Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений

участие в работе комиссий по проверке условий производства и инспекционном контроле организаций-изготовителей;

поручение такого участия территориальному органу ГИБДД субъекта Российской Федерации,

Проведение проверок производства сертифицируемой продукции (транспортных средств) и инспекционного контроля за выпускаемой сертифицированной продукцией регламентируется Правилами по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов, утвержденными постановлением Госстандарта России от 1 апреля 1998 г. № 19. Данные Правила допускают лишь участие представителей Госавтоинспекции в проверочных мероприятиях, но ни коим образом не регулируют формы этого участия. Наставление по техническому надзору ГИБДД определяет, что представители Госавтоинспекции проверяют соблюдение порядка документирования и учета; осуществляют контроль за выполнением ранее выданных предписаний.

Наставлением предусмотрено единственное полномочие, непосредственно направленное на обеспечение безопасности дорожного движения: «выявляют причины несоответствия сертифицированной продукции требованиям нормативных правовых актов».

По нашему мнению, данное полномочие, во-первых, дублирует полномочия органа по сертификации, руководящего комиссионной проверкой, во-вторых, требует специальных технических познаний, которые не могут быть включены в квалификационные требования сотрудника ГИБДД.

Выявление типичных недостатков конструкции транспортных средств, распространенных неисправностей, характерных для продукции конкретного изготовителя, могло бы служить основанием для направления в Ростехрегулирование представления о приостановлении или отмене действия выданной организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства.

С участием в работе комиссий по проверке условий производства сертифицируемой проекции, а также инспекционном контроле деятельности организаций-изготовителей непосредственно связано полномочие изымать ранее выданные проверяемой организации бланки паспортов транспортных средств (шасси транспортных средств).

Из текста раздела II Наставления по техническому надзору можно сделать ошибочный вывод о том, что ГИБДД вправе в случае установления несоответствия выпускаемой сертифицированной продукции (автомобиль, имеющий одобрение типа транспортного средства) нормативным документам самостоятельно принять решение об изъятии указанных бланков. Такое изъятие может быть квалифицировано как приостановление действия одобрения типа транспортного средства, что не входит в компетенцию ГИБДД. Это право Ростехрегулирования. Бланки могут быть изъяты по решению Госавтоинспекции только если они выдаются на не сертифицированную продукцию либо если нарушаются правила хранения и учет бланков.

Таким образом, более точной была бы следующая формулировка: ГИБДД осуществляет выдачу организациям - изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств, а также контроль за соблюдением правил получения и расходования бланков. В случае выявления нарушений указанных правил выданные ранее бланки изымаются.

Необходимо также отметить, что полномочие давать обязательные для исполнения предписания в данном виде контрольно-надзорной деятельности дополнено правом направлять представления о приостановлении или отмене действия выданного организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства. Такое представление направляется в Ростехрегулирование.

При надзоре за соответствием конструкции и технического состояния транспортных средств, находящихся в эксплуатации, Госавтоинспекция реализует следующие полномочия:

проверка соответствующих документов;

проведение осмотров транспортных средств;

запрещение эксплуатации транспортных средств;

направление запросов в Ростехрегулирование на предмет подлинности сведений о сертификации транспортного средства;

проверка технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования;

ведение реестров государственного технического осмотра транспортнных средств физических или юридических лиц.

Надзор за соответствием конструкции и технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения осуществляется также при надзоре за дорожным движением в соответствии с Наставлением по работе ДПС и Наставлением по техническому надзору. Данный вид надзора и полномочия Госавтоинспекции урегулированы наиболее полно (хотя и недостаточно).

Во-первых, определено, что проверочные действия осуществляются на стационарных постах и контрольных постах милиции, контрольно-пропускных пунктах транспортных средств, а для маршрутных автобусов - на конечных станциях маршрутов, автовокзалах и пассажирских автостоянках.

Во-вторых, установлены основания для остановки транспортных средств для проверки:

отсутствие в правом нижнем углу ветрового стекла автомобиля действующего талона о прохождении государственного технического осмотра;

наличие в предусмотренных местах транспортных средств нестандартных, нечитаемых или установленных с нарушением требований Правил дорожного движения государственных регистрационных знаков, а равно их отсутствие;

наличие неисправностей и условий, предусмотренных Правилами дорожного движения и Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств.

В-третьих, указанные наставления, а также КоАП РФ устанавливают основания и порядок запрещения движения и запрещения эксплуатации транспортных средств.

