Структура органов местного самоуправления

Следующим шагом должно быть определение процедур формирования каждого из органов, входящих в общую систему.

Для различных органов местного самоуправления процедуры будут отличаться, что обусловлено разной природой органов, разделением между ними исполняемых функций и другими немаловажными обстоятельствами.

Будут отличаться процедуры формирования органов и в зависимости от выбранной организационной модели.

К основным принципам местного самоуправления относится наличие представительного органа.

Поэтому вопросы выборов будут рассматриваться по отношению к формированию именно этого органа, хотя есть возможность появления и других выборных органов местного самоуправления.

Сопоставим также две возможные формы выборов мэра, поскольку это выборное должностное лицо местного самоуправления, скорее всего, будет существовать повсеместно.

Целесообразность использования одной из избирательных систем при выборах представительного органа местного самоуправления определяется, прежде всего, его ролью в общей системе органов местного самоуправления, которая была определена ранее как проектная.

Применяемая избирательная система должна обеспечивать решение двух задач, связанных с этой ролью: постоянного взаимодействия представительного органа с населением и выражения общего интереса населения муниципального образования.

Поэтому при рассмотрении каждая избирательная система будет оцениваться с точки зрения решения этих задач.

Самой известной и длительное время применяемой в России является мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах.

Преимущество ее в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов.

В свою очередь избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Основным же недостатком такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого проекта развития муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться в первую очередь к решению проблем избирателей своего округа.

Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков избирательных объединений, ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями.

Но эта система наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа - выражения общего интереса избирателей, разработки целостного проекта развития муниципального образования.

Проблема применения этой системы в России состоит в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

Отметим также, что обсуждая достоинства и недостатки пропорциональной избирательной системы применительно к муниципальным выборам, мы имеем в виду не столько чисто политические избирательные объединения, сколько так называемые «муниципальные (или ратушные) партии».

Этим термином принято обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования.

Названные основные избирательные системы обладают еще целым рядом менее существенных достоинств и недостатков, отметим самые значимые.

По мере проявления негативных качеств избирательных систем разрабатывались их модификации, позволяющие сгладить отрицательные стороны каждой из них.

В настоящее время применяются смешанные системы, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть - по пропорциональной.

В некоторых странах получила распространение ротация депутатов представительных органов местного самоуправления, позволяющая за счет периодических выборов только части состава представительного органа сохранять преемственность власти. Так же широко известны выборы по много - и маломандатным округам.

Как уже было отмечено, основным критерием при выборе той или иной избирательной системы следует считать возможность формирования на ее основе органа, максимально отражающего общие интересы жителей муниципального образования.

С этой точки зрения в качестве базовой имеет смысл рассматривать пропорциональную избирательную систему, но применять ее только там, где для этого существуют необходимые условия - прежде всего в тех муниципальных образованиях, в которых уже сложилась муниципальная политическая структура.

Если эти условия не сложились, возможно, применение переходных моделей избирательных систем.

В качестве одной из таких моделей можно рассматривать выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного органа) муниципальному округу, при которых депутатами становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее количество голосов среди всех избирателей муниципального образования.

Такая система приучает избирателей голосовать, по существу, за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения.

Очевидно, что эта избирательная система может применяться в основном в небольших городах и поселках, так как в крупных поселениях при ее использовании заметно проявится основной недостаток пропорциональной системы - оторванность депутатов от избирателей.

Большие города могут использовать другую разновидность выборов по многомандатным округам, разделив город на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.

Политическое структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов.

Стремясь создать эффективный представительный орган, местные власти должны также стремиться создавать и соответствующие условия.

Одним из стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы.

Определенную часть мест в представительном органе местного самоуправления можно предусмотреть для депутатов, избранных по спискам избирательных объединений.

На первых порах эта часть не должна быть слишком значительной по сравнению с ролью этих объединений в проведении муниципальной политики, но достаточной для пробуждения интереса к созданию избирательных объединений.

