Свобода массовой информации в Российской Федерации

Проведенный анализ законодательства, регулирующего осуществление свободы массовой информации, изучение практики его применения и реальных проблем, не нашедших законодательного решения, позволяет определить следующие, наиболее актуальные, на наш взгляд основные направления совершенствования правовых ограничений свободы массовой информации:

1. Совершенствование гарантий свободного формирования общественного мнения (в период избирательных кампаний и в остальное время): гарантии права граждан на своевременное получение достоверной информации о деятельности органов государственной власти, общественных объединений (в т. ч. политических партий); гарантии политического плюрализма в сфере СМИ, в том числе гарантии равных условий доступа политических партий и общественных объединений к СМИ;

2. Совершенствование ограничений. направленных на обеспечение демократического порядка формирования органов власти: ограничений в деятельности СМИ в период избирательных кампаний, правил предвыборной агитации в СМИ;

3. Совершенствование ограничений свободы распространения массовой информации в целях защиты чести и достоинства граждан;

4. Установление ограничений свободы массовой информации в целях защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию (информации сексуального характера, а также содержащей изображение чрезмерного насилия и жестокости).

В действующих федеральных законах значительная часть ограничений свободы массовой информации, направленных на предотвращение злоупотреблений этой свободой, установлены в очень юридически неопределенной форме, без закрепления дефиниций ключевых понятий, а также механизмов реализации этих ограничений и адекватных мер ответственности. Поэтому такие ограничения либо действуют с мизерным результатом либо не действуют полностью (являются фиктивными).

В этой связи считаем, что одним из важных направлений повышения эффективности правового обеспечения защиты прав и законных интересов граждан в сфере СМИ является совершенствование уже установленных в федеральных законах правовых ограничений свободы массовой информации, которые оказались неприменимы из-за указанных выше причин.

Сформулируем предложения, направленные на совершенствование правовых ограничений свободы массовой информации в целях защиты конституционно признанных ценностей (ч.3 ст.55 Конституции РФ).

В целях установления гарантий свободного формирования общественного мнения граждан (в период избирательных кампаний и в остальное время): гарантий права граждан на получение достоверной информации о деятельности органов государственной власти, общественных объединений, гарантий политического плюрализма в сфере СМИ, представляется целесообразным:

1. Установить в Федеральном законе "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" обязанность федеральных государственных электронных СМИ обеспечивать трансляцию всех отчетов и докладов представителей Правительства РФ и других государственных органов, оглашаемых на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации и обсуждения их парламентариями в рамках "правительственного часа";

2. Установить в вышеназванном Законе обязанность государственных аудиовизуальных СМИ обеспечивать в публицистических информационных, информационно-просветительских и информационно-аналитических передачах, освещающих деятельность органов государственной власти, общественных объединений и их должностных лиц, представление на равных условиях позиций всех политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе, путем приглашения их представителей для участия в этих передачах или путем интервьюирования. Данная мера соответствует Рекомендации № R (99) Комитета министров Совета Европы "О мерах стимулирования плюрализма в средствах массовой информации" от 19 января 1999 г., в которой записано, в частности, что государства-участники Совета Европы должны принять возможные меры для обеспечения доступности для общественности разнообразного содержания СМИ, отражающего различные политические взгляды.

3. Увеличить продолжительность еженедельных обзорных информационно-просветительских программ, освещающих работу Совета Федерации и Государственной Думы, выпускаемых в эфир в соответствии со ст.7 вышеназванного Закона, установив, что общая еженедельная продолжительность этих передач составляет не менее одного часа тридцати минут (в настоящее время - не менее 45 минут);

4. Установить в Законе о СМИ порядок опубликования (обнародования) в СМИ опросов общественного мнения, опросов экспертов по вопросам, связанным с политическими предпочтениями граждан, мнениями о различных аспектах экономической, культурной жизни общества, взяв за основу нормы, регулирующие порядок опубликования опросов общественного мнения в период избирательных кампаний (ст.46 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав... "). При этом целесообразно установить, что при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, средства массовой информации, граждане и организации, осуществляющие такое опубликование (обнародование), обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион проведения опроса, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности, лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) его публикацию.