Соответственно в Положении о ГИБДД, Наставлении но техническому надзору и Наставлении по работе ДПС следует либо наряду с правом запрещать эксплуатацию транспортных средств со снятием регистрационных знаков предусмотреть право запрещать движение путем задержания транспортного средства, либо исключить право запрещать эксплуатацию, ограничившись указанием на право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном Правительством РФ.

Надзор за исполнением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими транспортные средства, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения предполагает реализацию следующих полномочий;

ведение наблюдательного дела на юридическое лицо или индивидуального предпринимателя;

изучение сведений о структуре парка транспортных средств и динамике аварийности в нем, соблюдении водителями транспортной дисциплины, анализ причин и условий возникновения дорожно-транспортных происшествий;

проведете проверок транспортных средств при выпуске их на линию;

проведение плановых и внеплановых проверок;

проведение контрольных проверок по выполнению ранее выданных предписаний;

использование средств технического диагностирования;

направление в Ространснадзор информации о нарушениях условий лицензирования.

Наставление по техническому надзору регламентирует условия закрепления сотрудников ГИБДД за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, устанавливает периодичность проведения плановых проверок и основания проведения внеплановых проверок, а также определяет предмет надзора при проведении плановых и внеплановых проверок.

Представляется, что полномочия Госавтоинспекции в части осуществления контроля и надзора за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей в области обеспечения безопасности дорожного движения недостаточны.

В частности, не решен вопрос о формах реагирования на выявленные правонарушения, факты неисполнения указанных обязанностей. Наставление по техническому надзору предусматривает осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью пунктов технического осмотра, на которых проводится государственный технический осмотр, и деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств. В обоих случаях Наставление предусматривает составление актов проверок и возможность дачи предписания об устранении недостатков.

Однако выявленные недостатки, во-первых, могут быть квалифицированы как административные правонарушения, во-вторых, могут быть настолько существенными, что продолжение функционирования указанных объектов влечет угрозу безопасности дорожного движения. Например, оборудование, используемое на пункте технического осмотра, не позволяет установить неисправность тормозной системы или на автотранспортном предприятии не проводится медицинский осмотр водителей. В таких случаях ГИБДД должна быть наделена правом приостанавливать деятельность организаций.

По нашему мнению, проблема может быть разрешена путем установления в Особенной части КоАП РФ административной ответственности за подобные правонарушения с санкцией в виде административного приостановления деятельности, что позволит применять соответствующую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - временный запрет деятельности на срок до 5 суток в порядке, установленном ст. 27.15 КоАП РФ.

В отличие от Наставления по техническому надзору в Наставлении по службе ДИиОД закреплены обязанности и права службы. В то же время в перечне обязанностей лишь один пункт имеет отношение к осуществлению государственного контроля и надзора: обеспечивать государственный контроль за соблюдением юридическими лицами независимо от форм собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми установлены требования:

к проектированию, строительству (реконструкции) дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;

к ремонту и эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов;

к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Права службы ДИиОД определены более полно:

запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;

докладывать главным государственным инспекторам безопасности дорожного движения о необходимости выдачи должностным лицам обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений нормативных правовых актов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения;

составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ;

участвовать в установленном порядке в проведении мероприятий по временному ограничению или запрещению дорожного движения на участках дорог и улиц, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии;

использовать специальные технические и транспортные средства для контроля за состоянием дорог и улиц;

участвовать в работе комиссий по обследованию маршрутов регулярного движения общественного транспорта;

осуществлять согласование разрешений на распространение наружной рекламы и размещение иных объектов в пределах дорог и улиц, а также в полосе отвода и придорожной зоне дорог.

Анализ содержания рассматриваемого Наставления позволяет выделить еще ряд полномочий:

изучение проектной и рабочей документации на строительство (реконструкцию) и ремонт объектов улично-дорожной сети;

вывод об обоснованности принятия основных планировочных решений, выбора видов транспорта, мероприятий по благоустройству территорий, решений по организации дорожного движения и т.д.;

ведение журналов согласования проектной документации;

направление информации в письменной форме в вышестоящий орган ГИБДД и заказчику проектной документации о причинах отказа в выдаче положительного заключения;

участие в комиссиях по приемке в эксплуатацию строящихся объектов;

отказ от подписания акта государственной комиссии и составление особого мнения, прилагаемого к данному акту;

ведение контрольно-наблюдательных дел на дороги и улицы:

согласование проектов и схем организации движения при проведении ремонта дорог и дорожных сооружений;

участие в проведении комплексных и специальных проверок эксплуатационного состояния улично-дорожной сети;

проведение контрольных проверок исполнения ранее данных предписаний;

направление в органы прокуратуры информации о разрешении распространения наружной рекламы или о размещении объекта дорожного сервиса без проведения необходимою согласования с ГИКДЦ.

