Становление России как правового государства

К сожалению, в условиях самодержавного строя народ был лишен какого-либо намека на справедливое законотворчество. Иван IV был образованным в правовом отношении человеком. Он модернизировал систему государственного управления, используя лучшие европейские образцы. Созданная им разветвленная иерархия чиновничьей бюрократии сохранилась фактически до наших дней, при нем же была осуществлена кодификация правовых актов, облегчившая их использование в практике судебной и государственно-управленческой деятельности. И он же положил начало дорого обошедшейся России дурной традиции подмены общегосударственных законов административными предписаниями и распоряжениями верховной власти. Термин «указ» (заимствование из польского) появился несколько позже, при Алексее Михайловиче. Но создатель указного права на Руси, несомненно, Иван Грозный. Его переписка с бежавшим в Литву Курбским ясно показывает, что российский самодержец считал себя стоящим выше закона, а свою волю -- решающей для определения и настоящего и будущего государства.

При Иване IV окончательно утвердилась законодательная формула: «Царь указал и бояре приговорили». Разновидностями законов были уставы, жалованные грамоты, судебники и т. д. Принимались они царем по совету с Боярской думой, ставшей официальным, но не закрепленным законом государственным институтом. Царь мог утвердить закон и без совета с Боярской думой.

В период царствования Ивана IV стали созываться Земские соборы из выборных сословных представителей. Они передавали отношение подданных к действиям царской администрации. Земский собор 1613 года избрал нового царя -- Михаила из рода Романовых. Приговоры Боярской думы, решения Земских соборов носили законодательный характер. Но в правовой сфере царил указ, принимавшийся царем. Среди царских указов был и знаменитый указ о заповедных летах, усиливавший закабаление крепостного крестьянства.

По некоторым данным, Михаил при избрании на царствование дал обещание не принимать решений без совета с Земским собором или Боярской думой. Но при его преемниках это обещание не выполнялось. Роль соборов и Думы постепенно была сведена на нет.

Самым выдающимся правовым актом допетровской эпохи было Соборное уложение Алексея Михайловича (1649 г.). В нем были собраны воедино действующие царские указы и боярские приговоры (Боярская дума принимала решения, не утверждавшиеся царем, их правовая значимость была ниже значимости царских указов), а также соответствующие статьи судебников. К составлению Уложения была привлечена большая группа образованных людей, работавших в приказах. Окончательный текст обсуждался Боярской думой, после чего его утвердили выборные люди (Земский собор). Две главы Уложения посвящались защите престижа царской власти.

Петровские реформы были попыткой соединить самодержавно-крепостническое государственное устройство с некоторыми достижениями Западной Европы в области развития правовой системы. Они сохраняли признание богоданности царской власти, но соединяли его с рационалистическим представлением о передаче людьми верховной власти монарху в целях самосохранения (царь -- отец народа). Суть этих реформ выразил Феофан Прокопович: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответ дать не должен». Особенность петровского законодательства -- ориентация на активное усвоение западного опыта, прежде всего установление четко определенного законом правового порядка, ограничивающего волю и произвол субъектов управления. Ведущим стал принцип законности, потеснивший господствовавшие до этого обычаи и традиции.

Для повышения качества законотворческой деятельности Петром I создается Правительствующий Сенат. Но разделения правовых актов на законы и указы еще не произошло. Царь издавал указы, указами же утверждал акты, являвшиеся по своему значению законами.

Екатерина II, имевшая обширную переписку с мыслителями эпохи Просвещения (Вольтером, Дидро и другими), первой задумалась о соотношении закона и воли государя. Осознание этого факта вызвало к жизни идею созыва представителей различных сословий для выработки проекта оптимального политического устройства страны. В 1767 г. была образована Уложенная комиссия -- прообраз российского парламента.

В нее вошли представители (как правило, выборные) от дворянства, городов, правительственных учреждений, государственных крестьян, казачества, национальных групп, ведущих оседлый образ жизни, то есть от всего населения страны (за исключением духовенства, частновладельческих крестьян, кочевников и солдат, не занимавшихся пахотой). К сожалению, в условиях усиливающегося абсолютизма работа этой комиссии оказалась безрезультатной.

Лишь при внуке Екатерины II Александре I идея представительных учреждений парламентского типа нашла воплощение в проекте М. М. Сперанского о создании законодательного собрания -- Государственной думы -- из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум, но проект не осуществился.

