Взаємодія органів державного управління та місцевого самоврядування на районному рівні

Форми забезпечення гласності в спільній діяльності місцевих адміністрацій і місцевого самоврядування можуть бути різноманітними і різноплановими. Зокрема, важливе значення в цьому аспекті мають друковані видання, які видаються спільно місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування і комплексно висвітлюють функціонування органів публічної влади на спільній території. Істотний потенціал має проведення різного роду спільних інформаційних заходів: прес-конференцій, гарячих ліній, “круглих столів”. Крім того, ефективним інструментом забезпечення гласності можуть служити такі форми безпосередньої демократії на місцевому рівні, як громадські слухання, місцеві ініціативи та збори громадян за місцем проживання або місцем трудової діяльності.

Взаємовідносини між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням мають спиратися не лише на національне законодавство, але й на міжнародно-правові стандарти, відбиті в документах, прийнятих світовими та регіональними міжнародними організаціями. Насамперед йдеться про Європейську хартії місцевого самоврядування (1985 р.), яка з моменту її ратифікації стала невід'ємною частиною національного законодавства. У контексті взаємовідносин місцевого самоврядування з місцевими держадміністраціями особливого значення набувають ті положення Хартії, в яких проголошується [4]:

– неможливість скасування або обмеження повноважень органів місцевого самоврядування з боку центральних або регіональних органів державної влади, якщо це не передбачено законом (п. 4 ст. 4);

– право органів місцевого самоврядування пристосувати свою діяльність до місцевих умов при виконанні повноважень, делегованих центральними або регіональними органами державної влади (п. 5 ст. 4);

– обов'язковість проведення консультацій з органами місцевого самоврядування в процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо їх стосуються (п. 6 ст. 4);

– будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування може здійснюватися тільки за процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом (п. 1 ст. 8);

– будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення законності та конституційних принципів (п. 2 ст. 8);

– розмірність заходів контрольного органу важливості інтересів, які він має охороняти (п. 3 ст. 8).

Ці принципи, що складають основу конституційного ладу України, мають першорядне значення для встановлення в Україні правової, демократичної, соціальної держави, громадянського суспільства на демократичних засадах, формування сучасної правової системи, зорієнтованої на всебічне забезпечення прав особи. Як зазначає Ю. Тодика, вони “виконують інтегруючу роль у національній правовій системі, визначають демократичну спрямованість законодавства, що формується. У них знайшли відображення найважливіші загальнолюдські ідеали, апробовані світовою практикою конституціоналізму” [80, с. 300]. Ці принципи виконують роль найбільш загального політико-правового орієнтиру для взаємовідносин між усіма учасниками публічно-правового спілкування, у тому числі визначають сутність і спрямованість взаємин органів публічної влади на місцевому рівні. Маючи найвищу юридичну силу і максимальну стабільність, ці принципи складають міцний фундамент правовідносин у цій сфері, визначають “систему координат” публічно-правового спілкування. Водночас їхня абстрактність вимагає конкретизації, що й здійснюється за допомогою загальних (конституційних і законодавчих) та спеціальних принципів.

Окрім того, як зазначала А. Крусян одним із основних принципів взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування є законодавче закріплення самостійних предметів ведення цих двох центрів публічної влади на місцях, виходячи з їх правової природи і характеру інтересів. Також конституційне закріплення одержали додаткові принципи такої взаємодії.

На думку А. Крусян до принципів взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на рівні компетенції необхідно віднести [48]:

– диференціацію предметів ведення місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування в залежності від юридично-правової природи цих органів і характеру об`єктів їх управління;

– комбінованість предметів ведення з метою здійснення ефективної управлінської діяльності;

– фіксованість компетенційної самостійності шляхом законодавчого закріплення різних предметів ведення в компетенції місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування.

– принцип взаємного делегування повноважень і взаємної підтримки цих органів з метою здійснення ефективного управління на місцях;

– принцип судового регулювання суперечок між органами публічної влади;

– принцип взаємної підтримки [48, с. 83 - 84].

Забезпечення взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування - один із пріоритетних напрямів організації публічної влади на місцях. Взаємний зв`язок місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування очевидна, передусім, тому, що в сукупності вони - органи публічної влади, що виконують загальну, єдину функцію - управління на місцевому рівні. Для ефективного виконання цієї функції необхідна взаємна підтримка цих органів, узгодженість і єдина спрямованість їх дій. Тільки в таких умовах можливе демократичне, децентралізоване управління територіями. Таким чином, взаємодія місцевих органів влади, - це необхідний, об`єктивно-обумовлений, законодавчо визначений взаємний зв`язок самостійних центрів публічної влади на місцях, їх взаємна підтримка, кооперація управлінських зусиль з метою здійснення узгодженого, дієвого і ефективного управління справами місцевого значення.

2.2 Структурно-функціональне забезпечення реалізації влади на рівні району

Реальний стан справ у сфері взаємовідносин місцевого самоврядування з державною виконавчою владою свідчить про те, що вони не завжди здійснюються в рамках конституційних положень. Зокрема, бувають випадки, коли на практиці спостерігається неправомірне втручання органів виконавчої влади та їх окремих посадових осіб у вирішення питань, віднесених законом до компетенції місцевого самоврядування. У зв'язку з цим особливого значення набуває проблема зміцнення гарантій місцевого самоврядування, ефективного захисту прав та законних інтересів територіальних громад.

Незважаючи на наявність визначеної законом певної організаційної структури, місцеве самоврядування на практиці ще не стало системою в повному розумінні цього терміну. В поняття системи місцевого самоврядування, окрім її організаційної структури, входять також механізми взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування, правові, організаційні, фінансові, економічні відносини між ними та іншими суб'єктами публічної влади, організаціями, установами, підприємствами тощо [35, с. 26].

