Взаємодія громадянина і органів місцевого самоврядування значення, проблеми, шляхи вирішення

Відповідно до Закону України «Про нотаріат» від 02.09.1993 р., у населених пунктах, де немає державних нотаріусів, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад вчиняють такі нотаріальні дії: вживають заходів до охорони спадкового майна; накладають та знімають заборону відчуження жилого будинку, квартири, дачі, садового будинку, гаража, земельної ділянки, іншого нерухомого майна. У населених пунктах, де немає нотаріусів, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, окрім цих дій вчиняють також такі нотаріальні дії: посвідчують заповіти, доручення; засвідчують вірність копій документів і виписок з них, справжність підпису на документах [13].

До відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад, крім повноважень, які були розглянуті вище, належать:

- утворення комісій у справах неповнолітніх та спостережної, спрямування їх діяльності;

- сприяння органам внутрішніх справ у забезпеченні додержання правил паспортної системи;

- вирішення спільно з відповідними органами Міністерства внутрішніх справ України питань щодо створення належних умов для служби та відпочинку особовому складу ОВС.

Реалізуючи установчу функцію, представницькі органи місцевого самоврядування на пленарних засіданнях вирішують питання щодо визначення відповідно до закону кількісного складу ради, внутрішньої структури і персонального складу комісій ради, її виконавчих органів, апарату ради та її виконавчих органів, забезпечуючи таким чином повну організаційну самостійність місцевого самоврядування.

В аналогічному порядку приймається рішення про заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників. Ст.7 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23.09.1997 р. закріплює, що органи місцевого самоврядування мають право засновувати або бути співзасновниками друкованих чи аудіовізуальних засобів масової інформації в порядку, встановленому законодавством України, і в межах коштів, що виділяються з державного чи місцевих бюджетів на висвітлення їх діяльності, або за рахунок перерозподілу коштів, що виділяються на забезпечення функціонування цих органів.

В рамках здійснення установчої функції сільськими, селищними, міськими радами створюється відповідно до закону місцева міліція, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, затверджуються і звільняються керівники та дільничні інспектори цієї міліції. Установчий характер мають також повноваження вказаних суб'єктів щодо створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів, а також вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.

Зміст контрольної функції органів місцевого самоврядування є досить об`ємним. Сюди відноситься здійснення представницькими органами місцевого самоврядування численних контрольних заходів щодо перевірки діяльності посадових осіб, виконавчих органів місцевого самоврядування і депутатів (заслуховування звітів, повідомлень, розгляд депутатських запитів, прийняття рішень про дострокове припинення повноважень посадових осіб місцевого самоврядування, діяльність тимчасових контрольних комісій місцевих рад) і навіть заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території та порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною.

Контрольна функція також здійснюється шляхом взаємного контролю радами, посадовими особами і виконавчими органами місцевого самоврядування за дотриманням правових актів органів місцевого самоврядування, участь у контролі за дотриманням законодавства на території громади (за використанням земель та інших природних ресурсів, за станом роботи щодо розгляду звернень громадян на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності, за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, та ін.). Наслідками цих заходів можуть виступати звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад та їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень [43].

Щоквартальний контроль за перебігом і результатами виконання бюджету, а також програм соціально-економічного та культурного розвитку відбувається шляхом розгляду радами відповідних щоквартальних письмових звітів, які складаються виконавчими органами місцевого самоврядування і обласними, районними держадміністраціями.

Ст. 17 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами, організаціями, що перебувають у комунальній власності територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування. Це положення деталізується у переліку повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Важливими засобами при здійсненні контрольних заходів цими органами за діяльністю підприємств і організацій, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, є контроль за виконанням планів, за використанням прибутків, а також заслуховування звітів про роботу керівників цих підприємств.

Для успішного досягнення цілей і завдань місцевого самоврядування, підвищення ефективності місцевого господарства, раціонального використання фінансових, трудових, природних та інших ресурсів органи місцевого самоврядування наділені певними повноваженнями, які спрямовані на забезпечення комплексного розвитку території громади.