Рассматриваемое Наставление определяет порядок запроса и получения сведений о соблюдении нормативных правовых актов и технических норм, а также объяснений по фактам их нарушений. В частности, определены субъекты, уполномоченные принимать решение о выдаче предписания. Это руководители федерального и территориальных органов управления Госавтоинспекции, службы дорожной инспекции и организации движения, подразделений Госавтоинспекции в районах, городах, районах в городах или иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях, командиры полков, батальонов, рот ДПС и их заместители. Основанием выдачи предписания являются полученные данные о должностных лицах, действие или бездействие которых повлекли отступление от требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. В предписании назначаются сроки, место и способ предоставления информации о принимаемых мерах по их выполнению. В одном предписании могут быть установлены сроки предоставления соответствующей информации конкретно для каждого вида нарушения.

Направление информации о соблюдении нормативных правовых актов, строительных норм, правил, стандартов федеральными органами исполнительной власти и получение от них сведений о мероприятиях по обеспечению безопасности дорожного движения осуществляются через федеральный орган управления Госавтоинспекции Дмитриев С.Н. Правовые, организационные и тактические проблемы деятельности дорожно-патрульной службы государственной инспекции безопасности дорожного движения [Текст] : Дис. ... д-ра юрид. наук. - М.: Академия МВД России, 2003..

Наставление по работе ДПС регламентирует деятельность строевых подразделений ГИБДД по надзору за соблюдением правил дорожного движения и правил эксплуатации транспортных средств, требований безопасности при проведении работ на дорогах и улицах. При этом, как следует из текста Наставления, его требования обязательны лишь для сотрудников ДПС. В то же время ст. ст. 23.3, 27.2, 27.3, 27.9, 27.12, 27.13 и 28.3 КоАП РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1. ч.1. Ст. 1. наделяют полномочиями, реализуемыми при осуществлении надзора за движением, более широкий круг должностных лиц.

Из обязанностей сотрудника ДПС к осуществлению контрольно-надзорных полномочий можно отнести следующие:

контролировать соблюдение участниками дорожного движения установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в области дорожного движения;

предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, выяснять причины и обстоятельства, способствующие их совершению, принимать к нарушителям меры административного воздействия;

контролировать наличие у водителей документов, предусмотренных Правилами дорожного движения;

контролировать содержание в исправном и безопасном для движения состоянии улиц, дорог и дорожных сооружений и их освещенность;

осуществлять контроль за соблюдением условий обеспечения безопасности дорожного движения при проведении на улицах и дорогах ремонтно-строительных и других работ;

проверять исправность технических средств регулирования, специальных средств, средств связи, состояние дорог и улиц, условия производства на них ремонтно-строительных и других работ;

-принимать меры к устранению помех в движении, освобождению проезжей части от оставленных на ночь транспортных средств, обозначению опасных участков на посту или маршруте патрулирования.

Помимо обязанностей можно назвать характерные для данной деятельности права сотрудников ДПС:

останавливать транспортные средства для проверки у водителей, в том числе с использованием автоматизированных баз данных, документов, предусмотренных Правилами дорожного движения;

останавливать транспортные средства, водители которых нарушили правила дорожного движения;

запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения;

проводить в установленном законодательством Российской Федерации порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, для установления факта алкогольного или наркотического опьянения либо направлять или доставлять указанных лиц в медицинские учреждения, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении;

применять оперативно-технические и специальные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, осуществления контроля за техническим состоянием транспортных средств, а также оружие и специальные средства для принудительной остановки транспортных средств;

принимать меры административного принуждения, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях;

-ограничивать или временно запрещать движение транспортных средств и пешеходов на дорогах, а также не допускать граждан и транспортные средства на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты;

ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности;

запрещать эксплуатацию транспортных средств до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения.

Заметим, что при изложении обязанностей и прав сотрудников ДПС нарушается логическая последовательность. Так, в ряде случаев применяются отсылочные нормы, дублирующие друг друга по своему содержанию. Например, в п. 6.5.11 называется право осуществлять в порядке, установленном законодательством, административное задержание и личный досмотр граждан, досмотр транспортных средств, а в п. 6.5.11 - право составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях. В п. 6.5.15 вновь упоминается мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - запрещение эксплуатации транспортных средств.