Сьогодні ще відсутня чітка, законодавчо врегульована модель, взаємозв'язків і взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування між собою та з центральними і місцевими органами виконавчої влади.

Особливої уваги потребує розв'язання проблеми взаємодії таких ключових суб'єктів місцевого самоврядування, як сільські, селищні та міські ради. Саме вони, як ради низової ланки, складають переважну більшість представницьких органів місцевого самоврядування різних рівнів. Саме вони найближче стоять до населення і виконують найважливіші завдання з реалізації права громадян на самоврядування.

У сучасних умовах сільські, селищні, міські ради позбавлені дріб'язкової опіки з боку центральних і місцевих органів державної влади та вищестоящих рад, що дозволяє їм зосередитись на справах власної громади.

У той же час, вирішення багатьох питань організаційного, правового, фінансово-матеріального характеру потребує координації зусиль, концентрації коштів, взаємоузгоджених дій місцевих рад тощо. Слід зазначити, що чинним законодавством України про місцеве самоврядування не визначено принципів та форм взаємодії сільських, селищних, міських рад між собою, з радами вищого рівня, з органами виконавчої влади, зовсім не передбачено вертикальних зв'язків, тобто зв'язків не адміністративних, а хоча б організаційного, координаційного, методичного характеру.

Лише Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст. 15] передбачає можливість органів місцевого самоврядування входити в асоціації та інші добровільні об'єднання як в Україні, так і на міжнародному рівні.

Недостатнє теоретичне висвітлення проблеми, а в деяких випадках і відсутність законодавчого врегулювання зовнішніх зв'язків місцевих рад як одного з ключових елементів системи місцевого самоврядування в Україні значно знижує ефективність їхньої діяльності, зокрема, і місцевого самоврядування в цілому, стримує процес подальшого розвитку та зміцнення місцевої демократії.

Численні зовнішні зв'язки місцевих рад низового рівня вибудовуються у двох площинах - горизонтальній та вертикальній [33, с.247].

Міські ради низового рівня мають досить широкий діапазон суб'єктів взаємовідносин:

— безпосередньо між собою, через виконавчі комітети;

— з вищестоящими представницькими органами місцевого самоврядування - районними та обласними радами;

— з місцевими державними адміністраціями (обласними та районними);

— з місцевими органами центральних органів виконавчої влади.

Однак слід зазначити, що радам низової ланки далеко не завжди в цих відносинах притаманна активна роль.

Взаємодіють вони дуже рідко. Пояснюється це зосередженістю уваги рад на вирішенні поточних внутрішньогромадських проблем. Браком досвіду таких контактів і, головне, відсутністю законодавчого врегулювання такої взаємодії.

У законодавстві про місцеве самоврядування, закріплене право сільських, селищних, міських рад на широку взаємодію поміж собою та з органами виконавчої влади шляхом укладання різноманітних угод про спільну діяльність, предметом яких є створення спільних комунальних підприємств, об'єднання зусиль, коштів і ресурсів із метою вирішення певної проблеми, спільне використання земельних та інших природних ресурсів. Практикою вже нагромаджений певний досвід такої діяльності, особливо при вирішенні питань соціально-економічного розвитку.

В організаційно-правовому аспекті укладанню таких угод могло б передувати проведення спільних сесій рад, засідань постійних комісій, колегій райдержадміністрацій, створення спільних тимчасових комісій, співпраця на рівні депутатів тощо.

Специфічною рисою сучасного стану розвитку місцевого самоврядування є те, що, незважаючи на відсутність владної вертикалі в системі місцевих рад, важливу роль у налагодженні взаємозв'язків між ними, надання цим стосункам системного характеру відіграють обласні ради [59, с.145].

Обласні ради України, враховуючи складність ситуації в економіці, соціальній сфері, усвідомлюючи відповідальність за стан справ перед населенням, спрямовують свої зусилля на координацію діяльності всіх гілок влади, представницьких органів самоврядування всіх рівнів, зокрема, і всієї системи самоврядування в цілому у відповідному регіоні. З цією метою вони застосовують різноманітні форми впливу на діяльність сільських, селищних, міських і районних рад.

Слід зазначити, що виконавчі комітети обласної та районних рад є практичними провідниками узгодженості в роботі районних рад і відповідних місцевих адміністрацій.

Специфічне призначення обласних і районних рад - представляти спільні інтереси громад сіл, селищ та міст, і відсутність виконавчих органів місцевого самоврядування на цьому рівні визначають необхідність покладання на виконавчий апарат обласної, районної рад функції забезпечення взаємодії та взаємозв'язків відповідної ради з територіальними громадами, органами та посадовими особами місцевого самоврядування, відповідними місцевими органами виконавчої влади [59, с. 158].

У той же час, аналіз завдань виконавчого апарату дає підстави стверджувати, що йому не притаманні виконавчі функції органів місцевого самоврядування і тому не можна ставити в один ряд виконавчі органи сільських, селищних та міських рад і виконавчий апарат обласних районних рад. У зв'язку з цим практична робота, яка проводиться виконавчими апаратами обласних, районних рад щодо підвищення рівня діяльності місцевих рад, надання їхнім взаємозв'язкам системного характеру також потребує законодавчого закріплення.

Слід звернути увагу на те, що законом передбачено надання методичної допомоги місцевому самоврядуванню з боку Верховної Ради України. Фактично ж це здійснюється через обласні та районні ради. Форми і методи цієї роботи різні.

Окрім обласних, дедалі активну участь у налагодженні системних зв'язків між радами низового рівня і місцевими державними адміністраціями беруть районні ради, які постійно шукають ефективні організаційно-правові форми взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування.

