Центральные, региональные и местные органы государственного управления

Систему прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор РФ, назначаемый на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ на пять лет. Отстраняет от должности Генерального прокурора также Совет Федерации по представлению Президента РФ. Совет Федерации назначает и отстраняет по предложению Генерального прокурора его заместителей.

Прокуроры субъектов РФ назначаются сроком на пять лет Генеральным прокурором РФ, но в соответствии со ст. 129 Конституции РФ они должны назначаться по согласованию с соответствующими субъектами. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур (например, военных, транспортных) также назначаются Генеральным прокурором РФ на пять лет и могут быть отстранены им от должности.

В прокуратуре РФ имеется коллегия, в состав которой входят Генеральный прокурор, его заместители, другие прокуроры, назначенные Генеральным прокурором. Коллегия -- совещательный орган. Ее решения проводятся в жизнь приказом Генерального прокурора, если он согласен с этими решениями. Главная задача прокуратуры -- осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Прокуроры осуществляют надзор за:

1) соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Из сферы прокурорского надзора исключены высшие органы государственной власти, в том числе Правительство РФ. Что же касается правовых актов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, то Конституционный Суд РФ подтвердил надзорные права соответствующих федеральных прокуроров в отношении таких актов. Кроме того, согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по заявлению прокурора суды вправе признавать законы субъектов РФ недействующими (но они не могут признавать их недействительными и утрачивающими юридическую силу);

2) соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами, перечисленными выше, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3) исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) исполнением законов администрацией учреждений, исполняющих наказание или иные меры принудительного характера, назначенные судом, а также надзор в отношении администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

6 ДРУГИЕ ОРГАНЫ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ И ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА НА МЕСТАХ

6.1 Центральные органы с особым статусом

Разделение властей и центральные органы государства. Вне классической триады разделения властей остаются некоторые органы государства (например, прокуратура). Имеются и другие органы, которые, занимая особое положение в государственном аппарате или примыкая к другим органам государства, отличаются с точки зрения их организации и деятельности. К числу таких органов относятся Центральная избирательная комиссия, Центральный банк РФ, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и некоторые другие Станских С.Н. Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 1. - С. 8-10..

Центральная избирательная комиссия - федеральный государственный орган, на членов которого распространяются права и обязанности государственных служащих. Центральная избирательная комиссия состоит из 15 человек, занимающих свои должности на определенный срок (четыре года), что отличает их от других государственных служащих, занимающих должности бессрочно. Другая особенность органов состоит в их разнородном формировании: они назначаются по частям разными высшими органами государства. Члены Центральной избирательной комиссии назначаются по третям (по пять человек) Президентом РФ, Советом Федерации и Государственной Думой. Обычно сначала проводится рейтинговое голосование в отношении всех выдвинутых депутатами, депутатскими объединениями и т.д. кандидатур, а затем осуществляется назначение.

Центральная избирательная комиссия организует подготовку и проведение выборов, референдумов Российской Федерации. Она осуществляет руководство другими избирательными комиссиями, может назначать членов в их состав, реформировать комиссии. Другие избирательные комиссии обязаны выполнять ее указания, данные в пределах ее полномочий. Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, их должностные лица обязаны оказывать содействие Центральной избирательной комиссии (как и другим избирательным комиссиям), в частности, осуществлять охрану их помещений, предоставлять на безвозмездной основе им транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

Центральный банк РФ (Банк России) занимает особое место в системе управления. Согласно ст. 75 Конституции РФ его основная функция -- защита и обеспечение устойчивости рубля, эту функцию он осуществляет «независимо от других органов государственной власти». Сопоставление Центрального банка РФ с другими органами государственной власти и положение о его независимости (при осуществлении его функций) означает, что ему присущи определенные (частичные) государственно-властные полномочия. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке

Российской Федерации (Банке России)» он во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, не подчинен ему.

Центральный банк РФ занимается развитием и укреплением банковской системы, обеспечением эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Получение прибыли не является целью деятельности Банка.