5. С целью обеспечения права политических партий на равные условия доступа к государственным СМИ закрепить в законе право политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе, на бесплатное получение эфирного времени на канале государственной телерадиокомпании (ВГТРК) в размере, пропорциональном доле числа депутатов соответствующей фракции в указанной палате парламента, в рамках еженедельного выступления представителей политических партий в прямом телевизионном эфире.

6. Установить в законе обязательные требования к содержанию материалов в информационных (новостных) теле - и радиопрограммах: содержание материалов, освещающих деятельность государственных органов, общественных объединений и их должностных лиц должно быть объективным, достоверным, а комментарии ведущих, корреспондентов должны быть отделены от видеоряда, иллюстрирующего материал и должны быть четко обозначены как комментарии. При этом установить, требование о том, чтобы в информационных программах отражались разные точки зрения и в их содержании не было предпочтения к каким либо должностным лицам, государственным органам, общественным объединениям. Указанные требования к информационным (новостным) программам обоснованно было бы, на наш взгляд, распространить на все организации теле - и радиовещания независимо от форм собственности, но при этом установить дифференцированные меры и процедуры ответственности (для государственных и частных СМИ), учитывая необходимость установления мер ответственности только за существенные искажения общественно значимой информации. Полномочие определять наличие существенных нарушений требования объективности и достоверности информации в информационных программах должно быть, на наш взгляд, закреплено за судом или независимым государственным органом регулирования, который бы являлся в равной степени независимым от Президента РФ, исполнительной и законодательной ветвей власти и включал в свой состав представителей неполитических общественных объединений. Предлагаемый механизм ответственности требует также установления в законе: а) критериев общественно значимой информации; б) критериев существенности нарушения требования объективности и достоверности информации в информационных программах.

Ограничения свободы массовой информации во время избирательных кампаний, правила ведения предвыборной агитации в СМИ

Полагаем обоснованным внести в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следующие поправки:

1. Дополнить перечень действий, признающихся предвыборной агитацией (п.2. ст.48), следующим видом деятельности: "распространение в СМИ информации о деятельности кандидата, связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей, за исключением информации, распространение которой является необходимой для обеспечения права граждан на своевременное получение достоверной информации о деятельности органов государственной власти, подготовке и проведении выборов и других событиях, имеющих существенные государственное значение и общественный интерес в момент распространения этой информации".

2. Установить, что участие (показ) кандидатов (представителей избирательных объединений) в любых телепередачах считается предвыборной агитацией, за исключением:

(1) информационных блоков информационных программ, в которых в равном объеме освещаются действия (деятельность) всех избирательных объединений или предоставлены равные возможности участия представителям всех избирательных объединений, и в комментариях (ведущих или корреспондентов) к которым нет явного предпочтения либо оценок кого-либо из кандидатов (избирательных объединений) или его (их) действий, или каких-либо предположений, прогнозов, связанных с выборами;

(2) участия кого-либо из кандидатов в информационной программе, новостном интервью, если это участие носит случайный характер по отношению к представленной в этой новостной программе теме и при этом в следующем и (или) других последующих выпусках этой же информационной программы будет обеспечено в не меньшем объеме участие кандидатов, представляющих другие избирательные объединения.

3. Дополнить указанный Закон нормами, предусматривающими возможность установления федеральными законами2 порядка опубликования основных положений предвыборных программ избирательных объединений (избирательных блоков) в форме.

Термин "информационный блок" используется и поясняется в п.5 ст.49 нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав <... ">, определенной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, за счет средств государственного бюджета, выделяемых на проведение выборов. При этом форма публикации (перечень рубрик и др.) основных положений предвыборных программ избирательных объединений (избирательных блоков) должна способствовать сопоставлению и сравнению наиболее существенных положений предвыборных программ избирательных объединений (избирательных блоков) по различным направлениям и сферам деятельности (государственное строительство, экономическая политика, социальная политика и др.). Также следует закрепить, что избирательное объединение (избирательный блок) вправе отказаться от предоставления для публикации в соответствии с предлагаемым порядком основных положений своей предвыборной программы. В этом случае ее распространение в соответствии с предложенными нормами не производится. Также важно указать, что распространение основных положений предвыборных программ, осуществляемое в соответствии с предложенным порядком. предвыборной агитацией не считается.