Серед організаційно-правових форм, якими користуються районні ради з метою координації діяльності рад низового рівня, слід назвати запрошення голів сільських, селищних, міських рад та їх депутатів до участі у сесіях райрад, проведення нарад із ними, а також із посадовими особами місцевих рад тощо. Однак вироблені форми взаємодії потребують законодавчого врегулювання, тому що виникають питання щодо періодичності участі зазначених осіб у сесіях райрад, ступеня їхньої участі у виробленні рішень сесії, подальшому виконанні цих рішень. В умовах відсутності підпорядкування представницьких органів одне одному за вертикаллю такий механізм сприяв би подальшому розвиткові та зміцненню системи місцевого самоврядування в цілому.

Розглядаючи проблему взаємовідносин районних рад з територіальними громадами та їхніми представницькими органами, слід звернути увагу і на питання про норму представництва громад в райраді. Слід відійти від принципу рівного представництва. Громади, які мають більшу кількість мешканців, потужніший соціально-економічний і культурний потенціал, а також забезпечують значну частину надходжень у районний бюджет, повинні мати і більше представництво в районній раді.

Гостро стоїть питання визначення форм взаємодії місцевих рад низового рівня з місцевими державними адміністраціями, перш за все районного рівня.

Поки що у взаємовідносинах рад із райдержадміністраціями переважають наради, які проводить керівництво райдержадміністрацій з сільськими, селищними та міськими головами, депутатським активом, виїзди груп у складі керівників райдержадміністрацій, райрад, їх відповідальних працівників у сільські ради з метою вивчення стану справ на місцях, надання методичної та практичної допомоги, організації прийому громадян на місцях тощо. Але на сьогодні цього недостатньо.

Законодавство України, регулюючи в загальному плані відносини місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування, вказує, що для здійснення спільних програм між ними можуть укладатись договори, створюватись спільні підприємства [3, ст. 35]. Але на практиці можливості, надані законом, майже не використовуються. Однією з причин є відсутність належного правового регулювання таких відносин.

Відсутність чіткого системного законодавства про місцеве самоврядування та місцеві органи виконавчої влади, невизначеність розподілу повноважень між ними призводять до конфліктів між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями.

Основна причина даних конфліктів полягає у суперечності майнових інтересів старої номенклатури і бюрократії, що й надалі хотіла б контролювати і розпоряджатися власністю територіальних громад, які стають новими суб'єктами власності майна. Відомий фахівець з проблем розвитку виконавчої влади та органів місцевого самоврядування А. Коваленко стверджує, що фактично законодавець, розмежовуючи функції і повноваження двох гілок місцевої влади, мав на увазі забезпечити умови для роздільного їх функціонування. Але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум законодавця малоефективним. Дублювання повноважень, а відповідно втручання одних органів у справи інших все ж, на жаль, залишаються [41, с. 312].

Зараз основними законодавчими актами, які регулюють взаємовідносини між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, крім Конституції України [1], є Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3] та “Про місцеві державні адміністрації” [2], які покликані визначити чіткі механізми поділу і взаємодії державної і самоврядної влади, розмежувати компетенцію владних структур та провести розумну децентралізацію державної влади при посиленні її дійового впливу на територіальному рівні.

Визначивши правовий статус місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, ці закони мають певні недоліки, яких було припущено при їх розробці та прийнятті і які не дозволили забезпечити створення дієздатної системи органів місцевої виконавчої влади, їхнього узгодженого функціонування з органами місцевого самоврядування.

В. Кампо, зокрема, наголошує на тому, що законодавець недостатньо використав при розробленні законів про місцеві державні адміністрації і місцеве самоврядування досвід зарубіжних країн щодо чіткого розмежування, наприклад, об'єктів їх управління [39].

У зв'язку з цим конфлікти між органами місцевої виконавчої влади і місцевого самоврядування виникають вже на рівні розуміння об'єкта конституційних відносин-дій органів державної влади і місцевого самоврядування.

І, насамперед, тому, що вони назавжди чітко розмежовують повноваження районних і обласних рад та районних і обласних адміністрацій. Особливо тоді, коли йдеться про повноваження, які ради делегують місцевим державним адміністраціям.

Потреба делегування виникла тому, що ні Конституція України, ні Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, включивши районні та обласні ради до системи місцевого самоврядування не врахували положення Європейської хартії про місцеве самоврядування [4, ст. 3], яка передбачає, що ці ради можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.

Чинне законодавство України створення таких органів районними і обласними радами не передбачає. Це призвело до того, що обласні та районні ради залишилися без найголовніших інструментів реалізації своїх повноважень - виконавчих органів. Тому і виникла необхідність,а точніше органи місцевого самоврядування були поставлені в такі умови, що були просто змушені згідно чинного законодавства, делегувати свої повноваження державним адміністраціям.

Обсяг зазначених повноважень передбачений Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст.44]. Конституція України [1, ст. 118] та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст.72, п. 1] встановлюють підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій перед відповідними радами у частині делегованих їм повноважень.

Однак саме тут, з питань підзвітності і підконтрольності, й виникає найбільше непорозумінь. Справа в тому, що Закон “Про місцеві державні адміністрації”, який є базовим для місцевих органів державної виконавчої влади, не розмежовує повноважень на власні і делеговані.

Наприклад, згідно з Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного розвитку районів і областей, цільових програм з інших питань є повноваженням, яке ради делегують відповідним державним адміністраціям [3, ст. 44, п. 1].

