні бурмістри і райці, на чолі суду -- війт і лавники. Їхній юрисдикції підлягали не тільки міщани, а й цехові ремісники та приписані до міста селяни.

Надання місту Магдебурзького права означало ліквідацію влади над його громадянами з боку феодалів та адміністраторів великих князів. Міське самоврядування передбачало право громадян обирати собі повноважну раду строком на один рік. Колегія райців обирала бурмістра. Рада на чолі з бурмістром здійснювала керівництво містом всіма господарськими справами громади. Магдебурзьке право передбачало також обрання лави -- органу судової влади на чолі з війтом.

Лавники обиралися на все життя. Війт, як правило, призначався королем і був найвищою посадовою особою міста. В Україні тільки громада Києва обирала війта самостійно. Разом з Магдебурзьким правом міста отримували і майнові повноваження. Вони володіли нерухомим майном, землею, запроваджували податки тощо Кравченко В. Місцеве самоврядування в історії України// Право України. -- 1994. -- № 4.

Українське населення міст прагнуло до участі в місцевому самоврядуванні. Після битви козаків з польським військом під Зборовом між Хмельницьким і поляками був укладений мирний договір (Зборівський трактат, затверджений сеймом наприкінці 1649 р.), що передбачав право православних міщан входити до складу муніципальних урядів.

За часів Гетьманщини «з-під юрисдикції полковників були вилучені міста, що мали самоврядування на основі магдебурзького права, підтверджене царськими грамотами». Ці міста дістали у власність значні земельні володіння: поля, сінокоси й ліси. На утримання органів міського самоврядування йшло мито з привізного краму, з ремісників, із заїжджих дворів та лазень, з млинів, броварень, цегелень, «мостове», «вагове», «комірне» тощо Педак І. Місцеве самоврядування в Україні: історико-правовий аспект // Управління великим містом: адміністрування та безпосередня демократія / Проблеми теорії і практики. -- Львів, 2004. -- С.461-469.

Після підписання в 1654 р. Договору між Україною та Московською державою розпочинається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування, але політична і правова думка в Україні демонструє стійку прихильність до них. Місцеве самоврядування у властивих Україні формах знайшло визнання й закріплення в Конституції Пилипа Орлика 1710 р. З метою упередження зловживань з боку гетьмана і його адміністрації, а також для підтвердження традиційних прав козацтва в Конституції закріплюється принцип розподілу влад на законодавчу, виконавчу та судову, визначаються основи взаємовідносин між центральною владою й органами місцевого самоврядування.

У 1764-1783 рр. було ліквідовано Гетьманщину та автономний устрій України, а з ними і Магдебурзьке право в її містах. У 1785 році, відповідно до виданої імператрицею Катериною ІІ “Жалованой грамоты городам”, на Лівобережній та Слобідській Україні створюються нові органи станового місцевого самоврядування - міські думи. Це знаменувало уніфікацію форм організації суспільного життя в Росії та Україні.

Волосні правління являли собою органи селянського самоврядування на території певної волості, що безпосередньо підпорядковувалась з 1861 р. мировим посередникам, з 1874 - повітовим у селянських справах присутствієм, з 1889 - повітовим земським начальникам і керували діяльністю сільських управлінь. Вони відповідали за загальний стан соціально-економічного розвитку, забезпечення громадського правопорядку, формування кошторисів тощо Воробей Р. Роль волосних правлінь як виконавчих органів станового самоврядування у здійсненні державного управління // Вісник національної академії державного управління при Президентові України. - №4. - 2006 р. - 135-140 с..