Эти нормы, на наш взгляд, будут способствовать созданию необходимого информационного обеспечения для осознанного выбора и поддержки избирателями того избирательного объединения (избирательного блока), программа которого в сравнении с программами других объединений более близка данному избирателю. Ведь принять осмысленное решение избирателю легче, когда он может ознакомиться с кратко изложенными предвыборными программами избирательных объединений (партий), сравнить сопоставимые основные положения их программ, выявить и понять различия провозглашаемых ими социальных, экономических и других идеалов, ценностей, целей, задач и способов их решения. При этом мы отдаем отчет в том, что некоторые избирательные объединения, возможно, предоставят материалы, специально рассчитанные на рекламный, завлекающий или манипулирующий мнением избирателей эффект. Однако это не уменьшает необходимости и важности и публикации этих материалов, так как при этом избиратели получат письменное изложение позиции избирательных объединений, на основе которого они могут вынести свой вердикт тем прошедшим в парламент партиям, действия которых расходились с заявленной ими позицией.

4. Полагаем чрезвычайно важным усилить гарантии против злоупотреблений правом на проведение предвыборной агитации, выражающихся в распространении через СМИ материалов, способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата - так называемого "компромата". Для этого, в частности, необходимо устранить существенный недостаток п.6 ст.56 нового Закона об основных гарантиях избирательных прав. Для этого предлагаем внести поправку в п.6 ст.56, согласно которой организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, обязаны отказаться от обнародования (опубликования) материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата (в том числе достоверной информации), если не могут предоставить кандидату возможность бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации не позднее двух дней до окончания агитационного периода (в действующем Законе записано - "до окончания агитационного периода"). Эта поправка необходима, так как кандидату, в отношении которого была распространении информация, нарушающая его честь, достоинство или деловую репутацию, необходимо время, чтобы отреагировать на нарушение - подготовить и направить жалобу. Затем редакция должна изучить жалобу, чтобы принять решение. Без предлагаемого резерва по времени эта установленная в законе норма не будет действовать в тех случаях, когда "компромат" и клевета выбрасываются в СМИ перед самым окончанием агитационного периода на каналах организаций телерадиовещания.

5. Увеличить длительность периода, в течение которого запрещено обнародовать в СМИ прогнозы результатов выборов, результаты опросов общественного мнения и иных исследований, связанных с выборами, до десяти дней до дня голосования и в день голосования (вместо пяти дней, как это установлено новым Законом "Об основных гарантиях избирательных прав... "). Существующий в Законе запрет обнародования таких материалов в течение пяти дней до дня голосования и в день голосования, на наш взгляд, не достаточен для предотвращения негативного влияния на свободное волеизъявление избирателей путем целенаправленного воздействия зачастую сфабрикованных "прогнозов".

6. Уменьшить установленное Законом (п.6 ст.51) максимальное соотношение длительности эфирного времени, которое кандидаты (избирательные объединения) вправе получить на платной основе, к длительности бесплатного эфирного времени (2 к 1), предоставляемого им для проведения агитации государственными и муниципальными организациями телевещания в соответствии с законом до соотношения 1,5 к 1. Это позволит уменьшить чрезмерное влияние финансовых ресурсов на результаты выборов путем массированного воздействия на избирателей через СМИ.

7. Установить, что организация, осуществляющая теле - и (или) радиовещание, редакция периодического печатного издания, распространяющего предвыборную агитацию, за исключением СМИ, созданных кандидатами и политическими партиями, не вправе оказывать предпочтение кому-либо из кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков) в заключении договора на платное предоставление эфирного времени, печатной площади для проведения предвыборной агитации и не вправе отказать в заключении такого договора при наличии возможности исполнения этих договоров. Эта поправка служит также одной из гарантий предотвращения манипулирования общественным мнением, которое будет возможным, если в заключении договора на предоставление платного эфирного времени (печатной площади) можно будет произвольно отказать в зависимости от воли руководителей организации, осуществляющей теле - и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания.

8. Установить запрет использования в предвыборной агитации на каналах телевидения фрагментов аудиовизуальных материалов, которые не были предназначены для целей предвыборной агитации: художественных и иных фильмов, мультфильмов, рекламных роликов и т.п. Полагаем, что это ограничение предотвратит этот прием внушения агитационных установок, который представляет собой злоупотребление отношением избирателей к произведениям, абсолютно не связанным с избирательными кампаниями.