Однак Закон України “Про місцеві державні адміністрації” вважає розроблення проектів програм соціально-економічного розвитку і подання їх на затвердження відповідній раді, забезпечення їх виконання, звітність про це - галузевим повноваженням місцевих державних адміністрацій, жодного натяку на делеговані повноваження [2, ст.17, п.1]. Як бачимо, законодавчі норми двох нормативних актів дублюють одна одну, що обов'язково створює труднощі при їх правозастосуванні.

На жаль, такі випадки у згаданих вище законах не поодинокі. Зокрема, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст. 44, п. 3] передбачає забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів делегованим повноваженням місцевим державним адміністраціям, а Закон України “Про місцеві державні адміністрації” відносить зазначене вище до основних галузевих повноважень місцевих державних адміністрацій [2, ст. 17, п. 2].

Подібним же чином делеговані повноваження:

- організація охорони, реставрації, використання пам'яток історії та культури, архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення [3, ст. 44, п. 10];

- сприяння інвестиційній діяльності на території району, області [3, ст. 44, п. 5];

- об'єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій Законом України “Про місцеві державні адміністрації” встановлюються як основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій [2, ст. ст. 18, 20, 44].

Зрозуміло, така нечіткість розмежування повноважень названих органів влади на місцях допущена в двох нормативних актах, розроблення яких відбувалося майже одночасно, вимагає подальшої роботи над ними законодавців, або ж нової структури виконавчої влади. Базою такої влади повинні стати виконавчі комітети рад, обраних територіальною громадою району чи області.

У протилежному випадку правозастосування норм цих законів може призвести і призводить до конфронтації між місцевими державними адміністраціями і районними та обласними радами. Оскільки у наведених вище випадках важко встановити, які повноваження державним адміністраціям є делегованими, за виконання котрих вони підзвітні і підконтрольні радам, а які є їх власними, за котрі вони підконтрольні і підзвітні тільки органам виконавчої влади вищого рівня.

При виникненні конфліктних ситуацій між двома гілками влади треба в межах чинного законодавства шукати шляхи їх позитивного вирішення. При цьому слід враховувати, що навіть найдосконаліше законодавство не виключає компетенцій них спорів.

Ми погоджуємося з В. Кампо, що пропонує крім судових, також і позасудові шляхи розв'язання компетенцій них спорів, що як свідчить практика, найчастіше є причиною протистояння між радами і адміністраціями. Це насамперед :

-укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя;

-утворення спеціальних комісій для узгодження спірних питань;

-особисті контакти між керівникам обох ланок влади при розгляді компетенцій них спорів.

Погоджуючись з поглядом В. Кампо. хочемо додати, що при виникненні зазначених спорів слід ширше застосовувати публічне обговорення предмета у засобах масової інформації, акумулювати думку громадськості, зважати на неї при розв'язанні конфліктних ситуацій.

Цивілізоване вирішення компетенцій них спорів, досягнення консенсусу не тільки сприяє взаємодії між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування, а й стимулює активізацію правотворчого процесу в подоланні недоліків з питань розмежування функцій і повноважень влади на місцях.

Взагалі реалізація принципу чіткого розподілу повноважень та компетентність гілок влади повинна відбуватися як по вертикалі так і по горизонталі. Поки що в Україні центральні структури влади використовують здебільшого вольовий політичний тиск на регіональні владні структури. У загальному державотворчому процесі, що проходить в Україні, панують принципи подвійного підпорядкування, на яких трималася радянська модель управління. Кожний рівень управлінських структур підпорядкований урядовій структурі вищого рівня, а існування державних адміністрацій (від району - до центру) та наявність виконавчих структур на обласному та районному рівні (за винятком районів великих міст) зумовлює дублювання, де розбіжності проявляються при розподілі повноважень та компетенцій. І чим вище щабель управлінських структур, тим їх більше. Натомість відповідальність розкриваються у зворотному напрямку: чим вища владна структура, тим в меншій мірі окреслені контури та ознаки її відповідальності.

Реальна практика, особливо останнім часом, переконує в тому що місцеве самоврядування базового рівня пригнічено. І причина тому одна - бажання вертикалі державної виконавчої влади зосередити в своїх руках усі реальні владні важелі, не зважаючи на волевиявлення територіальних громад. Звідси прикінцевий висновок: сильна, справді народна влада сміливо делегує свої повноваження, стимулює оптимальну децентралізацію. Слабка - навпаки, прагне до узурпації всіх повноважень. Утворилося замкнуте коло: “якість” верхів пояснюється слабкістю самоврядування. А слабкість самоврядування, в свою чергу, визначає сумнівну “якість” верхів. Як “розрубати” таке коло? На сьогодні можна врятувати себе лише власними зусиллями, наполегливою працею заради людей і готовністю не йти на протизаконні компроміси. Необхідній зміні підлягає сама система організації влади, яка передбачає зосередження влади в руках президента та його “вертикалі”, і водночас не передбачає жодних дієвих механізмів контролю над цією владою, яка створює колосальний дисбаланс прав і обов'язків різних гілок влади. Органічною, надзвичайно важливою частиною широкої конституційної реформи повинна стати реформа системи місцевого самоврядування. Її потрібно здійснити для того, щоб право територіальних громад на самостійне вирішення всіх місцевих питань перейшло, нарешті, з площини красивих декларацій у площину реального життя. Бо за тим - не абстрактні політичні декларації, а право кожного громадянина на освіту, охорону здоров'я, соціальне забезпечення, гідне й заможне життя в зручному й безпечному довкіллі.

Одним з найвагоміших загальнодемократичних принципів оптимальної організації державної влади є принцип її децентралізації на рівні регіонів і територіальних громад. Будь-яка країна, що претендує на статус демократичної, не може обійтися без децентралізації державного управління.