Кроме того, в последнем подпункте п. 6 Наставления повторяется право применять и использовать физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, принадлежащее всем сотрудникам милиции по Закону РФ «О милиции». Следуя логике Наставления, можно сделать ошибочный вывод о том, что сотрудники службы ДИиОД, как, впрочем, и остальные сотрудники ГИБДД, обделены этим правом. Представляется, что в Наставлении по работе ДПС можно было бы ограничиться ссылкой на ст. 11 Закона РФ «О милиции» О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. Ст. 503. и не повторять содержащиеся в ней нормы.

Таким образом, в контрольно-надзорных правоотношениях реализуются полномочия ГИБДД, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.

По предмету контроля и надзора:

в области технического надзора;

в области дорожного надзора;

в области надзора за дорожным движением.

По содержанию можно выделить следующие полномочия:

наблюдать;

истребовать и проверять (документы);

обследовать (условия производства);

участвовать (в проведении комплексных проверок);

требовать (прекращения правонарушений);

предписывать (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам);

информировать (органы государственной власти и органы местного самоуправления);

запрещать (движение, эксплуатацию);

применять меры административного предупреждения и пресечения;

применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

разрешать, в том числе согласовывать.

Представляется возможным выделить общие и специальные права. Общие права предусмотрены Законом РФ «О милиции» О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. Ст. 503. и Положением о ГИБДД и принадлежат всем сотрудникам Госавтоинспекции, имеющим специальное звание. Например, право останавливать транспортные средства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие и др.

Специальные права принадлежат конкретным категориям сотрудников либо конкретным подразделениям Госавтоинспекции. По положению во властной вертикали системы Госавтоинспекции Департамент обеспечения безопасности дорожного движения вправе участвовать в проверках условий производства и инспекционных проверках организаций - изготовителей транспортных средств; управления (отделы) ГИБДД в муниципальных образованиях - осуществлять надзор за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.

По специализации органов Госавтоинспекции также существуют различия: управление (отдел) ГИБДД в муниципальном образовании вправе проводить проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; подразделения службы дорожной инспекции и организации движения - участвовать в проведении комплексных проверок улично-дорожной сети, а строевые подразделения ДПС - повседневный надзор за эксплуатационным состоянием улично-дорожной сети, конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, а также надзор за поведением участников дорожного движения.

Должностные лица ГИБДД при проведении проверок не вправе:

проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции Госавтоинспекции;

осуществлять плановые проверки в отсутствие должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;

требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами надзора (контроля) и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения проверок, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

превышать установленные сроки проведения проверок.

Должностные лица Госавтоинспекции при проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязаны:

своевременно и в полной мере исполнять представленные полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;

соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

проводить проверочные мероприятия на основании и в строгом соответствии с приказом о проведении проверки;

посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения проверок только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов ГИБДД о проведении проверок;

не препятствовать в получении должностными лицами юридического лица или индивидуальным предпринимателем либо их представителем, присутствующим при проведении проверок, относящейся к предмету проверки необходимой информации;

предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении проверки, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами проверок;

при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

На основе изложенного представляются обоснованными следующие выводы.

Вывод первый. В контрольно-надзорных правоотношениях реализуются полномочия ГИБДД, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.

По предмету контроля и надзора:

в области технического надзора;

в области дорожного надзора;

в области надзора за дорожным движением.

По содержанию полномочий:

наблюдать;

истребовать и проверять (документы);

обследовать (условия производства);

участвовать (в проведении комплексных проверок);

требовать (прекращения правонарушений);

предписывать (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам);

информировать (органы государственной власти и органы местного самоуправления);

запрещать (движение, эксплуатацию);

применять меры административного предупреждения и пресечения;

применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

разрешать, в том числе согласовывать.

Возможна классификация прав и обязанностей по иным основаниям, например деление на общие и специальные.

Вывод второй. Имеет место несогласованность положений КоАП РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1. ч.1. Ст. 1., Федерального закона Российской Федерации «О милиции» О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. Ст. 503. с положениями нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих полномочия ГИБДД по применению мер принуждения в процессе осуществления надзора и контроля. В этой связи полагаем уместным осуществление гармонизации указанных нормативных правовых актов путем внесения дополнений в отмеченные законы, а также в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения».

ГЛАВА 3. АКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГИБДД В КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ СФЕРЕ

Контрольно-надзорное правоотношение в области обеспечения безопасности дорожного движения неизбежно должно завершаться актом реализации властных полномочий Госавтоинспекции. С.С. Алексеев пишет, что акты реализации прав и обязанностей - это юридически значимые результативные действия субъектов, в которых реально осуществляются выраженные в правах и обязанностях меры поведения - возможности и требования. Здесь действие механизма правового регулирования завершается, происходит перевод общих предписаний юридических норм, конкретизированных на стадии правоотношения в правах и обязанностях сторон, в то фактическое, реальное поведение, на которое направлена воля законодателя.