Основою реалізації даного напрямку діяльності є раціональне і ефективне планування з цільовим і використанням бюджетних коштів, доходів від муніципальної власності, а також наявних природних ресурсів для потреб жителів. Обов'язковою умовою виступає комплексний розвиток усіх сфер життєдіяльності місцевого господарства, прогнозування розвитку території й наслідків реалізації місцевих програм.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що до повноважень виконавчих комітетів місцевих рад у сфері забезпечення комплексного розвитку території громади відносяться:

- забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

- забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби у місцевих будівельних матеріалах, паливі тощо;

- залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координація цієї роботи на відповідній території;

- розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях;

- залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв'язку;

- координація на відповідній території діяльності суб'єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів.

Повноваження у зазначеній сфері не є вичерпними, оскільки комплексність вирішення місцевих проблем здійснюється і шляхом комплексного соціально-економічного і культурного планування, і збалансованої фінансово-бюджетної регіональної політики, і шляхом взаємодії із підприємствами, установами, організаціями, які не перебувають у комунальній власності.

Особливі завдання щодо забезпечення комплексного розвитку території стоять перед районними і обласними радами, які виступають певними координаційними центрами соціально-економічного розвитку області, району і приймають безпосередню участь у збалансуванні місцевих бюджетів, розподіляючи державну допомогу, надають допомогу при реалізації спільних проектів територіальних громад [17].

Крім вище зазначених функцій органи місцевого самоврядування мають дуже багато повноважень в сфері управління комунальним майном територіальної громади, в сфері фінансово-кредитної політики, економічного, соціального та зовнішньоекономічного розвитку територій. Однак з огляду на специфіку теми дослідження пропонується названі сфери регулювання не розглядати детально.

В умовах переходу світової спільноти до нового етапу розвитку - інформаційного суспільства - дедалі зростає вага інформаційної функції місцевого самоврядування, яка виявляється в організації та утриманні архівів; створенні умов для діяльності засобів масової інформації місцевого значення; забезпеченні населення послугами зв'язку; вирішенні відповідно до закону питання про мову (мови), якою користуються у своїй роботі рада, її виконавчий орган та яка використовується в офіційних оголошеннях тощо. Крім того, органам місцевого самоврядування делегуються деякі повноваження інформаційного характеру, зокрема організація інформування населення про потребу підприємств, установ та організацій усіх форм власності у працівниках та ін.

1.3 Нормативно-правове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування

Актуалізація на сучасному етапі дослідження проблематики стану нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування зумовлюється відповідними політичними орієнтирами України. Ці орієнтири об'єктивують необхідність створення системи економічно спроможного та юридично дієздатного місцевого самоврядування. Базовою основою для створення такої системи має стати відповідне законодавче підґрунтя. Зовнішньо-іміджеві характеристики держави у світовій практиці ґрунтуються на трьох основних китах:

? стабільність нормативно-правової бази;

? передбачуваність дій уряду;

? відповідність певної сфери політики міжнародним вимогам, що імплементовані у внутрішнє законодавство.

За висновками вітчизняних експертів обсяг пристосування (у матеріальному вимірі) національного законодавства до європейського складає близько 80-100 тисяч сторінок текстів документів. Більше того, цей фактаж має тенденцію до збільшення, оскільки процес європеїзації є незворотнім, а зростаюча самостійність регіонів - об'єктивним фактором в умовах демократії та ринкових відносин. При цьому сучасна історія розвитку регіонального і місцевого управління характеризується двома ключовими тенденціями:

1) функції регіональних структур управління розширюються;

2) в питаннях, пов'язаних з управлінням фінансовою стратегією, переважає регіональний рівень.

Окрім того, європейський досвід останніх двох десятиліть дає підстави для одного важливого висновку: найбільш ефективним механізмом регіонального розвитку є створення державою правових основ для використання внутрішнього потенціалу територій.

Основним законом України закріплено певний конституційний лад, за яким:

1) носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (стаття 5 Конституції України);

2) в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Таким чином, місцеве самоврядування, як елемент політичної системи суспільства, складова частина конституційного ладу та об'єкт законодавчого врегулювання, повинне:

? бути незалежним під час вирішення місцевих питань;

? унеможливлювати встановленню деспотичної влади центру, сприяти установленню свобод громадянина і людини та розвиту їх ініціатив;

? мати чітко окреслене коло повноважень своїх органів;

? нести ретельно визначену на рівні закону відповідальність перед відповідними громадянами.

Сумуючи вищевикладене, слід відмітити, що проблема законодавчого забезпечення основ місцевого самоврядування в Україні є наріжною з огляду на значення цього інституту для визнання держави демократичною, правовою [18].