У той же час динаміка зрушень в економічній системі нашої держави вимагає проведення подальших теоретичних досліджень усієї сукупності проблем, пов'язаних із функціонуванням місцевого самоврядування, вивчення власного історичного досвіду, практики ринкових країн з метою її застосування в Україні.

2.3 Суперечності в організації співпраці органів державної влади та місцевого самоврядування

Керуючись Законом України “Про місцеві державні адміністрації”, Шишацька районна державна адміністрація постійно взаємодіє з районною та сільськими радами, їх виконавчими комітетами, сприяє у здійсненні ними власних повноважень, контролює реалізацію наданих їм Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” повноважень органів виконавчої влади.

Для підвищення ефективності діяльності, розвитку і підтримки самоврядних структур райдержадміністрація ініціює програму дій. Всі напрямки діяльності покладені в основу планів соціально-економічного розвитку і бюджету району, які обговорені на засіданні колегії райдержадміністрації та затверджені на сесії районної ради.

Одним із важливих факторів взаємодії є те, що голова райдержадміністрації є членом президії районної ради, а голова районної ради - членом колегії райдержадміністрації.

Практикується проведення спільних засідань колегії райдержадміністрації і постійних комісій районної ради, на яких при активній участі депутатів розглядаються питання соціально-економічного розвитку, виконання бюджету, реалізації державної соціальної політики, посилення державного контролю за раціональним і ефективним використанням земельних ресурсів та ін. З іншого боку в засіданнях постійних комісій районної ради активну участь беруть заступники голови, керівники відділів і управлінь райдержадміністрації. Працівники адміністрації, керівники районних установ і організацій приймають активну участь в підготовці і проведенні пленарних засідань районної ради.

В районі затвердилась практика узгодження планів роботи райдержадміністрації і районної ради. Згідно з цими планами спільно проводяться семінари, сільських, міського голів, секретарів сільських та районної рад, навчання депутатів районної ради, де вивчаються різні питання, надається практична допомога Для більш оперативного вирішення проблем соціально-економічного розвитку району щотижня проводяться селекторні наради з керівниками підприємств, сільськими головами, депутатами міських рад.

Для умілого здійснення делегованих повноважень керівниками органів місцевого самоврядування селищний та сільські голови пройшли навчання в центрі підвищення кваліфікації державних службовців при обласній державній адміністрації. Та найпоширенішою формою навчання залишаються наради, що проводяться щомісяця за окремою програмою. План таких спілкувань враховує побажання сільських та міського голів, секретарів виконкомів, фахівців районних органів державної виконавчої влади і районної ради. За минулий рік проведено ще й 18 оперативних нарад, на яких відпрацьовувалися правові відносини з господарюючими суб'єктами всіх форм власності, по-новому налагоджувалося функціонування соціальної сфери, вирішувалися нагальні питання агропромислового комплексу.

Отримані знання за такою формою навчання є основою при вирішенні найскладніших проблем у різноманітних сферах життя територіальних громад.

Найважливіші питання життєдіяльності району у минулому році 11 разів виносилося на розгляд колегії райдержадміністрації з участю сільських та міського голів. В обговоренні питань взяли участь 19 керівників органів місцевого самоврядування, думка яких була врахована у виданих відповідних розпорядженнях голови райдержадміністрації.

Хід реалізації 17 розпорядчих документів голови райдержадміністрації з актуальних питань сьогодення заслухано на апаратних нарадах при голові райдержадміністрації, що дало змогу оперативніше вирішити конкретні проблеми.

З метою зростання організуючої ролі органів місцевого самоврядування у вирішенні соціально-економічних питань райдержадміністрацією проведена організаційна робота по укладанню угод про соціально-економічне співробітництво між органами місцевого самоврядування та підприємствами і організаціями всіх форм власності на підвідомчих територіях, укладено 52 угоди.

Це позитивно позначилося на економічних показниках району, значно підвищило відповідальність керівників за своєчасну виплату заробітної плати, збільшились надходження до місцевих бюджетів, покращився благоустрій закріплених територій.

Взаємодія органів виконавчої влади і місцевого самоврядування знаходить відображення і в сесійній діяльності районної ради та її постійних комісій. На розгляд сесій райдержадміністрацією та її підрозділами внесено 2 питання, постійних комісій - 9.

Робота всіх підрозділів райдержадміністрації по взаємодії з органами місцевого самоврядування, підвищенню їх ролі у вирішенні питань соціально-економічного та культурного розвитку населених пунктів дала можливість досягти певних позитивних результатів в економіці району.

Зросли обсяги виробництва промислових підприємств. Виробництво товарів народного споживання збільшилось. З позитивними результатами закінчила рік сфера торгівлі. Значно краще від попередніх років закінчили господарський рік сільгосппідприємства району. Із 25 - 18 спрацювали прибутково.

Райдержадміністрацією спільно з районною радою щомісячно аналізується стан розрахунків за використані енергоресурси та вживаються оперативні заходи щодо недопущення заборгованості.

Як засвідчує практика роботи, там, де керівники органів місцевого самоврядування свідомо, з відповідальністю ставляться до реалізації власних і делегованих повноважень, - там знімаються і гострі проблеми сьогодення, створюються умови для стабільної роботи підприємств, належним чином працюють заклади охорони здоров'я та освіти, оточені опікою пенсіонери та малозабезпечені, пом'якшується напруга з працевлаштуванням.

Увійшло в практику роботи приймати спільні розпорядження голови райдержадміністрації та голови районної ради, які стосуються важливих питань соціально-економічного розвитку району. Наприклад, “Про занесення на районну Дошку пошани відзначених за сумлінну працю громадян і трудових колективів”, “Про нагородження Почесною грамотою райдержадміністрації та районної ради”та ін.

