Административная правосубъектность граждан

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют три основные функции. Во-первых, они являются средством защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и в принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. В-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. В условиях демократического государства и общества необходимы отработанные механизмы обратной связи. Кроме того, обращения граждан часто могут вскрыть некую еще не замеченную проблему и по возможности указать пути ее разрешения, способствуя таким образом совершенствованию системы государственного управления, улучшению социальной действительности в целом. Так что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой действительности занимает одно из важнейших мест.

Становление института права граждан на обращение в России имеет длительную историю. В допетровский период формировалось само право на обращение, определялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. Судебник 1497 г. предоставил право, говоря современным языком, обращаться с челобитными вплоть до самого государя. Соборным уложением 1649 г. устанавливалась субординация подачи челобитных, жалобщикам запрещалось обращаться с челобитной непосредственно к царю.

Создание Сената и коллегий не помогло Петру I освободиться от наплыва челобитных и челобитчиков, вследствие чего была введена должность рекетмейстера, в обязанность которого входили прием жалоб на коллегии и канцелярии, рассмотрение этих жалоб и доклад Правительствующему Сенату. Именным указом Петра I от 27 апреля 1722 г. «Должность Сената» определялось, что в случаях, когда коллегии и канцелярии не были непосредственно подчинены рекетмейстеру, жалоба на неправый суд докладывалась императору. Таким образом, при Петре I впервые была образована служба по работе с челобитными.

После внесения изменений в Указ от 27 апреля 1722 г. Екатериной I обжалование решений нижестоящих органов могло осуществляться только через Сенат. Екатерина II в июне 1763 г. подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, который установил порядок рассмотрения жалоб по существу. Впервые было введено разделение обращений, поданных в государственные органы, для их рассмотрения в административном или в судебном производстве Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения: Сб. нормативных актов / Под общ. ред. М.А Миронова. М., 2001..

До 1905 г. в России прошения подавались строго по сословному признаку. В соответствии с Указом Николая II от 18 февраля 1905 г. право подачи прошений было предоставлено, всем гражданам России без исключения. Но нормы этого Указа не были включены в текст основных государственных законов и не стали конституционными.

После Октябрьской революции 1917 г. все ранее действовавшие правила о работе с прошениями были отменены. Органами государственной власти Советской России принимались решения и создавались специальные службы и бюро по работе с жалобами. Был организован контроль за соблюдением права рабочих и крестьян на обращение. Но в первых советских конституциях право на обращение в органы государственной власти зафиксировано не было, оно продолжало регулироваться постановлениями правительства и другими подзаконными актами.

12 апреля 1968 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Нормы, включенные в него, позволили строить работу с обращениями граждан с учетом происшедших политических и социально-экономических изменений в стране.

Впервые право граждан на обращение было закреплено в Конституции СССР 1977г., в ст. 49 которой говорилось, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе». Это означало, что институт права на обращение стал конституционной нормой, конституционным правом на непосредственное участие граждан в управлении государственными и общественными делами.

Однако в этой редакции статья Конституции СССР не только сужала предмет обращений граждан, сводя их к предложениям в адрес органов государственной власти и общественных организаций по улучшению их деятельности, но и фактически лишала граждан возможности защищать свои собственные интересы. Кроме того, имело место противоречие конституционной нормы и норм Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., поскольку в Указе предусматривалось рассмотрение государственными органами и жалоб граждан, о которых в Конституции СССР не упоминалось.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Здесь предполагаются все виды обращений, причем именно в те органы, которые обязаны, с одной стороны, создавать возможности для участия обратившихся граждан в управлении общественными и государственными делами, а с другой - защищать их законные интересы. По Конституции РФ гражданин может обратиться в государственные органы и органы местного самоуправления не только с предложениями, заявлениями и жалобами, но и по другим вопросам, например за получением законным способом необходимой ему информации, справок, копий, документов (ч. 2 ст. 24).

Российский законодательный акт, регламентирующий порядок и гарантии реализации гражданами РФ данного конституционного права, до сих пор не принят. Эти вопросы регулируются устаревшим актом - Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. Указов Президиума ВС СССР от 4 марта 1980 г., от 2 февраля 1988 г.), который регламентирует лишь рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, причем без учета происшедших в России социально-экономических и правовых изменений.