Акты реализации прав и обязанностей властным субъектом правового отношения, влекущие правовые последствия, принято называть правовыми актами управления, или актами применения права. Применение права -- это особая форма реализации права, выражающаяся в деятельности «компетентных органов по реализации правовых норм путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний». В ходе применения права происходит его конкретизирование по отношению к данному случаю, правоприменение дополняет властность юридических норм своей властностью и обеспечивает реализацию норм права.

Наиболее точно, на наш взгляд, определил особенности правоприменительных актов Д.Н. Бахрах Бахрах Д.Н. Административное право России [Текст] : учебное пособие. - М.: «Норма-Инфра», 2000.:

1) они принимаются при осуществлении государственной административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности;

2) их вправе принимать определенный круг субъектов административного права;

3) они подзаконны;

4)носят официальный характер;

опираются на властные полномочия и являются односторонними властными волеизъявлениями;

решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно принято в установленном порядке и надлежащим образом оформлено;

7)они влекут юридические последствия:

а)устанавливают, изменяют, отменяют нормы права;

б)влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами.

Различают нормативные, индивидуальные и смешанные акты управления. В контрольно-надзорных правоотношениях Госавтоинспекция реализует свои права и обязанности исключительно в форме индивидуальных актов, нормативное правовое регулирование не входит в компетенцию ГИБДД.

Сама суть контрольно-надзорных правоотношений заключается в индивидуализации, конкретизации, применении правовых норм к индивидуальному субъекту -- невластному субъекту данного правового отношения. А.С. Пиголкин верно указывал, что сама сущность обязанностей, которые возлагаются, например, на определенные государственные органы или должностных лиц для выполнения ими своих функций, связана с отношением их к другим лицам или органам и заключается в возможности и необходимости первых принудительно воздействовать на поведение вторых, используя свои властные полномочия.

Д.Н. Бахрах Бахрах Д.Н. Административное право России [Текст] : учебное пособие. - М.: «Норма-Инфра», 2000. называет также общие акты, содержащие общие требования (повысить бдительность, усилить внимание к определенным категориям дел). Представляется, что такого рода общие акты не следует относить к правовым актам, поскольку они не порождают юридических последствий. Повышение бдительности, усиление внимания невозможно оценить и нормировать.

Одним из условий действенности правоприменительного акта является его надлежащее оформление, причем внешняя форма акта может быть весьма разнообразной,

ГИБДД реализует свои властные полномочия не только в письменной форме, но и в устной (требование прекратить противоправные действия) и в конклюдентной (жесты, сигналы, знаки). При этом возможны различные формы внутри каждой из названных. В связи с этим, прежде чем перейти к исследованию предмета, представляется необходимым в первую очередь определить, какие формы актов предусмотрены нормативными правовыми актами, регламентирующими контрольно-надзорную деятельность ГИБДД.

Положение о Госавтоинспекции предусматривает следующие формы актов-документов:

разрешение;

запрос;

предписание;

вызов в Госавтоинспекцию;

согласование.

Наставление по службе ДИиОД дополнительно называет:

заключение;

протокол;

предложение;

запрещение;

извещение;

удостоверение результатов;

ведение журналов согласования и учета;

информацию;

акт рабочей комиссии;

ведомость недоделок и дефектов;

контрольно-наблюдательное дело;

направление документа (копии);

карточку на железнодорожный переезд;

доклад;

сообщение;

условия движения тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств;

специальный пропуск.

Наставление по техническому надзору, кроме того, предусматривает:

талон о прохождении государственного технического осмотра;

реестр государственного технического осмотра;

диагностическую карту;

представление;

наблюдательное дело;

график проведения плановых проверок;

свидетельство о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов;

реестр выданных свидетельств о допуске транспортных средств к перевозке опасных грузов;

свидетельство о соответствии транспортного средства требованиям безопасности;

решение по заявлению на внесение изменений в конструкцию транс-портного средства.

Наставление по работе ДПС помимо вышеназванного предусматривает:

дисклокацию постов и маршрутов патрулирования;

постовую ведомость расстановки нарядов ДПС;

жесты.