Также считаем целесообразным внести в статью 57 Закона о СМИ, содержащую основания освобождения редакций СМИ от ответственности, дополнение, согласно которому редакция, главный редактор несут ответственность за распространение сведений не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство граждан или ущемляющих права и законные интересы граждан и организаций либо представляющие собой иные формы злоупотребления свободой массовой информации, если они получены от информационных агентств из телекоммуникационной сети Интернет. Возможно, что действие такой нормы целесообразно было бы установить только на период времени со дня принятия уполномоченным органом решения о проведении выборов до дня голосования на выборах.

Установление такой нормы вызвано необходимостью предотвратить использование без проверки достоверности редакциями средств массовой информации материалов из сетиИнтернет, которые часто служат способом целенаправленного распространения заведомо ложных (не соответствующих действительности) материалов.

С целью повышения эффективности защиты чести и достоинства граждан, которым был нанесен вред сведениями, распространенными в СМИ, не соответствующими действительности и порочащими их честь и достоинство, предлагаем установить в Законе о СМИ (в ст.44) возможность обязать через суд редакцию СМИ распространить опровержение до трех раз в том СМИ, в котором были первоначально распространены указанные сведения, а также обязать редакцию указанного СМИ (за ее счет) разместить опровержение не только в этом СМИ, но и в других СМИ, если они распространили недостоверные сведения, первоначально распространенные в первом из обозначенных СМИ.

Установление ограничений свободы массовой информации, направленных на защиту общественной нравственности, в т. ч. защиту детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию. Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации, "введение запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для проката программ, пропагандирующих насилие, низменные проявления", входит в комплекс задач по обеспечению национальной безопасности России. Однако федеральное законодательство не содержит соответствующих ограничений, которые бы могли эффективно применяться. Установленный в ст.4 Закона о СМИ запрет на использование СМИ для распространения материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости является неприменимым на практике из-за отсутствия определений понятий "культ насилия и жестокости". За период с 1999 г. по настоящее время депутатами Государственной Думы предпринималось несколько попыток решения этой проблемы, но они не привели к принятию и вступлению в силу соответствующих федеральных законов.

При решении проблемы ограничения показа чрезмерного насилия и жестокости по каналам телевидения следует, по нашему мнению, исходить из следующих оснований:

1) современные произведения киноискусства и телевизионные фильмы содержат изображение сцен насилия и жестокости, исключить которое из этих произведений полностью невозможно. Поэтому ограничивать по времени показа следует только произведения, которые содержат изображение насилия и жестокости, которое может нанести вред нравственному и психологическому развитию детей. Показ таких материалов допустим только в часы, когда с наибольшей вероятностью малолетние дети не смотрят телевизор (например, с 22 до 7 часов по местному времени).

2) существует категория материалов, содержащих чрезмерное изображение насилия и жестокости, которые в силу их содержания должны быть запрещены к распространению через СМИ, так как они способны нанести вред нравственности и психическому здоровью граждан и общественной нравственности в целом (натуралистичное изображение насилия или материалы натуральной съемки мучений и пыток и т.п.).

Таким образом, задача заключается в формулировании и обосновании двух критериев разграничения материалов, содержащих изображение насилия и жестокости, по которым они могут быть разделены на три категории: 1-ая категория - материалы, содержащие изображение насилия и жестокости, допустимые к показу по каналам телевидения в любое время; 2-ая - материалы, содержащие изображение насилия и жестокости, допустимые к показу по каналам телевидения только в ограниченное время, например, с 22 до 7 часов по местному времени; 3-ая - материалы, содержащие чрезмерное изображение насилия и жестокости, запрещаемые к распространению.

В этой связи предлагаем в статье 4 Закона о СМИ вместо слов "передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости" записать слова "материалов, содержащих порнографию, чрезмерное изображение насилия или жестокости". В ст.2 установить, что под чрезмерным изображением насилия следует понимать натуралистичное (в том числе крупным планом) изображение неправомерных умышленных действий, направленных на лишение человека жизни, причинение ему побоев, телесных повреждений, лишение свободы, иных грубых физических или психических воздействий на человека, либо насильственных сексуальных действий, а равно самоубийства или членовредительства. Под чрезмерным изображением жестокости следует понимать натуралистичное (в том числе крупным планом) изображение пыток, истязания, глумления, а также иных действий, направленных на причинение мучений и страданий человеку или животному, включая документальное изображение сцен казней, агонии, мучений, а также изображение обезображенных тел.