Конституція України закріпила можливість надання органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Законом держави “Про місцеве самоврядування в Україні” визначені ці повноваження. У відповідності до законодавства органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень підконтрольні органам виконавчої влади. У відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.99 р. № 399 “Про затвердження контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади”, відповідних розпоряджень голови обласної державної адміністрації від 09.04.99 р. № 145 та голови районної державної адміністрації від 28.04.99 р. № 91 з цього питання проводяться систематичні перевірки діяльності виконкомів районної та сільських рад.

В Шишацькому районі склалась певна практика контролю за реалізацією виконавчими комітетами районної, сільських рад делегованих повноважень органів виконавчої влади. Контроль здійснюється райдержадміністрацією та місцевими підрозділами центральних органів виконавчої влади за порядком, затвердженим розпорядженням голови райдержадміністрації. Порядком передбачено три шляхи здійснення контролю: аналіз рішень виконавчих комітетів районної та сільських рад, надання цими органами інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок їх діяльності, як комплексних, так і з окремих питань.

Щорічно розробляється та затверджується головою райдержадміністрації план контролю, яким визначаються об'єкти, види, дати перевірок, відповідальні за їх організацію та проведення. План надсилається виконкомам районної, 1селищної та 14 сільських рад.

Планування ведеться з таким розрахунком, щоб кожен виконавчий комітет перевірявся 1 раз на два роки в комплексі та щорічно з окремих питань.

Щоквартально, до 10 числа наступного за кварталом місяця, селищний та сільські виконкоми надають райдержадміністрації інформації за встановленим зразком та щомісячно копії рішень, прийнятих з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Сектор юридичної та реєстраційної роботи апарату аналізує, чи відповідають рішення чинному законодавству, і передає їх для контролю й зберігання у відділ організаційно-кадрової роботи.

В оргвідділі робиться зведений аналіз інформацій та рішень, з якого видно, як в районі в цілому і кожним органом місцевого самоврядування окремо розглядаються, вирішуються, контролюються делеговані повноваження, яка систематичність, конкретність, дієвість, результативність у цих питаннях.

Найбільш ефективна форма контролю реалізації делегованих повноважень - перевірки.

Здійснюються вони планово, в разі потреби за рішенням голови райдержадміністрації можуть бути позапланові. Обсяги перевірок визначають заступники голови райдержадміністрації відповідно до розподілу обов'язків, які за 25 днів до початку наступного року подають відділу організаційно-кадрової роботи апарату райдержадміністрації відомості про заплановані перевірки для включення до проекту загального плану контролю.

До кожної комплексної перевірки ведеться підготовча робота. Створюється робоча група, до якої входять працівники апарату, керівники управлінь, відділів райдержадміністрації, районних підрозділів центральних органів виконавчої влади. Очолює групу заступник голови райдержадміністрації з покладанням обов'язків керівника апарату. Складається план перевірки з тим, щоб охопити всі питання діяльності органу місцевого самоврядування по виконанню делегованих повноважень, визначених статтями Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст. ст. 27 - 38].

Перед початком перевірки відбувається засідання робочої групи, на якому обговорюються мета, завдання перевірки та організаційні питання. Обов'язковою умовою здійснення перевірки є надання практичної методичної допомоги, тому члени робочої групи залучають до цього спеціалістів своїх підрозділів. В роботі перевіряючих немає упередженості та зверхності, лише намагання з'ясувати дійсний стан справ, спільно знайти шляхи вирішення проблемних питань, допомогти в цьому.

Перевірка триває в цілому не більше трьох днів. Порядком передбачено, що з дозволу голови райдержадміністрації можливе продовження цього терміну, але зазвичай такої потреби не виникає. Кожен перевіряючий працює, як правило, 1 день.

В ході перевірки вивчаються рішення виконавчих комітетів з питань здійснення ними делегованих повноважень, матеріали, статистичні дані, довідки, інші документи, відбуваються бесіди з керівниками підприємств, установ, організацій, розташованих на території сільради, населенням. В разі необхідності проводиться консультативний прийом громадян. Все це дає можливість глибше вникнути в стан справ, проблеми і запити територіальної громади.

В кінці перевірки члени робочої групи в присутності представників органу місцевого самоврядування підводять попередні підсумки, відзначаючи позитивне та недоліки й упущення, даючи поради та пропозиції.

Це дає можливість на місцях глибше продумати заходи на виконання зауважень і пропозицій, усунення недоліків та упущень.

Через день після закінчення перевірки відділу організаційно-кадрової роботи надаються для узагальнення довідки членів робочої групи з висновками та пропозиціями.

Наслідки перевірки узагальнюються актом, який підписується керівником і членами робочої групи та передається за місцем перевірки, обговорюється на розширеному засіданні виконкому, за потребою - на сесії сільської (районної) ради.

Щороку на засіданні колегії райдержадміністрації слухаються питання про роботу одного з виконавчих комітетів по реалізації делегованих повноважень органів виконавчої влади. Здебільшого такі колегії практикуються з виїздом на місце. На колегії присутні керівники управлінь, відділів, що були в складі робочої групи, члени виконавчого комітету, депутати сільської ради, керівники підприємств виробничої та закладів соціальної сфер, розташованих на території ради.

За наслідками обговорення видається розпорядження голови райдержадміністрації, яке перебуває на контролі до усунення недоліків, упущень, помітного поліпшення стану справ з окремих питань. Інформації до контрольної справи надають, крім виконкому, керівники управлінь та відділів, які зобов'язані надавати допомогу та сприяння у вирішені завдань, визначених розпорядженням.

Крім комплексних, систематично, за планом відбуваються перевірки з окремих питань.