Способствовать созданию муниципальных избирательных объединений можно и предоставляя возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам при мажоритарной системе от избирательных объединений.

Существует, хотя и редко применяется, еще одна разновидность избирательных систем, предназначенная для формирования комиссии в соответствующей модели структурной организации местного самоуправления (имеется в виду модель «городская комиссия», рассмотренная выше).

Учитывая, что руководители органов управления муниципальным хозяйством должны обладать определенными профессиональными качествами, до проведения выборов населением должностных лиц, образующих городскую комиссию, необходимо предусматривать конкурсный отбор кандидатов, для чего требуется разработать условия конкурса и сформулировать требования к профессиональным качеством кандидатов.

Последующие за конкурсным отбором выборы проводятся на каждую вакантную должность из кандидатур, прошедших предварительный конкурс на эту должность.

Проблемы использования этой модели связаны с тем, что далеко не в каждом муниципальном образовании найдется достаточное количество лиц, по своим профессиональным качествам способных претендовать на ту или иную должность.

Предложенными избирательными системами и их вариантами, как и в случае с базовыми организационными моделями, не исчерпывается все их многообразие, и всегда остается простор для местного правотворчества в сфере муниципальных выборов.

Теперь о выборах мэра. Сначала необходимо уяснить, какие задачи решает каждый из вариантов выборов мэра - всем населением или представительным органом из своего состава.

В мировой практике сложилось, что всем населением избирается так называемый «сильный» мэр. Иначе говоря, избранный таким способом глава муниципального образования достаточно независимая фигура в системе органов местного самоуправления.

В случае избрания мэра представительным органом местного самоуправления из своего состава («слабый» мэр), его полномочия значительно сокращаются.

Логика того, что от степени легитимности зависит и степень свободы в принятии решений, достаточно очевидна.

Заметим также, что возможность найма управляющего администрацией существует в любой из рассмотренных ранее организационных моделей.

Такая практика в мире тоже получает все большее распространение, так как политические функции мэра требуют одних качеств, а управление муниципальным хозяйством несколько иных, и не всегда (точнее, довольно редко) один человек сочетает все эти качества.

При формировании цельной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо еще решить вопросы численного состава выборных органов, установления срока их полномочий, обязательности требования проживания в избирательном округе, необходимости ротации и другие.

Они тоже не так очевидны, как обычно представляется, хотя в отношении этих вопросов можно указать на еще более субъективный подход, чем при выборе базовой организационной модели.

Выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности.

Если при выборе избирательной системы будет осознанно поставлена задача формирования органа, отражающего интересы местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учтены демографические, социально-политические особенности и величина территории муниципального образования, организационная модель местного самоуправления, а также качественный состав электората и (предположительно) кандидатского корпуса, создаются необходимые объективные предпосылки для формирования в результате выборов дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа местного самоуправления.

6. Принципы построения структуры органов местного самоуправления

Любая управленческая деятельность подразумевает под собой наличие ряда обязательных элементов.

Прежде всего, она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений.

С точки зрения этапности нам необходимо выделить следующие этапы:

Ш Аналитический этап. На котором происходит анализ проблемы, вычленяются возможные пути ее решения.

Ш Этап постановки задачи. На этом этапе происходит вычленение приоритетов деятельности.

Ш Этап принятия управленческого решения. На этом этапе определяется технология и алгоритм решения задачи, устанавливаются конечный и промежуточные результаты.

Ш Этап исполнения решения. В ходе этого этапа происходит конкретная деятельность по реализации управленческого решения.

Ш Этап оценки результатов. В ходе этого этапа проводится анализ результатов деятельности с точки зрения соответствия, полученных результатов, и сам этот этап предшествует очередному аналитическому этапу и новому циклу.

Из приведенного выше перечня этапов становится понятным, что при построении структуры управления муниципальным образованием необходимо учитывать то обстоятельство, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности.

Не менее важным является и то, что управленческие решения напрямую зависят и от вида или характера принимаемых решений.