Основним законом України - Конституцією встановлено правило, за яким чинні міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (ч. 1 ст. 9).

З урахуванням цього базовим міжнародним документом для визначення основ демократичного місцевого самоврядування в Україні є Європейська хартія місцевого самоврядування (15 жовтня 1985 р., Страсбург), далі - Хартія.

Основними принципами місцевого самоврядування за Хартією є правова (ст. 2, 3, 4, 11), фінансова (ст. 9), організаційна (ст. 6, 7, 8, 10) автономія органів місцевого самоврядування. При цьому Хартія зобов'язує всі країни, які її ратифікували, застосовувати у своєму законодавстві ці основні принципи як гарантію самостійності місцевої влади.

Проте аналіз стану імплементації у Конституції України та, зокрема, у Законі України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон про місцеве самоврядування) вказаних основних принципів свідчить про незавершеність цього процесу.

Зокрема, йдеться, про такі проблемні аспекти:

1) на законодавчому рівні в Україні не проведена децентралізація влади;

2) у конституційному визначенні поняття «місцеве самоврядування» міститься лише право відповідної територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140 Конституції України). Вбачається, що з огляду на вказані вище правові показники зовнішнього іміджу держави, парадигмальне значення норм Конституції для правової культури країни, ці положення доцільніше було б включити до конституційних.

Слід відмітити також той факт, що, відповідно до ч. 3 ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через відповідні органи місцевого самоврядування. З огляду на цю конституційну норму та ч. 1 ст. 3 Хартії, ст. 19 Закону про місцеве самоврядування є недосконалою в частині унормування питання прийняття статуту відповідної територіальної громади представницьким органом місцевого самоврядування. Як вбачається, вирішення комплексу питань, пов'язаних із процесом розробки, обговорення, прийняття статуту окремо взятої територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень, повинно перебувати у межах компетенції цієї громади і мати відповідне законодавче підґрунтя [17].

Відповідно до ст. 132 Конституції України засадами територіального устрою України є:

? єдність та цілісність державної території;

? поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади;

? збалансованість і соціально-економічний розвиток регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Отже, Конституцією України закладено необхідний правовий фундамент організації влади на місцях, що передбачає поєднання державного управління на регіональному рівні із місцевим самоврядуванням [18].

З цього приводу маємо констатувати три проблемні обставини:

1) наслідки політичної реформи 2004 року в Україні об'єктивували необхідність оновлення чинної Конституції України, у тому числі - у питаннях уточнення засад місцевого самоврядування, що має бути об'єктивізовано за результатами діяльності Національної конституційної ради, створеної відповідно до Указу Президента України від 27 грудня 2007 р. № 1294/2007. Основний акцент у цьому питанні має бути зміщений на посилення місцевого самоврядування на рівні громад (у тому числі - шляхом внесення відповідних змін до Конституції України);

2) складовими елементами адміністративно-територіального устрою України є Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища і села (ч. 1 ст. 133 Конституції України). До складових же частин місцевого самоврядування входять територіальні громади жителів села (чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл), селища та міста (ч. 1 ст. 140 Конституції України). Логічне співставлення цих двох норм наочно зображує конституційну проблему інституційної основи місцевого самоврядування: на рівні яких адміністративно-територіальних одиниць воно може існувати? Ця проблема ще більше відтіняється також низкою інших конституційних норм (наприклад, визнанням районних та обласних рад - органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, територіальної громади районів у містах суб'єктом права комунальної власності (ч. 4 ст. 140, ч. 1 ст. 142 Конституції України відповідно); констатацією наявності районних в містах радах та голів цих рад як суб'єктів відповідних повноважень (абзац третій пункту 8 Перехідних положень Конституції України);

3) Законом про місцеве самоврядування (навіть у редакції 35 змін, що їх він зазнав з часу його прийняття) та іншим законодавчими актами, якими визначено повноваження органів місцевого самоврядування, не повною мірою врегульовано питання організації діяльності територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується питань управління комунальною власністю, міжбюджетних відносин, різних форм безпосередньої участі громадян у виконанні завдань та функцій місцевого самоврядування (у тому числі - їх нормотворчої ініціативи), взаємовідносин органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з відповідними органами державної влади та їх посадовими особами, а також форм взаємодії територіальних громад, співробітництва у реалізації спільних проектів (у тому числі - їх участь у регуляторній діяльності).