Заступники голови райдержадміністрації відповідно до розподілу обов'язків визначають склад робочої групи, план перевірки. Складається пам'ятка для перевіряючих, де передбачені всі важливі питання, які треба вивчити в ході роботи на місцях. До складу таких робочих груп залучаються особи, що перебувають у кадровому резерві, з метою вивчення їх ділових якостей, організаторських здібностей, рівня ініціативи та відповідальності.

Узагальнені актом матеріали перевірки подаються до розгляду голові райдержадміністрації, а потім - виконавчому комітету для відповідного реагування.

Протягом 2008 року відбулося 12 перевірок, в тому числі 6 комплексних.

Налагоджено чіткий контроль за виконанням розпоряджень та доручень голови райдержадміністрації, що видаються після перевірок, а також заходів виконавчих комітетів, розроблених за наслідками перевірок, що дає можливість поліпшити стан справ з питань, що перевірялися.

Під контролем райдержадміністрації перебуває стан надходження коштів до бюджетів усіх рівнів. Перевірка стану здійснення виконавчими комітетами місцевих рад делегованих повноважень у цій галузі спеціалістами фінансового управління райдержадміністрації спрямовується на виявлення ще незадіяних місцевих резервів наповнення бюджетів та шляхи їх реалізації.

Внаслідок постійної уваги до реалізації Указів Президента України щодо реформування земельних відносин, контролю результативності зусиль виконавчих комітетів місцевих рад у цій сфері пожвавили роботу із зазначених питань виконавчі комітети сільських рад, де 93-95% державних актів на право приватної власності на землю видано власникам.

Системність перевірок здійснення виконавчими комітетами місцевих рад делегованих повноважень органів державної виконавчої влади дисциплінує керівників органів місцевого самоврядування, спонукає їх з відповідальністю ставитись до реалізації власних і делегованих повноважень.

Затвердилась практика заслуховувати хід виконання розпорядчих документів на апаратних нарадах при голові райдержадміністрації. При підготовці питань працівниками апарату, управлінь і відділів проводяться вибіркові перевірки виконання розпоряджень на місцях. Практика показала, що більший ефект такі перевірки дають, коли на апаратну нараду запрошуються сільські голови рад, в яких перевірялися питання. Це дає змогу оперативніше вирішувати конкретні проблеми, сприяє покращенню організації контролю та перевірки прийнятих рішень. Практикується також розгляд на апаратних нарадах стану справ в окремих промислових і сільськогосподарських підприємствах з питань нарощування обсягів виробництва, надходжень до бюджету за участю керівників підприємств та голів виконкомів рад, на території яких працюють ці підприємства.

Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст. 44, 72] рішенням районної ради райдержадміністрації було делеговано повноваження районної ради. Разом з тим передано повноваження міській та сільським радам в галузі охорони здоров'я, освіти, соціальної сфери.

В районі на базі фельдшерсько-акушерських пунктів та додатково виділених приміщень утворено 2 сільські лікарські амбулаторії, які передано на баланс сільським радам. Вони укомплектовані медичним персоналом, забезпечені обладнанням, транспортом.

Стало нормою, коли призначення директорів загальноосвітніх шкіл проводиться міським та сільськими головами за письмовою рекомендацією відділу освіти райдержадміністрації після обговорення кандидатур на засіданні виконавчого комітету відповідної ради.

В центрі уваги райдержадміністрації, її управлінь і відділів постійна турбота про одиноких пенсіонерів, малозабезпечених громадян та інвалідів. У співпраці з органами місцевого самоврядування у районі впроваджено досвід Миколаївської області у створенні територіальних центрів соціального захисту населення. На сьогодні функціонує 11 таких центрів, які обслуговують 64% загальної кількості пенсіонерів району.

Відпрацьована система шефської допомоги людям похилого віку. 544 одиноких громадян похилого віку закріплені за 58 підприємствами, організаціями та установами, 15 приватними підприємцями. В 2004 році 4580 малозабезпечених громадян отримали допомогу у вигляді продуктових наборів, медикаментів на суму 170 тис. грн.

Спільно з районною радою затверджений план заходів щодо впорядкування населених пунктів, положення про проведення районного огляду-конкурсу на кращий населений пункт з благоустрою та санітарного утримання територій. Ініціативно у цьому плані спрацював виконком районної ради. У місті стали традиційними санітарні дні, які проводяться кожного четверга, зроблено реставрацію багатьох громадських споруд, реконструйовано парк відпочинку та стадіон. Для цього було залучено 612 тис. грн.

Традиційною формою роботи з населенням стало проведення керівництвом райдержадміністрації та районної ради особистого прийому громадян за місцем їх проживання. За минулий рік було здійснено 18 виїздів, на прийомах побувало 127 жителів району, що дало змогу оперативно вирішити наявні проблеми та вивчити громадську думку щодо роботи владних структур з деяких напрямків діяльності.

Одним з першочергових завдань районної державної адміністрації та місцевих органів самоврядування є роз'яснення населенню положень Конституції України, законів України, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів, розпоряджень голови райдержадміністрації та власних рішень. В цій роботі використовуються різні форми: сесії місцевих рад, наради з активом району, зустрічі з представниками політичних партій та громадських організацій.

Важливу роль у формуванні громадської думки та стабілізації суспільно-політичної ситуації в районі відіграють спільні зусилля обох гілок влади та редакції районної газети “Сільське життя” по подоланню негативних явищ у суспільстві. В 2004 році на сторінках газети з роз'ясненнями, бесідами, висловленнями особистої думки у підтримку зусиль Президента України щодо реформ виступило 140 працівників органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

За участю керівництва райдержадміністрації, районної ради та інших відповідальних працівників цих органів проведено 5 засідань “круглих столів” та 12 “гарячих ліній”, де обговорені найактуальніші питання суспільно-економічного життя району, зокрема: бюджету, соціального захисту, культури, екології, подальшого реформування агропромислового комплексу. Обговорення зазначених проблем висвітлено на сторінках районної газети.