В целях усиления борьбы с анонимными наветами 2 февраля 1988 г. данный нормативный акт был дополнен Указом Президиума Верховного Совета СССР следующего содержания: «Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложения существа предложения, заявления или жалобы также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит» Ведомости Верховного Совета. № 6. Ст.94.

Данный нормативный акт среди трех видов обращений выделяет жалобу или, как ее называют многие авторы, - общую административную жалобу, которая отличается от специальной административной жалобы, регламентируемой особыми нормативными актами (например, КоАП, ТК).

Общая административная жалоба также реализуется в порядке, определенном Законом РФ «Об обжалований в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Статья 4 названного Закона устанавливает, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд (где она будет рассмотрена по правилам гражданского судопроизводства), либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию и объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо, государственный служащий обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться в суд, т.е. использовать свое право на судебное обжалование.

Общая административная жалоба характеризуется рядом особенностей:

1) право на жалобу не ограничено по содержанию, т.е, могут быть обжалованы незаконные, нецелесообразные и аморальные действия и бездействие, индивидуальные и нормативные акты в различных сферах управления, производства, обслуживания;

2) по форме жалоба может быть устной или письменной, индивидуальной или коллективной;

3) объект обжалования - неправильные, по мнению лица, подающего жалобу, действия или бездействие любого работника государственных органов, предприятий, учреждений, организаций;

4) круг лиц, имеющих право подать жалобу, не ограничен;

5) запрещается направление жалобы на рассмотрение того органа, должностного лица, государственного служащего, на действие или бездействие которого подана жалоба;

6) подача такой жалобы не ограничена каким-либо сроком, количеством жалоб по одному поводу и перечень органов, куда может быть направлена жалоба, также не ограничен;

7) срок рассмотрения жалоб и заявлений - один месяц, кроме случаев, когда эти обращения не требуют дополнительного изучения и проверки, и они решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней; если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов, выезд за пределы города, района, где осуществляется проверка, либо принятие других мер, срок рассмотрения обращения (жалобы) может быть продлен руководителем организации или его заместителем, но не более чем на один месяц; жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в сокращенные сроки.

Право на специальную административную жалобу дополняет право на общую административную жалобу. Ее основания и порядок разрешения регламентируются особыми административно-правовыми актами - КоАП, ТК, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил, Уставом связи и другими законодательными и правительственными актами.

Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу и в любое время. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. Так, в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. к основным обязанностям государственных служащих относится обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

В целях совершенствования работы с обращениями граждан Указом Президента РФ от 22 мая 1995 г. создано Управление в структуре Администрации Президента РФ по работе с обращениями граждан и утверждено Положение о нем. К основным функциям этого Управления отнесены:

а) централизованный учет письменных и устных обращений граждан РФ, граждан СНГ, иностранных граждан и лиц без гражданства, поступающих на имя Президента РФ, в адрес Правительства РФ и Администрации Президента РФ;

б) обеспечение рассмотрения обращений граждан, адресованных Президенту РФ, Правительству РФ и Администрации Президента РФ;

в) информирование Президента РФ, Правительства РФ и руководителя Администрации Президента РФ о количестве и содержании обращений граждан и принятых по ним мерах.

Весьма обширны задачи Управления: это организационно-методическое взаимодействие с подразделениями Администрации Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ по вопросам рассмотрения обращений граждан; своевременное рассмотрение поступивших письменных и устных обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции; извещение граждан о результатах рассмотрения в Управлении их предложений, заявлений и жалоб; прием граждан работниками Управления в приемной Администрации Президента РФ и Правительства РФ, а также руководителями Администрации Президента РФ, заместителями Председателя Правительства РФ и другими лицами, входящими в состав Правительства РФ, и другими государственными служащими; осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов РФ; анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента РФ о количестве и характере обращений граждан; подготовка на основе анализа и обобщения обращений граждан предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы, и некоторые другие задачи.

Подобные Управлению Администрации Президента РФ структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются и в составе федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Например, Приказом Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. утверждена Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации, которой, в частности, определены формы учета предложений, заявлений и жалоб, контроля за ходом и сроками исполнения каждого обращения, организации приема граждан. Подобная инструкция 4 декабря 2000 г. утверждена в ФСБ РФ. Аналогичные правовые акты действуют и в других федеральных, органах исполнительной власти.