Актуальність належного законодавчого поля з цих питань тим більше підвищується у зв'язку зі вступом України до Світової організації торгівлі (5 лютого 2008 р.).

Так, Україна повинна з дати вступу до СОТ виконувати низку зобов'язань та Угод і лише у сфері послуг зобов'язання, взяті Україною, налічують 139 із 155 підсекторів.

За цих умов виникає потреба у наявності відповідного законодавчого середовища, оскільки досвід попередніх років щодо процесів формування і діяльності як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування засвідчив доконечну потребу дотримання вимог легітимності у них. У цьому напрямку слід чітко дотримуватися положень Конституції України, зокрема, щодо врегулювання виключно законом повноважень, організації та порядку діяльності, зокрема, органів місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 6 і 19, ст.ст. 140-146) [18].

При цьому, на наш погляд, законодавче розширення прав територіальної громади у використанні механізмів прямої демократії (громадських слухань, муніципальних ініціатив, зборів громадян за місцем проживання) та розбудова на рівні Конституції такого порівняно нового, унікального за своєю суттю, конституційно-правового і політичного явища як «референдна демократія» як первинного і безпосереднього виду безпосередньої демократії, є найефективнішим шляхом для забезпечення належного рівня публічності і прозорості у схваленні рішень (у тому числі - і політичних), що доведено світовою практикою.

З огляду на вищевикладене, основними особливостями стану нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування нині є такі:

? по-перше, сучасний стан загальних суспільно-політичних трансформацій в Україні характеризується відсутністю сформованої системи пріоритетів (як зовнішніх, так і внутрішніх), що дає підстави стверджувати про відсутність цілісної та прозорої програми розвитку держави і унеможливлює чітке законодавче унормування основ місцевого самоврядування;

? по-друге, нормативно-правові акти системно не вирішують базового завдання управління на рівні місцевої самоврядності - забезпечення найбільш безпосередньої реалізації права громадян на участь в управлінні державними справами.

Кризові явища у роботі представницьких органів, що спостерігається сьогодні, зумовлюють необхідність законодавчого унормування розширення прав територіальних громад як інституту, що за своєю суттю є об'єктивним проявом прямої демократії.

Розділ 2. Форми взаємодії громадян з органами місцевого самоврядування

2.1 Органи самоорганізації населення та місцеві референдуми

Органи самоорганізації населення є однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні питань місцевого значення.

Правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем проживання визначається Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 року.

Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати сільські, селищні, будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети громадського самоврядування у мікрорайонах міста органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Ради та їх виконавчі комітети здійснюють керівництво такими органами, проводять з їх головами та секретарями наради і семінари, сприяють встановленню тісних зв'язків комітетів з постійними комісіями, депутатами рад, суб'єктами господарювання іншими громадськими об'єднаннями, що розміщені на території органів самоорганізації населення.

Органи самоорганізації населення діють на підставі Конституції України. Закону України «Про органи самоорганізації населення» та інших законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, рішень відповідних органів місцевого самоврядування, рішень місцевого референдуму, статутів територіальних громад, розпоряджень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті (у разі їх створення) ради, виданих у межах своїх повноважень, положень про органи самоорганізації населення, рішень зборів (конференцій) жителів за місцем проживання, які їх обрали.

Для виконання своєї діяльності, орган самоорганізації населення обирає керівника, заступників керівника, секретаря, може залучати до роботи штатних працівників, узгоджуючи штат на зборах жителів за місцем проживання. Засідання селищного, сільського, вуличного, квартального, будинковою комітету є відкритими, а всі питання вирішуються простою більшістю голосів і протоколюються або заносяться у щоденник комітету.

Рішення органів самоорганізації населення носять характер рекомендацій. Органи самоорганізації населення несуть встановлену законодавством відповідальність за законність та наслідки своїх рішень і дій. Відповідна рада може скасовувати рішення селищного, сільського, вуличного, будинкового та іншого комітету, якщо воно суперечить законодавству або рішенням органів місцевої виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування є реалізація права видавати власні нормативно, правові акти, що прямо передбачена Конституцією України (ст. 144) та Законом України «Про місцеве самоврядування», який визначає такі нормотворчі повноваження представницьких органів місцевого самоврядування (ст. 26):

? затвердження статуту територіальної громади;

? прийняття регламенту ради;

? встановлення чисельного складу ради та її органів;

? наділення органів самоорганізації населення власними повноваженнями;

? затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку території;

? регулювання земельних відносин на відповідній території;

? затвердження місцевого бюджету:

? утворення позабюджетних фондів та затвердження положень про них;

? встановлення місцевих податків та зборів;

? затвердження правил з благоустрою території;

? затвердження символіки тощо [31].