После расширения законодательных функций Сената (1802 г.) в области разработки царских указов был создан в 1810 г. Государственный совет, главной задачей которого стало рассмотрение законодательных актов. Четко определялись три вида таких актов: законы, уставы и учреждения. В статье III царского Манифеста, изданного по этому поводу, указывалось: «Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения Державной Власти». Таким образом, впервые закон был выделен из всех правовых актов как возглавлявший их иерархию юридический документ.

Дальнейшим шагом в изменении взаимоотношений закона и указа стали реформы, проводимые Александром II. В пореформенную эпоху это новое соотношение выразилось в значительном возрастании роли закона как основного источника права. Но законодательные органы европейского типа в России XIX в. так и не были созданы. Лишь в начале XX в. страна обрела свой парламент -- Государственную думу.

Проверку на прочность не выдержала и дооктябрьская государственно-правовая структура: лишь только в обществе нарастала напряженность, самодержавная власть тут же покушалась на власть представительную в лице Думы. Вспомним обстоятельства разгона I и II Дум, в частности третьеиюньский переворот Столыпина (1907 г.), осуществленный с прямым нарушением даже самих основ самодержавного указного права, в частности октябрьского (1905 г.) Манифеста царя, согласно которому ни один закон не мог быть принят без согласия Думы. Ряд законов, в том числе об изменении избирательной системы, был принят именно помимо Думы. Аналогичные явления наблюдались и в период первой мировой войны, когда деятельность Думы была приостановлена. Фактическое прекращение царем думской деятельности осуществлялось всякий раз, как только Дума обнаруживала стремление перейти от позиции одобрения царских указов к их конструктивной критике.

Создание законодательного учреждения, чем-то походившего на западные парламенты, заложило первые предпосылки для возвышения роли закона в иерархии правовых актов. Конечно, о разделении властей, как говорилось в главе I, речь еще не шла. Но материальная база законотворчества в лице Государственной думы возникла. Если для монарха, органов исполнительной и судебной власти законотворческий процесс -- это одно из направлений (отнюдь не главное) их деятельности, то парламентские институты как раз и создаются для осуществления и совершенствования законодательной работы.

Так как любой закон вступал в силу только с санкции царя (преодолеть царское вето Дума не могла), то западноевропейская традиция верховенства закона в правовом поле России еще не утвердилась, по-прежнему в нем господствовал указ. Но правовая мысль, опережая реальную практику, активно работала над определением положения закона в правовой системе. При этом российские теоретики-правоведы, следуя за своими европейскими и североамериканскими коллегами, отводили закону место основного источника права, на который должны ориентироваться все остальные правовые акты, в том числе и царские указы.

Передовая политическая мысль России стремилась преодолеть несоответствие российских представлений о законе западноевропейским идеям, рожденным эпохой Просвещения.

Все три общественно-политических направления, сложившихся в России в XIX в. (консервативно-охранительное, либеральное и революционно-демократическое), исходили из признания объективного характера закона в отличие от указа, отражавшего субъективную волю правителя (или правящего органа). Н.М. Карамзин (консерватор) считал, что законы вырастают из обычая, приобретая в правовой форме абсолютный характер. «Сила власти -- царю, сила мнения -- народу», -- такой была позиция представителей либерального направления, ратовавших за создание влиятельных законодательных органов, которые хотя бы частично реализовывали идею разделения властей. При этом славянофилы оказывали предпочтение традиционным российским формам законодательства (Земские соборы, Боярские думы, вечевое и земское самоуправление), а западники (Т.Н. Грановский, К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин и другие) отстаивали формы, присущие западному парламентаризму.

Ряд конституционных проектов, в том числе и подготовленных при участии отдельных представителей разных общественно-политических направлений, носили половинчатый характер. Среди них конституция, написанная еще в XVIII в, Н.И. Паниным совместно с Д.И. Фонвизиным (она предлагала передать законодательную власть Верховному Сенату, состоящему из выборных представителей дворянства и лиц, назначаемых царем), конституционная хартия Н. Н. Новосильцева (1820 г.), конституционные проекты П.А. Валуева (1863 и 1866 гг.), основанный на них проект М.Т. Лорис-Меликова, одобренный Александром II за несколько дней до гибели (он предусматривал создание представительного органа, часть членов которого назначалась, а часть избиралась для обсуждения проектов законов). Все эти проекты в конечном счете отвергались. Даже предложение выдающегося дипломата Н. П. Игнатьева о созыве Земского собора вызвало такой отпор со стороны правящей верхушки, что Александр III вынужден был отправить в отставку царедворца с поста министра внутренних дел.