Таким образом, рассмотренные нормативные правовые акты предусматривают значительное разнообразие форм актов реализации полномочий ГИБДД, Причем следует отметить, что среди них отсутствует такая наиболее распространенная в практике деятельности органов внутренних дел форма акта, как приказ. Целесообразно ли такое разнообразие форм правоприменительных актов? Для ответа на этот вопрос необходимо осуществить классификацию названных форм актов, определить требования к их юридическому содержанию.

Контрольно-надзорное правоотношение не одномоментно. Оно характеризуется определенной временной протяженностью. Нормативно закрепленные юридические факты порождают, изменяют и прекращают его. В большинстве своем эти юридические факты представляют собой правоприменительные акты уполномоченных органов и должностных лиц ГИБДД. В связи с этим акты реализации полномочий Госавтоинспекции могут быть классифицированы по их месту в контрольно-надзорном производстве:

-порождающие правоотношения, например решение о проведении проверки;

изменяющие правоотношения, например разрешение на внесение изменений в конструкцию транспортного средства, вызов в Госавтоинспекцию;

прекращающие правоотношения или итоговые, например свидетельство, акт и т.д.

По последовательности принятия различаются акты первичные и производные. Так, первичным следует признать график проведения плановых проверок, приказ управления ГИБДД о проведении операции «Автобус», а производным - распоряжение (приказ) о проведении плановой проверки в соответствии с графиком, приказ отдела ГИБДД о проведении операции «Автобус».

По критерию иерархического положения в системе Госавтоинспекции можно выделить акты, издаваемые:

федеральным органом управления Госавтоинспекции (Департаментом обеспечения безопасности дорожного движения МВД России);

органами управления Госавтоинспекции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации;

органами управления Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел в муниципальных образованиях.

По порядку издания принято различать индивидуальные и коллегиальные акты. Мы должны признать, что такая классификация относительна, поскольку в коллегиальном порядке издаются акты, авторство которых не принадлежит полностью Госавтоинспекции. Это акты комиссий с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти.

По адресату можно различать акты, адресованные индивидуальным субъектам (водителям, пешеходам, должностным лицам, индивидуальным предпринимателям и т.д.) и коллективным субъектам (юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, органам исполнительной власти и т.д.); участникам дорожного движения, субъектам разрешительной системы, организациям - изготовителям транспортных средств, владельцам пунктов технического осмотра, дорожно-строительным, дорожно-эксплуатационным, коммунальным организациям и т.д.

На сфере принятия можно выделить позитивно-правовые акты (предложения, пропуска, свидетельства, разрешения и т.д.) и юрисдикционные акты (протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях).

По сфере действуя - внешние (акты, предписания и др.) и внутренние (решение Департамента обеспечения безопасности дорожного движения об участии в работе комиссии по проверке условий производства сертифицируемой продукции или в инспекционном контроле деятельности организации - изготовителя транспортных средств представителей территориальных органов Госавтоинспекции субъекта Российской Федерации).

Рассмотрим более подробно акты, порождающие контрольно-надзорные правоотношения.

Для проведения комплексной проверки эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, установкой и эксплуатацией технических средств организации движения необходимо решение соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выносимое по инициативе и на основании предложений ГИБДД. Нормативные правовые акты не определяют формы выражения указанных инициатив и предложений. По нашему мнению, строгой формы акта не требуется. Он может быть издан в свободной форме в виде официального письма на бланке Госавтоинспекции.

В соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» для проведения проверки необходимо решение контрольно-надзорного органа в форме приказа или распоряжения. Представляется, что и для проверок, проводимых Госавтоинспекцией, необходим такой акт в форме приказа. Автором его должен быть главный государственный инспектор безопасности дорожного движения. В приказе о назначении проверки, по нашему мнению, должно быть указано следующее:

номер и дата приказа о назначении проверки;

наименование органа Госавтоинспекции;

фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение проверки;

наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которого назначена проверка;

цели, задачи и предмет проверки;

правовые основания проведения проверки, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке;

дата начала и окончания проверки;

порядок обжалования действий и решений должностного лица, уполномоченного на проведение проверки.

При этом первичным актом, необходимым для участия ГИБДД в проведении плановых проверок, является план, утверждаемый приказом главного государственного инспектора в конце года, предшествующего текущему. Вышеуказанные письмо и приказ являются производными актами. Во исполнение требования федерального закона о проведении плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в присутствии представителей юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителей необходимо предусмотреть еще один производный акт - уведомление о месте и времени проведения проверки. По нашему мнению, уведомление следует направлять и при проведении внеплановых проверок. При этом следует предусмотреть, что неявка указанных лиц не может быть препятствием для проведения внеплановой проверки при условии надлежащего их уведомления о времени и месте проведения проверочных действий.