Ввести в Закон о СМИ новую статью "Защита детей от массовой информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию", в которой, в частности, установить норму о недопустимости распространения по каналам телевидения материалов (включая фильмы) и их рекламу, содержащих акцентированное изображение насилия и жестокости, без кодирования сигнала, за исключением интервала с 22 часов до 7 часов по местному времени. При этом под акцентированным изображением насилия и жестокости целесообразно считать простое - не натуралистичное - изображение вышеуказанных в предыдущем пункте действий и объектов, в отличие от демонстрации чрезмерного насилия и жестокости (этот критерий необходимо доработать). Следует также установить меры административной ответственности редакций СМИ за распространение через СМИ материалов, содержащих порнографию и изображение чрезмерного насилия и жестокости, а также за нарушение установленных ограничений по времени показа материалов, содержащих акцентированное изображение насилия и жестокости.

Законодательное установление правовых ограничений свободы массовой информации само по себе не может гарантировать фактического осуществления этих ограничений, если не установлены правовые механизмы их реализации, не ведется контроль за их соблюдением и не предусмотрены санкции за их нарушение.

Значительным препятствием эффективному применению правовых ограничений являются, на наш взгляд, существенные недостатки ныне действующих организационно-правовых механизмов реализации этих ограничений. Основным недостатком этих механизмов является наделение органа исполнительной власти - Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (Минпечати РФ - МПТР) исключительными полномочиями по возбуждению судебных процедур применения мер ответственности на СМИ в виде приостановления или прекращения лицензий на вещание за предполагаемые нарушения ими законов. По своей правовой природе (порядку формирования и деятельности) Министерство печати РФ в значительной степени подвержено чрезмерному политическому влиянию, которое не обеспечено ни какими "сдержками и противовесами". При этом привлечь само министерство к ответственности за бездействие или ненадлежащее исполнение им своих полномочий практически невозможно. Существующие нормы Закона о СМИ и подзаконных актов позволяют МПТР в одних случаях как бы "не замечать" нарушений, по которым оно, по сути, своему предназначению, должно принимать меры воздействия, а в других случаях - наоборот, действовать решительно.

В этой связи считаем, что предотвращать и пресекать злоупотребления свободой массовой информации будет затруднительно, если существенно не улучшить правовое регулирование деятельности Минпечати РФ. Полагаем, что в законе, а не в подзаконном акте, необходимо установить правовые нормы, направленные на то, чтобы, с одной стороны, МПТР оперативно и беспристрастно реагировало на нарушения телерадиовещателями законов, но только когда для этого есть четкие законные основания, а с другой стороны, - имелись правовые ограничения - барьеры, предотвращающие возможность принятия министерством предвзятых, неправомерных решений.

Вышесказанное обуславливает актуальность и важность для совершенствования правового регулирования деятельности теле - и радиовещателей разработки и принятия закона о лицензировании телевещания и радиовещания (использования орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания). Действие Федерального закона от 8 августа 2001 года "О лицензировании отдельных видов деятельности" не распространяется на лицензирование телевещания и радиовещания, которое продолжает регулироваться подзаконными актами, со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Здесь очень важно правильно найти границу между отношениями, подлежащими регулированию законом и отношениями, регламентными по сути, которые можно регулировать подзаконными актами.

Необходимо также отметить, что чрезвычайно важным для демократического развития России является создание общественных теле - и радиовещательных компаний, которые бы не зависели в формировании своей программной политики от чрезмерного влияния какой-либо ветви государственной власти, политических партий или иных организаций и лиц, и в которых бы были сформированы эффективные организационные механизмы учета и реализации интересов общества в формировании содержания вещания, а также действенные механизмы, предотвращающие злоупотребления свободой массовой информации.

Также важно обратить внимание на отсутствие выработанной государством Концепции государственной политики в информационной сфере (включающей определение целей, направлений и первоочередных мер по совершенствованию законодательства), что не позволяет Правительству РФ, Президенту РФ и другим субъектам права законодательной инициативы вести системную работу по разработке проектов законов и других нормативных актов, а также по совершенствованию существующих правовых актов. Имеющиеся Доктрина информационной безопасности Российской Федерации и Основные направления нормативного правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации лишь отчасти заполняют этот существенный пробел.