Райдержадміністрація враховує особливості вирішення кадрових питань в органах місцевого самоврядування і взаємодіє з керівництвом районної ради для впливу на обрання чи призначення кандидатур, висунення для роботи в органах самоврядування молодих, перспективних фахівців. Передбачається можливість переходу працівників місцевого самоврядування в апарат райдержадміністрації і навпаки. Зокрема, в кадровий резерв на заміщення посад заступника голови та начальника відділу апарату райдержадміністрації зараховані два спеціалісти виконавчого комітету районної ради. Розроблено план проведення спільних занять з кадровим резервом на посади державних службовців райдержадміністрації. Такі заняття проводяться щомісяця.

Відпрацьовується система проведення спільних нарад з апаратами райдержадміністрації та районної ради.

Відділом організаційно - кадрової роботи апарату райдержадміністрації сформовані узагальнюючі матеріали (папки-накопичувачі) на кожну сільську та районну ради, в яких вміщено соціально-економічний паспорт з повною характеристикою демографічного, соціального і економічного стану територій, копіями протоколів засідань виконавчих комітетів, матеріалами перевірок, узагальненнями досвіду роботи та ін.

Розпорядженням голови райдержадміністрації визначено план організаційних і практичних дій по наданню кваліфікованої допомоги органам місцевого самоврядування, керівникам підприємств і господарств усіх форм власності в розв'язанні актуальних проблем території рад. За населеними пунктами району закріплені групи з числа фахівців на чолі з заступниками голови райдержадміністрації для проведення роботи по наданню допомоги у вирішенні проблем розвитку населених пунктів, об'єктивного інформування жителів про актуальні соціально-політичні та соціально-економічні питання і сприяння втілення в життя державотворчих процесів. В районі введена практика обов'язкової участі відповідальних працівників райдержадміністрації і районної ради в роботі сесій місцевих рад, засідань їх виконкомів.

Щомісяця проводяться інформаційні дні, коли керівники органів влади та районних організацій зустрічаються з населенням району. В 2004 році відбулися зустрічі в 524 трудових колективах, на яких були присутніми 13872 чоловіки. Учасники зустрічей висловили 792 пропозиції, реалізація яких взята на контроль.

Районна державна адміністрація, районна рада, сільські та районна ради працюють у тісній взаємодії з громадськими організаціями і всіляко підтримують їх діяльність. Найбільш активно працює районна рада ветеранів, районна жіноча рада, районні молодіжні організації.

Райдержадміністрація постійно дбає про удосконалення форм і методів роботи по взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Треба сказати, що досить стабільна ситуація у районі не виключає можливостей виникнення суперечок та конфліктів між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Можливо „якість ” верхів не завжди свідчить про те, що територіальна громада, діючи через представницькі органи, здійснює своє право на вирішення питань місцевого значення. Аналізуючи форми взаємодії, що були використані Буринськими райдержадміністрацією та райрадою можна зробити такі висновки:

– форми роботи, що спільно проводяться райдержадміністрацією та районною радою різні. Але не повністю вичерпані можливості застосування інших форм для підвищення ефективності діяльності цих органів;

– деякі обов'язки виконуються формально. Зокрема, про навчання спеціалістів ставиться відмітка лише у графі „направлено”, а передачі набутого досвіду та знань колегам не практикується;

– органи місцевого самоврядування низової ланки майже не беруть ініціативної участі у взаємодії з місцевими органами виконавчої влади;

– спостерігається низька політична активність громадян територіальної громади у використанні права брати участь у прийнятті управлінських рішень, у вирішенні питань місцевого значення, не використані можливості органів самоорганізації населення.

Таблиця 2.1.

№ пп	Форми взаємодії	Районна державна адміністрація	Районна рада	Районна та сільські ради
1.	Колегія	Ініціює, організовує	Узгоджує, вносить пропозиції	Беруть участь
2.	Наради	Ініціює, організовує, контролює	Ініціює	-----
3.	Селекторні наради з керівниками підприємств, сільськими головами, депутатами районної та сільських рад	Планує, організовує	Узгоджує	Подають пропозиції
4.	Семінари міського та сільських голів, навчання депутатів міських рад	Планує, узгоджує, організовує	Планує, організовує	Подають пропозиції, оцінюють результати одержаних знань
5.	Навчання міського та сільських голів в центрі підвищення кваліфікації державних службовців при обласній державній адміністрації	Організовує	Погоджує	Беруть участь
6.	Сесії	Ініціює	Планує, організовує	Беруть участь
7.	Заслуховування звітів	Ініціює, організовує, контролює	Координує, контролює	Беруть участь
8.	Перевірки	Організовує, контролює, аналізує, узагальнює	Координує	-----
9.	Складання планів заходів по благоустрою	Планує, затверджує	Затверджує	Організовує
10.	Особистий прийом громадян	Планує, організовує	Планує, організовує	Організовує, подає пропозиції щодо залучення відповідних фахівців із тих питань, котрі виникають у населення
11.	„Круглі столи”, „гарячі лінії”	Організовує, ініціює	Організовує, ініціює	Ініціюють, беруть участь
12.	Інформаційні дні	Організовує	Узгоджує	Організовує на місцях

Аналіз форм взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування

РОЗДІЛ 3 ОСНОВНІ НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ВЗАЄМОДІЇ ОРАНІВ ВЛАДИ НА РІВНІ РАЙОНУ