Промежуточные акты, издаваемые Госавтоинспекцией в ходе проведения государственного контроля и надзора, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами могут быть следующими:

доклад главному государственному инспектору о необходимости выдачи должностным лицам обязательных для исполнения предписаний;

доклад инспектора ДПС дежурному подразделения ГИБДД по факту обнаружения недостатков в состоянии дорог и инженерных сооружений, создающих помехи для дорожного движения или угрозу его безопасности;

предложения о временном прекращении движения или закрытии маршрута общественного транспорта;

временное запрещение или приостановление проведения работ на дорогах и улицах, движения общественного транспорта по установленным маршрутам, дорожного движения на участках дорог и улиц;

акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации движения, составляемый инспектором ДПС;

проект обязательного для исполнения предписания об устранении выявленных недостатков;

протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

По нашему мнению, представляется необходимым рассмотреть форму акта о запрещении или приостановлении проведения работ на дорогах и улицах, движения общественного транспорта по установленным маршрутам или дорожного движения на отдельных участках дорог и улиц, состояние которых угрожает безопасности дорожного движения. Указанные запреты и ограничения относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения предусматривает в случае необходимости направление указанным уполномоченным органам предложения.

Завершающие акты, издаваемые по результатам проверок, также весьма разнообразны:

акты проверок;

обязательные для исполнения предписания;

информация о результатах проверок в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления;

предписания;

сообщение о действиях рекламораспространителя или рекламодателя в территориальный орган ФЛС России или о действиях, собственника или владельца объекта дорожного сервиса в орган, уполномоченный решать вопросы предоставления земельных участков;

информация в органы прокуратуры о даче органом местного самоуправления разрешения на распространение рекламы или решения о размещении объекта дорожного сервиса без проведения необходимого согласования с ГИБДД;

специальный пропуск, предоставляющий право на движение тяжеловесного или крупногабаритного транспортного средства;

талон о прохождении государственного технического осмотра;

свидетельство о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов;

протокол об административном правонарушении.

Во всей совокупности перечисленных актов выделяются акты, завершающие надзорные правоотношения (акт проверки), порождающие надзорные правоотношения с участием органов прокуратуры (информация в органы прокуратуры), порождающие гражданско-правовые отношения (специальный пропуск), порождающие контрольные правоотношения (предписание), порождающие юрисдикционные правоотношения (протокол об административном правонарушении). При этом два последних из перечисленных вида актов нуждаются, по нашему мнению, в более подробном рассмотрении. Дело в том, что и предписание, и протокол составляются в случае выявления факта нарушения нормативных правовых актов. Но всегда ли четко определены критерии выбора вида акта?

В Наставлении по службе ДИиОД предусмотрена норма, позволяющая, на первый взгляд, дать утвердительный ответ на поставленный вопрос. По результатам плановых и внеплановых проверок объектов улично-дорожной сети при наличии недостатков готовится предписание. По результатам контрольных проверок должностным лицам, нарушившим правила ремонта и содержания дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов, готовится предписание с указанием сроков устранения выявленных недостатков, соответствующих ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения». В случае невыполнения предписания составляется протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1. ч.1. Ст. 1.. При выявлении нарушений правил ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, по которым ГОСТ Р 50597-93 не установлен срок устранения выявленных недостатков, составляется протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 12.34 КоАП РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1. ч.1. Ст. 1..

Однако ознакомление с содержанием указанного государственного стандарта позволяет сделать вывод о невозможности соблюдения данных условий. Указанный ГОСТ предусматривает сжатые сроки устранения неисправностей. Так, повреждения покрытия проезжей части должны быть устранены в срок от 5 до 10 суток в зависимости от категории дороги (улицы); сроки ликвидации зимней скользкости и снегоочистки составляют от 4 до 6 часов; тротуары и пешеходные дорожки в городах должны быть очищены от снега через 1-3 часа после окончания снегопада; отклонение крышки люка смотрового колодца от уровня проезжей части более чем на 2 см (!) должно быть ликвидировано в течение суток, а отсутствующая крышка должна быть установлена в течение 3 часов и т.д. Невозможно себе представить предписание об устранении недостатков с таким сроком исполнения. Возможно, это одна из причин того, что требования названного государственного стандарта практически не соблюдаются.