Действуя как управленческая структура, Центральный банк РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, организует денежное обращение, организует систему рефинансирования. Он также вправе распоряжаться своим имуществом включая золотовалютные резервы. Изъятие и обременение этого имущества без согласия Банка не допускаются. Центральный банк РФ дает указания другим банкам, не подчиненным ему непосредственно.

Банк России подоточетен Государственной Думе. Она назначает на должность и освобождает от должности Председателя России по представлению Президента РФ.

Счетная палата РФ -- постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. Задачами Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; контроль за управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга РФ; анализ выявленных отклонений. Контроль осуществляется на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Осуществляя контрольные полномочия, Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности. В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума большинством голосов, В выдвижении кандидатов на эту должность могут участвовать Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, депутаты индивидуально или в виде депутатских объединений. Уполномоченным по правам человека может быть гражданин РФ, достигший 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека, опыт их защиты. Уполномоченный назначается на пять лет и может занимать эту должность, не более чем два срока.

Уполномоченный по правам человека способствует с помощью конституционных средств восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению в области прав человека и способов их защиты. Он вправе беспрепятственно посещать все органы власти, опрашивать должностных лиц и получать от них необходимые документы, касающиеся прав человека и гражданина. При выполнении своих функций Уполномоченный независим от каких-либо органов государственной власти, не подчинен им. Он не может участвовать в политической деятельности, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью кроме научной, педагогической, творческой, не может быть депутатом (хотя обладает неприкосновенностью, аналогичной депутатской). Уполномоченный не наделен властными полномочиями, он не принимает нормативные правовые акты, не вправе давать указания, обязывающие государственные органы или должностных лиц. Основным содержанием его деятельности является рассмотрение жалоб о нарушениях основных прав человека и гражданина, анализ состояния прав человека и гражданина в стране и подготовка об этом ежегодного доклада (он публикуется в периодической печати), проверка соблюдения конституционных прав.

6.2 Органы государственного управления на местах

На всей территории РФ действуют законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы и инструкции федеральных министерств и ведомств, других центральных органов государства. Реализацией этих актов на местах занимаются территориальные отраслевые органы федеральных министерств и ведомств, т.е. местные органы отраслевого государственного управления. Они необходимы для осуществления полномочий Российской Федерации, причем полномочиями в пределах исключительных предметов ведения наделены только они; органы местного самоуправления решают лишь вопросы местного значения. Исключения возможны лишь в том случае, если органам местного самоуправления передаются некоторые функции государственных органов. Поскольку общегосударственные полномочия необходимо осуществлять не только в поселениях и районах, но и в субъекте РФ или в федеральном округе, на уровне субъекта РФ или федерального округа тоже функционируют органы федеральных министерств и ведомств.

В поселениях, муниципальных районах необходимо осуществлять также полномочия, принадлежащие субъектам РФ в соответствии с их предметами ведения, причем и в том случае, когда субъекты РФ выполняют функции, проистекающие из совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов (если соответствующие вопросы не урегулированы органами Федерации). Поэтому на территории муниципальных образований могут создаваться также территориальные органы власти субъектов РФ, которые наряду с федеральными органами рассматриваются как органы государственной власти Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2005. - С.254.. Таким образом, на одной и той же территории могут существовать три вида органов: федеральные, субъектов РФ и местного самоуправления, полномочия которых разграничены федеральными законами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В зависимости от критерия органы государственной власти могут быть классифицированы на несколько групп. Классификация нужна не сама по себе и не только для теории вопроса, она помогает уяснению специфики каждого органа государственной власти, пониманию причин их несхожести между собой. Классификация раскрывает диалектическую связь единства и многообразия органов, отправляющих государственную власть.

По уровню своей деятельности органы государственной власти делятся на федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельно стоят на этой "лестнице" органы местного самоуправления.