За допомогою актів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які обов'язкові для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність в межах відповідної території, Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю, участі громадян, їх об'єднань у реалізації повноважень місцевого самоврядування тощо.

Місцеві референдум - це форма прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування, предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами до відання місцевого самоврядування.

На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території.

Так, наприклад, виключно місцевими референдумами вирішуються питання про найменування або перейменування сіл, селищ, міст, районів, областей, а також питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр (ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»).

Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.1991 р.

Закон був прийнятий до фактичної незалежності держави і багато в чому не відповідає сучасним реаліям. Те, що при його прийнятті не враховувалися принципи місцевого самоврядування, викладені в Європейській Хартії місцевого самоврядування і Конституції України, до певної міри позбавляє такий важливий інститут ознаки демократичності.

На жаль, логіка політичних процесів в Україні робить неможливим процес відповідного нормативного врегулювання цієї сфери. Так, в 1999 р. парламент України розглядав проект нового Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», однак 10.02.2000 р. та 18.05.2002 розглядалися проекти Законів вже тільки «Про всеукраїнський референдум». Очевидно, крапку в процесі нормативного врегулювання проведення місцевих референдумів необхідно поставити якомога швидше

2.2 Безпосередня участь громадян у формуванні органів місцевого самоврядування

Закон України «Про місцеве самоврядування» має чимало недоліків, однак його незаперечною заслугою є те, що вперше він систематизує форми безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні.

До них належать:

? місцевий референдум;

? місцеві вибори (депутатів відповідної місцевої ради, передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування);

? загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;

? місцеві ініціативи;

? громадські слухання;

? участь у роботі органів самоорганізації населення [31].

Кожна з цих форм, крім Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», має ще й самостійне правове регулювання.

Вище вже були проаналізовані такі форми безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні як місцевий референдум та участь у роботі органів самоорганізації населення. Це безумовно новели у вітчизняному законодавстві та значні здобутки демократичних перетворень що відбуваються в Україні на шляху до побудови громадянського суспільства. Отже, розглянемо інші форми більш детально.

Вибори органів місцевого самоврядування як форма безпосередньої демократії, у порівнянні з іншими формами, найбільше привертала увагу законодавців.

Представницькі органи місцевого самоврядування в територіальних громадах займають особливе місце в системі органів місцевого самоврядування. До цих органів, як це прийнято в багатьох демократичних державах світу, належать: сільські, селищні, міські ради, які складаються з депутатів, обраних на основі загальною, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування; районні і обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад, що й зумовлює їх особливу природу і роль. «Публічні функції здійснюються переважно тими властями, які є найближчими до громадянина» (Європейська Хартія місцевого самоврядування, ст. 4.3). Саме сільські, селищні. Міські ради уповноважені представляти і захищати інтереси територіальних громад як в державних органах, так і у відносинах з інститутами громадянського суспільства. Можна з точністю зазначити: «саме виборчі органи місцевого самоврядування є головними носіями самоврядних повноважень, основною формою самоорганізації територіальних громад».

Таке становище представницьких органів зумовлює те, що вони відіграють першочергове значення в процесі забезпечення прав і свобод громадян. Реалізація цієї та інших функцій представницьких органів місцевого самоврядування здійснюється двома способами: правовим і організаційним. Правовий спосіб включає процес підготовки і прийняття рішень; організаційний - використання організаційних можливостей для виконання прийнятих рішень і доведення їх результатів до громадян. Саме від рад вимагається прийнята основних рішень, які стають підставами для подальших дій виконкому. Прийняті рішення мають враховувати інтереси місцевої громади, сповідувати принцип пріоритетності прав і свобод громадян.

Загальні збори громадян за місцем проживання - це зібрання всіх чи частин жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення. Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі в місцевому самоврядуванні.

Вони скликаються за місцем проживання громадян (села, селища, мікрорайону, вулиці, будинку тощо по мірі необхідності, але не рідше одного разу на рік для обговорення найважливіших питань місцевого життя. В роботі зборів можуть приймати участь громадяни, яким виповнилося 18 років, якщо вони постійно проживають на даній території. Збори вважаються правомочними, коли на них присутні більше 50% громадян, які прожинають на даній території.