Важное значение в этом деле имеет обращение Президента РФ к руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, в котором, в частности, говорится: «Работу с обращениями граждан прошу держать в поле постоянного контроля, и ни один факт равнодушия, волокиты, недисциплинированности должностных лиц не должен оставаться без последствий» Российская газета. 06.12.2000г..

§2. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранных граждан на территории РФ регулируется российским законодательством, а также международными договорами. Административная правоспособность иностранцев по сравнению с правоспособностью российских граждан носит ограниченный характер. Так, иностранным гражданам не предоставляются некоторые права, на них не возлагаются некоторые обязанности. Вместе с тем отдельные обязанности характерны только для иностранцев. Основными актами, определяющими правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, являются: Конституция РФ (ст.ст. 27,62, 63), Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002г. № 115-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня, 11 ноября 2003г.), Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (с изм. и доп. от 18 июля 1998г., 24 июня 1999г., 10 января и 30 июня 2003г.), Постановление Кабинета министров СССР от 26 апреля 1991г. № 212 "Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР", Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы" от 09 июня 2003 г. № 335. Названный акт СССР действует на территории РФ в части, не противоречащей законодательству РФ и заключенным Российской Федерацией международным соглашениям и договорам.

Индивидуальный административно-правовой статус иностранцев определяется на основе административно-правового положения иностранца как индивида и отражает те особенности, которые характеризуют его положение. Данный статус включает в себя права и обязанности иностранцев в целом, права и обязанности, характерные для определенной их категории, а также индивидуально определенные права и обязанности, возникающие у отдельного иностранца в результате вступления в конкретные правоотношения. При этом в механизме правового регулирования участвуют нормы внутригосударственного законодательства, нормы отдельных международных договоров, а также нормы национального законодательства государства гражданства иностранных граждан.

Согласно действующему законодательству, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором РФ. При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно.

Все иностранные граждане во время их пребывания в РФ в той или иной степени вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти в различных сферах.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только устанавливает правоспособность, определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения лица.

Юридические гарантии закреплены в законах и подзаконных актах. Они содержат меры по защите принадлежащих иностранному гражданину личных, имущественных, семейных и иных прав, право обратиться в суд и иные государственные органы и найти там необходимую защиту своих субъективных прав, а также восстановить их в случае нарушения.

Вместе с тем органы исполнительной власти осуществляют меры надзора и контроля за правомерным поведением иностранных граждан с целью выявления правонарушений, предупреждения, пресечения противоправных действий, применения мер юридической ответственности, используют процессуальные формы охраны прав и обязанностей (включая применение правоохранительных мер) и др.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан представляют собой ряд ограничений их прав и обязанностей, предусмотренных законодательством: они не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти и другие выборные органы, принимать участие во всенародных голосованиях (референдумах); иностранные граждане не могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с действующим законодательством назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связаны с принадлежностью к гражданству РФ; они не несут обязанностей по военной службе.

Юридические гарантии включают и ответственность иностранных граждан за нарушения предоставленных им прав и обязанностей. Являясь субъектами права, иностранные граждане обычно подлежат ответственности (например, административной) на тех же основаниях, что и российские граждане, за исключением лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетом. В силу принципа государственного суверенитета каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. В законодательстве РФ об административных правонарушениях установлено, что находящиеся на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами России. Вопрос об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые, согласно действующему закону и международным договорам, пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ, разрешается дипломатическим путем.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» к нарушениям правил пребывания и транзитного проезда через нашу территорию относит: а) проживание без документов на право жительства или проживание по недействительным документам; б) уклонение от выезда по истечении определенного срока пребывания; в) несоблюдение установленного порядка регистрации либо передвижения и выбора места жительства; г) нарушение правил транзитного проезда через территорию страны. К ним могут быть применены в качестве меры административного наказания предупреждение, штраф и административное выдворение за пределы Российской Федерации. Наказания назначаются судом, а исполняется органами внутренних дел.

КоАП предусматривает такой вид административного наказания, как административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Это административное наказание связано с обеспечением государственной безопасности и охраной общественного порядка. Его субъектами могут быть только иностранные граждане и лица без гражданства. Административное выдворение представляет собой принудительное контролируемое перемещение иностранных граждан через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами.