В Наставлении по техническому надзору критерии выбора формы акта не предусмотрены. Следовательно, здесь должно действовать следующее правило; в том случае, когда юридическое лицо, должностное лицо, ответственное за обеспечение безопасности дорожного движения, индивидуальный предприниматель нарушили требование Федерального закона «О безопасности дорожного движения» О безопасности дорожного движения: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 50. Ст. 4873., не защищенное нормами административно-деликтного права, например не создали условия для повышения квалификации водителей, не организовали и не проводят предрейсовые медицинские осмотры водителей и т.д., выносится предписание с требованием устранить указанные в нем недостатки. В других случаях (когда обнаруживаются признаки административного правонарушения) возбуждаются дела об административных правонарушениях.

По нашему мнению, в нормативно-правовом регулировании контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции необходимо отходить от наследия административно-командной системы, для которой было характерно использование предписаний в контрольных правоотношениях между органом государственного надведомственного контроля и государственным учреждением, предприятием. В отношениях с гражданами практика предварительного предупреждения никогда не применялась. Нарушение нормы влечет юридическую ответственность. Такой подход должен быть и в тех случаях, когда норма права нарушена юридическим лицом, должностным лицом, индивидуальным предпринимателем, даже если юридическое лицо - унитарное предприятие. Здесь должен действовать принцип равенства всех субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, согласно теории трехэлементной структуры нормы права, каждое установленное государством правило должно быть обеспечено санкцией. Нарушение правила, не обеспеченного санкцией, не образует состава правонарушения, следовательно, милиция (в том числе Госавтоинспекция) не вправе требовать прекращения такого правонарушения.

В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции» О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. Ст. 503. милиции предоставляется право требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции, законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, представителей общественных объединений. Необходимо заметить, что все перечисленные в приведенной норме деяния образуют составы административных правонарушений, поэтому поглощаются первым, и их перечисление является излишним. Но нас интересует другой момент, заключающийся в том, что милиция вправе требовать прекращения только такого противоправного деяния, которое предусмотрено УК РФ или КоАП РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1. ч.1. Ст. 1.. В этом смысле предписание дает возможность перевода деяния, за которое не предусмотрена юридическая ответственность, в административное правонарушение (неисполнение предписания).

Кроме того, существующий порядок представляет собой альтернативный способ воздействия. На усмотрение ГИБДД отдается принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении либо о даче предписания. Мы считаем более эффективным кумулятивный способ воздействия, когда событие административного правонарушения становится основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, а оставшаяся неисполненной обязанность исполняется на основании выданного предписания.

Поэтому представляется необходимым предусмотреть в КоАП РФ административную ответственность за неисполнение обязанностей, возложенных на юридические лица и индивидуальных предпринимателей Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» О безопасности дорожного движения: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 50. Ст. 4873., а обнаружение недостатков содержания объектов улично-дорожной сети должно квалифицироваться как административное правонарушение, предусмотренное ст. 12.34 КоАП РФ.

Ранее в дипломной работе было предложено дополнить законодательство о государственном контроле и надзоре в области обеспечения безопасности дорожного движения нормами, регламентирующими применение временного запрещения движения транспортных средств в случаях, когда возникает угроза безопасности дорожного движения. Как правило, такая угроза возникает вследствие невыполнения должностными лицами дорожных и коммунальных организаций, транспортных предприятий обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.

Поэтому правоприменительный акт Госавтоинспекции должен порождать два правоотношения: а) с участием органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления по поводу принятия решения о закрытии, например, маршрута общественного транспорта; б) с участием лица, совершившего административное правонарушение, по поводу привлечения его к административной ответственности. Естественно, это не относится к случаям закрытия ледовой переправы вследствие оттепели и к другим аналогичным случаям, когда юридическим фактом является событие, не зависящее от воли людей.

Соответственно необходимо предусмотреть два вида актов:

1) акт временного запрета деятельности дорожных и коммунальных служб, иных субъектов, осуществляющих ремонт и содержание дорог либо проводящих ремонтно-строительные работы на дорогах и улицах, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств либо участвующих в проведении государственного техническою осмотра, в форме протокола о временном запрете деятельности в порядке, предусмотренном КоАП РФ;

2) акт о приостановлении движения по дорогам и улицам либо о временном закрытии движения маршрутных транспортных средств, о временном закрытии железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ.

В случае возникновения угрозы безопасности дорожного движения по причине неудовлетворительного состояния проезжей части, технических средств организации дорожного движения или иных элементов обустройства улично-дорожной сети, железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ орган управления государственной инспекции обеспечения безопасности дорожного движения принимает решение о временном запрете движения транспортных средств или о временном закрытии маршрута общественного транспорта. Решение о временном запрете принимается должностными лицами, которым предоставлено право государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного движения.