Аналіз організації земського самоврядування, виборчої системи та порядку діяльності розпорядчих та виконавчих органів земського самоврядування на матеріалах українських губерній російської імперії дає змогу стверджувати. Що земська реформа 1864 р. та подальші законодавчі акти, які її розвивали, поступово впроваджували всестанове управління на місцевому рівні. Земські установи дійсно складалися з представників різних станів населення, хоча дворяни та чиновники все ж переважали на земських зборів. Водночас можна дійти висновку, що наявність у багатьох земствах великого відсотку представників інтелігенції спонукала до прийняття прогресивних рішень Старушенко Г.А. Досвід становлення місцевого самоврядування в Україні 60-70-х рр.. 19 ст. // Актуальні проблеми державного управління. - № 3(29). - 2007. - 255-260 с..

16 червня 1870 року було прийняте Містове Положення Олександра ІІ. Згідно з ним виборче право (активне і пасивне) надавалось кожному жителю міста, якщо він був російським підданим віком від 25 років та володів в межах міста будь-яким нерухомим майном.

Ще більше урізало виборче право для жителів міст, що призвело до зменшення числа виборців у 6-8 разів, Містове Положення 1892 року. Зменшена була і кількість гласних (приблизно у два рази). Відбулись також зміни у внутрішньому устрої органів місцевого управління: управа стала більш незалежною від думи, права міського голови були розширені за рахунок прав гласних, дума була позбавлена права віддавати під суд членів управи. Реформа 1890-1892 рр. відкинула становлення місцевої влади далеко назад Голець В. Становлення і розвиток місцевого самоврядування вна Чернігівщині // http://www.gorod.cn.ua. - 2008.

У Запорізькій Січі, яка виникла в середині XVI століття, вищим органом влади була військова рада, яка, природно, вирішувала, як правило, лише найважливіші питання. Військова рада обирала старшину. Вища влада -- військова, адміністративна, судова й духовна -- належала кошовому отаману. Нижчу ланку посадових осіб очолював курінний отаман. Вищою судовою інстанцією в Запорізькій Січі був кошовий отаман, а іноді й весь кіш.

З утворенням козацьких полків і сотень, які були одночасно військовими й адміністративно-територіальними одиницями, система органів публічної влади складалася з трьох урядів: генерального, полкового і сотенного. До складу генерального уряду входив гетьман і генеральна старшина. Полковий уряд складався з полковника і полкової ради, яка обирала полкову і сотенну старшину.

У сотнях владу здійснював сотник і його помічники. У містах владу здійснювали міські старшини, а в селах -- сільські отамани. У деяких містах влада належала магістратам Крючков М., Зельницький А., Удовенко П. Історико-правові аспекти становлення і розвитку місцевого самоврядування: світовий та український досвід. -- К., 1998.

Тимчасовий уряд Росії, який прийшов до влади внаслідок лютневої революції 1917 р., залишив органи земського самоврядування Російської імперії без змін, замінивши губернаторів комісарами, які стали головами губернських і повітових земських управ.

Наступним етапом довгого й тернистого шляху становлення місцевого самоврядування на українських землях став період українізації, який розпочався у 20х роках ХХ ст.

Для цього періоду характерна спроба впровадження широких, демократичних основ місцевого самоврядування за режиму Української Народної Республіки. Більшість положень актів Української Народної Республіки не були реалізовані. У цей час масового характеру набуло створення рад робітничих, солдатських і селянських депутатів Кравченко В. Діденко В. Місцеве самоврядування України в історичному аспекті // Дайджест інформаційно-аналітичного журналу Схід. - № 5. - 2001. .

І Універсал Центральної Ради від 23 червня 1917 р. визнавав і зберігав існуючу систему місцевого самоврядування і лише додатково ставив питання про її українізацію. Вслід за цим у Декларації Генерального секретаріату від 10 липня 1917 року наголошувалося: «…сільські, містечкові та волосні адміністративні органи, земські управи, повітові комісари, городські думи, губернські комісари, словом, вся організація влади може стати в органічний зв'язок з Центральною Радою тільки тоді, коли демократія, яка утворює ці органи, стоїть також у тіснім зв'язку з Центральною Радою».