До компетенції зборів відносяться:

? розгляд питань, що знаходяться у віданні місцевого самоврядування та внесення зауважень по них відповідним органам та організаціям;

? обговорення проектів рішень місцевих рад по важливих питаннях місцевого життя;

? внесення пропозицій по питанням порядку денного сесій відповідної ради;

? заслуховування інформації працівників органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ й організацій комунальної власності відповідної територіальної громади;

? інформування населення про прийняті рішення рад та їх виконавчих органів, хід їх виконання, про Закони України та інші нормативні документи, що безпосередньо торкаються інтересів громадян;

? вибори громадських комітетів та рад самоуправління;

? затвердження їх статутів, структури, витягів;

? вирішення питань про передачу чи продаж до комунальної власності об'єктів, які мають особливо важливе значення для життєдіяльності даної громади;

? вирішення інших фінансових питань, внесення пропозицій про встановлення чи відміну радою місцевих податків і зборів, оголошення місцевих добровільних позик;

? розгляд питань про надання допомоги інвалідам, пристарілим та одиноким громадянам, багатодітним сім'ям, внесення відповідних пропозицій з цих питань;

? розгляд питань про найменування, перейменування населених пунктів, районів, вулиць, перепідпорядкування сіл, селиш;

? обговорення питань, пов'язаних з екологічними та техногенними катастрофами, ліквідацією їх наслідків, заслуховування інформації виконавчих органів відповідних рад про стан екології та заходи по її поліпшенню;

? обговорення поведінки осіб, що порушують громадський порядок, внесення представлення до державних чи громадських органів про притягнення цих осіб до відповідальності;

? висунення претендентів на посаду Президента України, кандидатів в народні депутати України, депутати місцевих ряд до складу виборчих комісій;

? внесення пропозицій про проведення місцевого референдуму, створення ініціативних груп по його проведенню;

? обговорення інших питань, що стосуються інтересів населення відповідної території.

Загальні збори громадян за місцем проживання мають право звертатися із пропозиціями у відповідні ради, державні органи, до керівників підприємств, установ, організацій, які повинні розглянути пропозиції і протягом місяця надати інформацію про результати розгляду особам чи органам, за ініціативою яких скликалися збори.

Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Існує Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, яке затверджено Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р. ля 3748-ХП. Однак, цей нормативний акт також потребує вдосконалення через те, що був прийнятий раніше, ніж чинні Конституція і Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» і тому зараз діє лише в частині що не суперечить їм.

Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, піддягає обов'язковому розгляду на відкритому засідання ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Безперечно, в цьому та інших випадках вільне врегулювання питання самими місцевими радами с ознакою демократичності процесу, але реально ми бачимо, що статути більшості громад досі не прийнято. В інших, наприклад у місті Харкові, на обговорення було надано такі норми, що можуть дуже ускладнити реалізацію місцевих ініціатив, та, навпаки, суттєво посилити можливості свавілля чиновників [4].

Територіальна громада має право проводити громадські слухання зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Громадське слухання - це офіційне засідання міської (селищної, сільської, районної) ради, органа місцевої влади чи місцевого самоврядування, на якому депутати та посадові особи знайомляться з думками, враженнями, зауваженнями та пропозиціями мешканців міста (села, селища, району) з проблеми чи заходу, що орган влади збирається реалізувати.

Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Та у багатьох містах вони стали дуже популярною формою спілкування між владою та населенням, дієвим інструментом залучення громадськості до вирішення нагальних проблем міста, і проводяться значно частіше.

Метою проведення громадських слухань є:

? дізнатися думку громадян стосовно вірності прийнятих керівництвом міста (села, селища) рішень;

? ознайомити громадян з планами, тактикою, стратегією керівництва міста (села, селища), результатами його діяльності;

? отримання порад від мешканців міста (села, селища) - споживачів надаваних послуг, як краще розв'язати існуючу проблему;

? отримати можливість лобіювання інтересів громади перед вищими владними структурами;

? створити прозорість дій влади з метою викликати довіру у мешканців до владних структур.