Другими словами, каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы, что структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

Ш процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

Ш комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

Ш завершенность и поступательность развития.

С этой точки зрения и сформулированы принципы, перечисленные ниже.

Принцип целевой ориентации муниципального образования

Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности.

Умение грамотно определять и устанавливать цели развития является наиболее важным и значимым элементом управления.

Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при формировании самого муниципального образования посредством определения компетенции муниципального образования.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два основных способа наделения органов местного самоуправления:

Ш возложение определенных обязанностей со стороны государства

через закон. Это право реализовано в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Ш возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.

Таким образом, происходит процесс формирования границ целеполагания или определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением.

В рамках этих границ и происходит формирование приоритетов как с точки зрения их значимости, так и с точки зрения временных характеристик.

Соответственно, данным приоритетам и должна формироваться структура, как органов исполнительной власти, так и внутренняя структура представительного органа местного самоуправления.

Приведу несколько примеров использования данного принципа. В ряде столиц субъектов РФ сегодня осуществляется активная деятельность по несвойственной на первый взгляд для них функции - осуществления взаимодействия с сельхозпроизводителями.

Однако наличие агроотделов обусловлено тем, что, как правило, на территории пригородных зон располагаются объекты сельхозпроизводства, находящиеся в ведении города, горожане имеют дачные участки, в городе осуществляется переработка сельхозпродукции.

Не менее интересными являются и ряд структур, сформированных муниципалитетами моногородов, так в городах-наукоградах формируются органы, обеспечивающие условия для деятельности фундаментальной науки, хотя ясно, что эти функции отнесены компетенции федерального уровня государственного управления.

Сама постановка задач, решаемых органами местного самоуправления, напрямую зависит от особенностей муниципального образования.

Поэтому крайне важно отслеживать изменения, происходящие в условиях хозяйствования и жизни на территории муниципального образования.

Принцип горизонтального разделения функций

Как уже указывалось выше, функции, исполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны.

Не случайно в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается многовариантность построения структур органов местного самоуправления.

Причем разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали.

Под разделением функций по горизонтали мы подразумеваем разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк.

Так, традиционная для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные.

В дореволюционной России предусматривалось разделение на представительные, распорядительные и исполнительные (Городская Дума, Городская Управа и городской управляющий), уже сегодняшний опыт показывает, что возможно вычленение в качестве отдельных контрольных функций и ряда других.

Подобное вычленение функций и закрепление их за конкретными органами определяется населением муниципального образования и закрепляется в уставе.

Хотелось бы сделать лишь ряд принципиальных замечаний по этому поводу.

1. Разграничение функций не обязательно должно подразумевать создание под каждую из функций отдельных органов. Так, английская комиссионная система подразумевает, что руководство исполнительными структурами осуществляют выборные муниципальные политики, являющиеся одновременно членами представительного органа. В связи с этим в Федеральном законодательстве предусмотрено лишь одно ограничение - это обязательность наличия представительного органа.

2. Детальное разграничение функций и создание отдельных органов для их исполнения является, прежде всего, механизмом взаимного контроля за их деятельностью.

И, следовательно, должно применяться, прежде всего, в крупных муниципальных образованиях, где существует достаточно многочисленная и сложная управленческая система.

Для небольших муниципальных образований вполне применима схема, при которой эти функции группируются, а иногда и рассматривается возможность непосредственного осуществления ряда функций самим населением муниципального образования.

Приведенные выше замечания касались, прежде всего, структур первого уровня, прежде всего, относились к разграничению функций между органами местного самоуправления.

Однако не менее важным является разграничение функций во внутренней структуре самих органов местного самоуправления.

Рассмотрим это на примере организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления.

Функционально этот орган обязан осуществлять:

Ш исполнительно-распорядительные функции;

Ш готовить предложения по комплексному социально-экономическому развитию территории муниципального образования, местному бюджету и иным вопросам, отнесенным к ведению представительного и иных органов местного самоуправления.