Выдворение иностранного гражданина за пределы страны происходит в случаях: а) если его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка; б) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан и других лиц; в) если он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан, таможенное, валютное или иное законодательство. Данный внутригосударственный акт не предполагает в дальнейшем судебного преследования выдворенного лица.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства в РФ на основании Конституции РФ (ст. 63) предоставляется политическое убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Вывод:

Важнейшим приоритетом административно-правового обеспечения положения граждан является развитие, детализация, конкретизация и гарантирование конституционных норм, фиксирующих основные права, свободы и обязанности граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Цель курсовой работы достигнута, я всесторонне изучил административно-правовой статус гражданин РФ, особое внимание в работе уделил вопросу «административно-правовым гарантиям прав, свободы, законных интересов граждан». Поставленные перед работой задачи решены: Я ознакомился с понятием административной правосубъектности граждан, нормативно-правовой базой по данной теме; рассмотрены права и обязанности граждан в сфере государственного управления, административно-правовые гарантии прав, свободы, законных интересов граждан. Изучены процедура введения режима военного положения; изучены общие меры обеспечения режима военного положения; дана правовая оценка полномочиям федеральных органов власти в области обеспечения режима военного положения; отражены полномочия субъектов Российской Федерации в области обеспечения режима военного положения.

По положениям, выносимым на защиту

По первому положению . Государство, признавая гражданина субъектом административного права, с помощью норм этого права определяет его правовой статус. Нормы административного права о статусе человека и гражданина могут содержаться как в комплексных нормативных правовых актах, так и в специальных.

Неотъемлемой составной частью совершенствования административно-правового статуса граждан является закрепление и развитие разветвленной системы юридических гарантий прав и свобод граждан как участников управленческих отношений. Надлежащее гарантирование административно-правовых возможностей граждан предполагает: во-первых, определение в законодательстве персонифицированных представителей государственной и муниципальной власти, ответственных за обеспечение условий для реализации прав и свобод граждан, во-вторых, закрепление конкретных обязанностей органов и должностных лиц публичной администрации, корреспондирующих правам и свободам граждан в сфере управления; в-третьих, установление детальных административных процедур, исчерпывающим образом оговаривающих порядок исполнения соответствующими субъектами управления своих обязанностей в отношениях с гражданами; в-четвертых, усиление ответственности органов и должностных лиц за неисполнение ими своих обязанностей, повлекшее нарушение прав граждан в сфере управления.

По второму положению . К гарантиям прав и обязанностей граждан обычно относят экономические, политические, организационные и юридические гарантии, закрепленных нормами административного права.

Для того чтобы законы и подзаконные акты действительно являлись гарантией прав и обязанностей граждан и не превратились в инструмент ограничения, стеснения или вообще отмены тех или иных прав и свобод и возложения на граждан новых необоснованных обязанностей, Конституцией РФ предусмотрен ряд положений, позволяющих исключить такой негативный вариант правотворчества. Данные конституционные положения создают определенные границы или юридические ориентиры для государственных органов и их должностных лиц, реализующих судебные и внесудебные гарантии прав и обязанностей граждан ,поэтому правовое положение личности зависит от того, насколько совершенно законодательство о правах и обязанностях в сфере государственного управления.

По третьему положению Административно-правовой статус граждан в значительной мере зависит от состояния законодательства, закрепляющего их права и обязанности в сфере управления.

Это достаточно очевидное обстоятельство означает, что совершенствование юридической регламентации положения граждан в качестве субъектов российского административного права объективно претендует на роль магистрального направления развития административного законодательства. При этом задача адекватного современным социально-экономическим потребностям обеспечения силами административно-правовых норм прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан, а также механизма их реализации предполагает необходимость многоуровневого и многоаспектного подхода к конструированию административно-правового статуса граждан. Данный подход должен базироваться на концептуальной установке ст. 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. - М.: Юрид. лит., 1993

2. Кодекс об административных правонарушениях (принят Государственной думой. 20.12.2001г.) М.: ИКФ Омега-Л, 2002

3.Российская газета. 10.12.1998г., 06.12.2000г.

4.Всеобщая декларация прав человека, 1948 г. // Международное право в документах. - М.: Юрид. лит., 1982.

5. Международный Пакт о гражданских и политических правах, 1966 г. // Международное право в документах. - М.: Юрид. лит., 1982

6.Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 г./ Ведомости ВС СССР 1981.К 26. Ст.836 /

7. Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения: Сб. нормативных актов / Под общ. ред. М.А Миронова. М., 2001