Учасниками громадських слухань можуть бути:

? працівники комунальних служб (можливо і ті, хто сьогодні вже не працює, але має великий досвід та авторитет), як найбільше фахово інформовані, фахівці з питань будівництва, благоустрою, торгівлі -- питань, які виноситься на обговорення;

? представники громадських організацій, місцевих осередків політичних партій;

? представники органів самоорганізації населення - вони постійно контактують безпосередньо з мешканцями і найкраще знають їх потреби та настрої;

? представники засобів масової інформації;

? інші зацікавлені категорії населення міста.

Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

2.3 Представницька форма участі громадян у місцевому самоврядуванні

Положення вітчизняного законодавства про здійснення місцевого самоврядування в Україні як безпосередньо територіальними громадами, так і через органи місцевого самоврядування, тобто шляхом використання інститутів безпосередньої і представницької демократії, погоджується з вимогами Європейської хартії про місцеве самоврядування, адже наявність виборних представницьких органів на місцевому рівні - безумовна організаційна умова реальності й ефективності місцевого самоврядування.

Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», представницький орган місцевого самоврядування - це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Дворівнева система представницьких органів місцевого самоврядування закріплена ч.3,4 ст. 140 Конституції України і ст. 5 вищевказаного Закону з урахуванням адміністративно-територіального устрою. Перший рівень складають сільські, селищні, міські ради, районні в місті ради (у випадку їх створення), які представляють територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Обласні та районні ради мають іншу природу і виступають як представницькі органи місцевого самоврядування другого рівня, оскільки представляють інтереси не обласних та районних громад (адже законодавство наявності таких громад не визнає), а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України або переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Як цілком слушно зазначається в науковій літературі, завдяки існуванню обласних і районних рад система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні.

Загальний склад цих представницьких органів місцевого самоврядування залежить від кількості населення адміністративно-територіальної одиниці (від 15 до 120 депутатів). Рішення про загальний склад ради приймається радою поточного скликання не пізніше ніж за 75 днів до дня виборів нової ради. Якщо таке рішення не прийняте, то загальний склад дорівнює мінімальній межі, яка встановлена ст.5 Закону «Про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів».

Рада вважається правомочною за умови обрання не менше 2/3 депутатів від загальної кількості ради. У противному випадку до обрання необхідної кількості депутатів продовжує працювати рада попереднього скликання.

Структура місцевих рад обумовлена їх представницьким, колегіальним характером, необхідністю вироблення рішень шляхом відкритого, вільного обговорення проблем, досягнення компромісу і консенсусу між депутатами, які належать до різних соціальних груп і політичних напрямів. Визначальний вплив на структуру цих рад має також їх предметна підвідомчість. Оскільки місцеві ради є органами загальної компетенції, об'єктивно виникає необхідність поєднання глибокої, фахової попередньої підготовки різнорідних питань з їх остаточним вирішенням шляхом загального голосування всіх депутатів. Крім того, значний персональний склад представницьких органів вимагає чіткої координації діяльності депутатів і оперативного вирішення поточних організаційних питань. Означені чинники обумовлюють наявність у структурі місцевих рад таких основних елементів, як голова, постійні і тимчасові комісії, депутатські групи і фракції. Водночас особливості правового статусу обласних і районних рад обумовлюють певну специфіку їх структури - наявність президії й заступника голови ради [49].

Сільський, селищний, міський голова - очолює представницький орган місцевого самоврядування і є головною посадовою особою відповідної територіальної громади, обирається її членами на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному Законом «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». На відміну від депутатів, він здійснює свої повноваження на постійній основі. Вибори голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, межі якого збігаються з межами села, селища, міста. Завдяки поєднанню в особі голови властивостей керівника виконавчого органу ради та спікера ради має досягатися розумна гармонія в роботі ради та її виконавчих органів.

Депутатські групи і фракції є добровільними об'єднаннями депутатів, які створюються за їх взаємною згодою для спільної роботи щодо здійснення депутатських повноважень у виборчих округах і трудових колективах. Депутатська група може бути створена в будь-який час у період строку повноважень ради за рішенням зборів депутатів, що входять до її складу. Вона складається не менш ніж із трьох депутатів. На зборах обирається керівник депутатської групи, за поданням якого вона реєструється радою. Можливість формування депутатських фракцій закріплена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».

Постійні комісії ради є її робочими органами, що утворюються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчого комітету. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою.

Постійні комісії обираються радою на першій сесії на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її утворення), районної, обласної ради, їх заступники. Всі інші питання структури комісії вирішуються самою комісією на її засіданні. Зокрема, таким чином обираються заступник голови і секретар постійної комісії, утворюються підкомісії і робочі групи.