В связи с этим крайне важно, прежде чем приступать к планированию структуры данного органа, проследить его место и роль на каждом этапе принятия управленческого решения.

Если мы проведем такой анализ, то получим некую классификацию структурных подразделений администрации с точки зрения организации и целей их деятельности.

Структурные подразделения, деятельность которых охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, можно определить как структурные подразделения общей компетенции.

Прежде всего, к ним следует относить подразделения, осуществляющие функции финансового и экономического планирования, а также различные аналитические и контрольные структурные подразделения администрации.

Другая группа подразделений построена по отраслевому принципу, и к их ведению должны быть отнесены вопросы, связанные с конкретными отраслями городского хозяйства и управления.

Их можно определить как отраслевые структурные подразделения администрации (управление жилищного хозяйства, транспортный отдел и др.).

Следующую группу составляют подразделения, не обладающие собственной компетенцией и выполняющие функцию сервисного обслуживания структур, отнесенных нами к двум первым группам.

Это вспомогательные службы и подразделения (аппарат мэра и Совета, служба делопроизводства и др.).

При планировании структуры управления крайне важно определить, к какому типу структурных подразделений относится та или иная функция, поскольку от этого зависит как проведение кадровых расстановок, так и дееспособность самого структурного подразделения.

К сожалению, сегодня при построении структур управления часто нарушается этот принцип, так, как правило, в несколько гипертрофированной роли начинают выступать вспомогательные службы, которые зачастую наделяются несвойственными им функциями отраслевого структурного подразделения.

Немаловажно и то обстоятельство, что сама система работы этих подразделений крайне различна.

Так, например, интересы отраслевых отделов в ходе бюджетного процесса зачастую противоположны интересам отделов общей компетенции.

И если построение отраслевых структур по принципу единого заказчика целесообразно (поскольку они имеют отношения, прежде всего, с муниципальными предприятиями и учреждениями), построение по этому принципу отделов общей компетенции вообще невозможно.

Но, пожалуй, самые серьезные нарушения в разделении функций по горизонтали присущи в сфере разработки принятия и исполнения бюджета.

Так, как правило, в структурах администраций финансовым и бюджетным планированием, исполнением и контролем за исполнением бюджета занимается один и тот же орган - финансовый отдел или управление, что приводит к смешению функций и сводит роль этого органа к роли бухгалтерии, что снижает эффективность расходования средств.

Принцип вертикального разделения функций

Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль имеет система вертикального взаимодействия.

Поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых немыслимо управление муниципальным образованием.

Крайне важным при написании Устава муниципального образования определить систему отношений с разными видами субъектов этих отношений. Попробуем определить их по видам их деятельности:

Ш Хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности.

Ш Общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации.

Ш Территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

Говоря об отношениях первой группы, необходимо сразу определить, что органы местного самоуправления осуществляют несколько различных функций, которые соответственно должны найти свое отражение в структуре управления.

Во-первых, в отношении всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории муниципального образования нормативные акты и общеобязательные правила.

Во-вторых, орган местного самоуправления выступает для большинства хозяйствующих субъектов в роли заказчика на определенные виды работ, причем в последнее время эта роль все время возрастает.

В-третьих, абсолютно для всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности.

И, наконец, в-четвертых, для муниципальных предприятий орган местного самоуправления выполняет функции собственника.

Как мы видим из перечисленных функций, все они должны осуществляться в различных структурных подразделениях, и взаимодействие с хозяйствующими субъектами должно строиться на разных принципах.

Так, с точки зрения размещения муниципального заказа, органу местного самоуправления безразлично, какое предприятие будет его выполнять, лишь бы условия (стоимость, сроки и др.) были наиболее выгодными.

С точки зрения собственника муниципальных предприятий, орган местного самоуправления заинтересован в их наивысшей рентабельности.

Но предоставление преимуществ этим предприятиям при распределении муниципального заказа приведет к монополизму и завышению цен на услуги муниципальных предприятий и в конечном итоге к дополнительным расходам местного бюджета.