Федеральные органы, или органы государственной власти Российской Федерации, включают Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, а также органы исполнительной власти (федеральные министерства и ведомства) и суды Российской Федерации. В систему органов государственной власти субъектов РФ входят органы, создаваемые их конституциями (уставами) и законами. Не всегда органы субъектов РФ образуют единую иерархическую структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Такая единая система предусмотрена Конституцией РФ для судебной и исполнительной власти в определенных пределах и совершенно исключена для органов законодательной власти. Некоторые органы государственной власти (например, прокуратура) не могут быть разбиты на федеральные и органы субъектов РФ в смысле полной самостоятельности последних, поскольку эти органы строятся на основе строгой централизации.

Внутри федеральных органов государственной власти можно выделить группу высших органов - Президент РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, поскольку в подчинении у этих органов или просто в структуре взаимоотношений (у судов) есть и "низшие" органы. Но существуют однопорядковые федеральные органы государственной власти, которые "высшими" называть нельзя, т. к. они не образуют структуры, в которой бы существовали их "низшие" звенья (например, Конституционный Суд РФ). Вообще же деление на высшие и местные органы государственной власти и управления - это уже анахронизм, оно было свойственно прежним советским конституциям. В ныне действующей Конституции РФ отсутствует деление на высшие и местные по причине последовательного построения органов государственной власти на началах демократического федерализма и местного самоуправления.

Согласно Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, а в пределах своего ведения и полномочий они обладают всей полнотой государственной власти. Эти органы государственной власти также включают глав администраций (президентов, глав государств, губернаторов), возглавляющих систему органов исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и определенные органы судебной власти. Но на территории субъектов Федерации существует ряд территориальных органов федеральной государственной власти, подчиненных федеральной власти. Существуют также органы с некоторыми различиями в названиях. Но в основном система органов государственной власти субъектов Федерации, несмотря на ее известную хаотичность, по своей структуре и функциям равняется на федеральную модель.

Органы местного самоуправления образуются самостоятельно и весьма разнообразны. Природа этих органов, теоретически отражающая отличие государственной власти от самоуправления, на практике мало чем отличается от назначения, функций и порядка формирования органов государственной власти. Здесь, однако, в большей мере проявляется выборность, более широко осуществляется связь с населением.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 1993. - № 237. - С 14.

2. О судебной системе Российской Федерации: Федер. Конституционный закон Рос. Федерации от 31 декабря 1999г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ Рос. Федерации. - 1997. - №1, ст. 1. - 10.

3. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федер. Конституционный закон Рос. Федерации от 27 июля 1994г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ Рос. Федерации. - 1994. - № 13, ст. 1447. - С.2549.

4. Об арбитражных судах в Российской Федерации: Федер. Конституционный закон Рос. Федерации от 28 апреля 1995г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ Рос. Федерации. - 1995. - № 18, ст. 1589. - С.3621.

5. О Правительстве Российской Федерации: Федер. Конституционный закон Рос. Федерации от 17 декабря 1997. - № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ Рос. Федерации. - 1997. - № 51, ст. 5712. - С.6751.

6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ Рос. Федерации. - 1999. - № 42, 5005. - С.6124.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ Рос. Федерации. - 2003. - № 40, ст. 3822. - С. 5213.

Учебные пособия

8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации / М.В. Баглай. - М.: НОРМА, 2002. - 800с.

9. Козлова Е.И. Конституционное право России / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2003. - 585 с.

10. Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление / Э.А.Уткин, А.Ф. Денисов. - М.: ЭКМОС, 2001. - 304 с.

11. Червонюк В.И. Конституционное право России / В.И. Червонюк. - М.: Термика, Инфра - М,2004. - 432 с.

12. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление / В.Е.Чиркин. - М.: Юристъ, 2003. - 320с.

13. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2005. - 379 с.

Монографическая литература

14. Агибалов Ю.В. Механизм взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законотворческом процессе: практика и пути совершенствования // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2006. - № 1. - С. 83-88.

15. Макаранко И.Л. Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти // Образование. Наука. Научные кадры. - 2008. - № 2. - С. 7-9.

16. Станских С.Н. Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 1. - С. 8-10.

17. Тесницкая С.Е. Территориальные органы федеральных органов государственной власти - совместная ответственность РФ и субъектов РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - № 1. - С. 18-23.