В ІІІ Універсалі Центральної Ради, виданому в листопаді 1917 р., говориться: «Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуємо: Вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях, і до встановлення найтіснішого зв'язку й співробітництва його з органами революційної демократії, що має бути найкращою основою вільного демократичного життя».

Отже, Центральна Рада всіляко підкреслювала свою прихильність до інституту місцевого самоврядування. В той же час чи не в усіх зазначених та багатьох інших документах фактично йдеться про підпорядкування органів місцевого самоврядування центральному урядові. Певну чіткість і можливі перспективи, які могло мати місцеве самоврядування в Українській Народній Республіці, вносить її Конституція, ухвалена 29 квітня 1918 року. Систему місцевого самоврядування за нею мали становити землі, волості й громади.

Проте в умовах громадянської війни ці наміри не були реалізовані. Гетьман Павло Скоропадський, який став до влади 29 квітня 1918 р., розпустив органи місцевого самоврядування, створені Центральною радою. У Києві було сформоване Управління Столичного Отамана, а в Одесі -- Управління Міського Отамана Василенко Н. Місцеве самоврядування в УНР // Вісник Академії правових наук України. -- 1996. -- № 3.

Від 1917 року відраховувала час і радянська державність України. Її теоретики від самого початку розвивали думку, що Ради повинні поєднувати в собі функції місцевих органів державної влади і функції місцевого самоврядування. Через відсутність самостійності, перш за все матеріально-фінансової бази, Ради та їх виконкоми залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування. Конституція УРСР 1937 р. перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 р. закріпила принцип єдності системи рад як органів державної влади Смирнова Т. С. Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні: Навчальний посібник. -- К., 2001. - 54с..

самоуправління самоврядування місцеве громада

Список літератури

1. Энциклопедический словарь. Издатели: Ф. А. Брокгауз, И. А. Эфрон. - СПб, 1900. - Т. 28а. - 728 с.

2. Воронкова В.Г. Местное самоуправление в посттоталитарном обществе: теоретические основы и проблемы организации // Наукові праці історичного факультету ЗДУ. Випуск VІІІ. - Запоріжжя: “Тандем-У”, 1999. - 166с.

3. Ткачук А., Саєнко Ю., Привалов Ю.. Місцеве самоврядування в Україні.// Незалежний часопис державницької думки №7-8, 1997. - 72с.

4. Корнієнко М.І. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно-правові питання: Навч. посібник. - К.: Алерта, 2005. - 144 с.

5. Кравченко В. Місцеве самоврядування в історії України// Право України. -- 1994. -- № 4

6. Педак І. Місцеве самоврядування в Україні: історико-правовий аспект // Управління великим містом: адміністрування та безпосередня демократія / Проблеми теорії і практики. -- Львів, 2004. -- С.461-469

7. Воробей Р. Роль волосних правлінь як виконавчих органів станового самоврядування у здійсненні державного управління // Вісник національної академії державного управління при Президентові України. - №4. - 2006 р. - 135-140 с.

8. Старушенко Г.А. Досвід становлення місцевого самоврядування в Україні 60-70-х рр.. 19 ст. // Актуальні проблеми державного управління. - № 3(29). - 2007. - 255-260 с.

9. Голець В. Становлення і розвиток місцевого самоврядування вна Чернігівщині // http://www.gorod.cn.ua. - 2008

10. Крючков М., Зельницький А., Удовенко П. Історико-правові аспекти становлення і розвитку місцевого самоврядування: світовий та український досвід. -- К., 1998

11. Кравченко В. Діденко В. Місцеве самоврядування України в історичному аспекті // Дайджест інформаційно-аналітичного журналу Схід. - № 5. - 2001.

12. Василенко Н. Місцеве самоврядування в УНР // Вісник Академії правових наук України. -- 1996. -- № 3

13. Смирнова Т. С. Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні: Навчальний посібник. -- К., 2001. - 54с.

Размещено на Allbest.ru