Поэтому крайне важно, что бы функции единого заказчика и функции непосредственного управления деятельностью предприятий в структуре администрации были разведены.

Не менее важным является организация работ по взаимодействию с общественными организациями, действующими на территории муниципального образования.

Для муниципалитета крайне выгодно иметь дело со структурированным общественным полем. Именно структурированием общества и занимаются объединения граждан по интересам.

Попытки классификации форм самоорганизации граждан дело неблагодарное и сложное, поскольку структура интересов людей крайне разнообразна, назовем лишь самые устойчивые из них:

Ш объединения по политическим интересам (политические партии и объединения);

Ш объединения по интересам проживания (территориальное общественное самоуправление);

Ш объединения по национальному признаку или национально - культурные автономии (национальные землячества, общины и др. формы);

Ш объединения для совместной деятельности (гаражные и дачные кооперативы и др.);

Ш объединения по возрастному, событийному и др. принципам советы ветеранов, советы женщин и др.).

Все эти формы, с точки зрения теории, представляют для органов местного самоуправления одинаковый интерес.

Но на определенных этапах те или иные виды самоорганизации граждан начинают играть особую роль.

Так, для районов этнических конфликтов национально-культурные автономии являются механизмом снятия этнических противоречий.

Однако было бы несправедливо уравнивать эти формы и с точки

зрения отнесенных к компетенции органов местного самоуправления предметов ведения, так как для органа местного самоуправления прямой непосредственный интерес представляют, прежде всего, органы территориального общественного самоуправления, поскольку могут выступать как элемент управления территорией, особенно для крупных по населению или по территории муниципальных образований.

Не меньший интерес представляют и организации для совместной деятельности, поскольку снимают ряд проблем, которые муниципалитет иногда решить не в состоянии.

Принцип одноуровневости бюджета

Также могут существовать территориальные структурные подразделения органов местного самоуправления.

Так, в крупном городе могут существовать районные администрации, а в сельском районе старосты сел или волостей.

Принципиально важным является при построении подобных структур принцип сохранения одноуровневости бюджета, поскольку в современной Конституции РФ и законодательстве по вопросам местного самоуправления установлены равные права для муниципальных образований.

В связи с этим появление местных бюджетов на уровне территориальных структурных подразделений приведет к образованию самостоятельного образования.

Даже без создания муниципального образования, управление подобными бюджетами крайне затруднено из-за невозможности разграничения полномочий с подобными территориями.

Для стимулирования инициативы территориальных органов можно использовать определенную автономию в рамках сметы расходов или разрешить образование внебюджетных целевых фондов.

Принцип комплексности

Этот принцип крайне важен для целостности при построении структуры. И, прежде всего, требует при анализе структуры исходить из целостности той или иной функции.

Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры администрации.

Так, например, в бюджетном процессе задействованы абсолютно все структуры администрации и, следовательно, крайне важно определить место и роль каждой из них.

Для этого необходимо разбить бюджетный процесс на элементы и этапы и подробно их расписать за органами местного самоуправления.

После подобного анализа станет ясно, какая из функций не подкреплена структурно.

Этот принцип также требует комплексности не только при подходе к исполнению конкретной функции, но и комплексности в подходе к органам самоуправления.

Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного органа администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

Заключение

В заключение хотелось бы отметить, что формирование структуры управления муниципальным образованием процесс сложный и многомерный. Но уже первые шаги в этом направлении, осуществленные на основе новой Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», показывают, что отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей должны дать положительные результаты.

Список источников и литературы

1. Европейская Хартия местного самоуправления // Вестн. МИД СССР, 1990, №19

2. Конституция Российской Федерации - М.: Юридическая литература, 1993.

3. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35.

4. Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №39.

5. Закон РФ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №2.

6. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. №1370. Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.

7. Закон РФ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №49.

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. №1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №2.

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. №266 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №12.

Размещено на Allbest.ru