Тимчасові контрольні комісії є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше 1/3 депутатів від загального складу ради. Контрольні комісії подають звіти й пропозиції на розгляд ради. Повноваження тимчасової контрольної комісії припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів її роботи, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.

Секретар сільської, селищної, міської ради обирається радою за пропозицією голови з числа її депутатів на строк повноважень ради і працює на постійній основі. Він не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Секретар сільської, селищної, міської ради: скликає сесію ради у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможність скликати сесію ради; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує її рішення у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможності скликати сесію ради; організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради; забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням; за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень; організує за дорученням ради здійснення заходів, пов'язаних з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов'язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надане у встановленому порядку; вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов'язані з діяльністю ради та її органів; може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.

Структура районної, обласної, районної в місті ради, як вже зазначалося, відрізняється від структури представницьких органів відповідних територіальних громад. У першу чергу, відрізняється статус голів цих рад - вони обираються відповідними радами з числа самих депутатів таємним голосуванням строком на 4 роки і є значно більше залежними від ради у порівнянні з сільськими, селищними, міськими головами. Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. Він виконує свої обов'язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як 2/3 депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.

Голова районної, обласної, районної в місті ради може мати заступника, який обирається радою за поданням голови з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування. Заступник голови ради в разі відсутності голови ради або неможливості виконання ним своїх обов'язків з інших причин здійснює повноваження голови відповідної ради. Заступник голови ради працює у раді на постійній основі і на нього поширюються вимоги щодо несумісності його діяльності з іншою діяльністю, встановлені законодавством для голови ради [4].

Президія (колегія) обласної, районної ради являє собою факультативний, дорадчий орган, до складу якого входять голова ради, заступник і голови постійних комісій (за посадою), а також уповноважені представники депутатських груп і фракцій. Цей орган покликаний виконувати внутрішні, допоміжні функції. Президія ради попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, що виносяться на розгляд ради, і може приймати рішення, які мають дорадчий характер. Президія діє на основі Положення про неї, що затверджується радою. Відкриває і веде засідання президії голова ради, а в разі його відсутності - заступник голови ради.

Президія ради не дублює діяльності постійних комісій ради; на її розгляд зазвичай виносяться питання, щодо яких є істотні розбіжності у позиціях депутатських груп і фракцій. Як свідчить практика, діяльність президії ради може бути ефективною лише у випадку, коли кількість депутатських груп і фракцій є невеликою, а їх позиції не є полярними.

Місцеві ради усіх рівнів, виконуючи функції представницьких органів місцевого самоврядування, спрямовують визначені законом і набуті практикою різноманітні форми та засоби своєї діяльності на забезпечення належного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Постійне вдосконалення організації діяльності рад обумовлюється тими повноваженнями, які згідно з чинним законодавством має здійснювати кожна рада, та реаліями відповідного етапу розвитку країни, необхідністю розв'язання повсякденних проблем конкретного регіону, населеного пункту.

Роздержавлення рад, усунення вертикалі підпорядкованості між радами різних рівнів спонукає ради, їх органи та депутатів по-новому підходити до вже набутого досвіду організації роботи, вдосконалювати його, застосовувати нові форми і засоби, шукати шляхи до взаємодії з іншими радами, опрацьовуючи спільні підходи і узгоджуючи дії під час вирішення актуальних завдань.

Серед правових форм діяльності місцевих рад можна виділити нормотворчу, установчу, правозастосовчу, контрольну та інтерпретаційну [8].

Нормотворча форма діяльності місцевих рад здійснюється шляхом прийняття ними рішень нормативного характеру, затвердження регламенту ради, статуту територіальної громади, положень про символіку територіальної громади, про постійні комісії ради, про відділи, управління та інші виконавчі органи ради, про Президію ради та інших.

Установча форма діяльності місцевих рад отримує свій прояв у формуванні власної структури та визначення кількісного складу ради, структури виконавчих органів ради, чисельності апарату ради і виконкому; обранні депутатами голови районної і обласної ради; прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень депутата, сільського, селищного, міського голови, секретаря ради.

Правозастосовча форма реалізується через прийняття радою рішень індивідуального характеру, висновків і рекомендацій постійними комісіями ради, рішень президій обласної, районної ради дорадчого характеру.