Естественно, что идеи представителей революционно-демократического направления искоренялись самым беспощадным образом. А.Н. Радищев разделял положение Ж.-Ж. Руссо о том, что издавать законы призван народ. Причем, если Руссо сравнивал законы с костылями, которые позволяют передвигаться старику, в молодости (т. е. в «золотой век» древности) прекрасно обходившемуся без них, то Радищев считал стремление человека жить в обществе и быть связанным с ним естественным. Закон трактовался им как средство достижения свободы человека, чей разумно понятый интерес совпадает с общественным интересом, отраженным в законе.

Идеи Радищева получили развитие в программных документах декабристов. Конституция Н. М. Муравьева предусматривала ограничение царской власти созданием высшего законодательного органа -- двухпалатного Народного вече. «Русская Правда» П. И. Пестеля утверждала идею республиканского устройства, при котором все правительственные акты принимаются с ведома народа и при совете с ним. С этого момента борьба за республику стала основным критерием принадлежности того или иного деятеля к революционно-демократическому направлению.

Царская власть жестоко расправлялась со сторонниками республики. Даже вынужденная пойти на уступки народу в условиях начавшейся революции 1905 г., она отстаивала идею самодержавной монархии.

В Манифесте от 17 октября 1905 г. устанавливалось «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы». Это был огромный прорыв на пути превращения России в демократическое государство. Но сразу же последовали и оговорки. В феврале 1906 г. царь наделил не избираемый Государственный совет законодательными функциями, превратив его в высшую законодательную палату с правом наложения вето на решения Думы.

Кроме того, согласно статье 87 «Основных законов Российской Империи» царь имел право единолично издавать законы в перерывах между сессиями Думы, внося их потом на утверждение законодательного органа. Дума не могла изменить «Основные законы», которые разрешали императору распускать Думу своим указом. Таким образом, указное право и в этом случае оказалось поставленным над законом.

В начале XX в. указы продолжали издаваться, но уже в сравнительно ограничительном виде, то есть их действие было направлено на проведение сугубо конкретных правовых акций или преобразований. Разработка же фундаментальных правовых актов осуществлялась в виде подготовки законов. Именно закон, а не указ становится основным регулятором поведения всех граждан, а не отдельных сословий. Закон и указ как бы меняются местами.

Закон, а не указ становится основным правовым регулятором и всей экономики страны. Соответственно, правовая регламентация хозяйственной жизни перемещается от одного лица -- царя, как это было на протяжении XVII--XIX вв., к трем лицам -- Госдуме, Госсовету, царю, то есть усложняется структура самого института законодателя, становится более гибкой, учитывающей значительно более широкие интересы и представительство общественных слоев.

Начавшаяся в августе 1914 г. первая мировая война фактически прервала благотворный процесс делегирования закону основных полномочий законотворчества. Чрезвычайные обстоятельства, продиктованные военным временем, и растущая строптивость депутатов Госдумы как реакция на неспособность самодержавия к адекватному ситуации правовому поведению привели к фактическому распаду триединой структуры института законодательства. Дума была отстранена царем от принятия важнейших правовых решении, а в феврале 1917 г. и вовсе распущена. Бездействовал и Госсовет. Последствия этого известны -- февральская революция 1917 г. и уход с политической арены династии Романовых.

Однако с отстранением от власти творца указного права его традиции не прекратились. Они нашли свое отражение сначала в правовых актах Временного правительства, ставших с февраля по октябрь 1917 года главным источником так называемого революционного права, а затем в декретах Советской власти.

Для Временного правительства было характерно стремление сохранить дореволюционную правовую традицию и юридическую практику.

Июльские события и корниловский путч, приведшие к стремительной большевизации Советов, выступавших мощным конкурентом Временного правительства, сперва дезориентировали Временное правительство, а затем и окончательно лишили его властной дееспособности.

Октябрьская революция, победившая под флагом слома старой государственной машины, ликвидировала сам принцип разделения властей. Руководствуясь противоположным принципом соединения в одном органе законодательной и исполнительной властей (как в Конвенте времен Французской революции), то есть признанием того, что закон должны проводить в жизнь те, кто его принимает, большевики, проведя по разработанному Временным правительством положению выборы в Учредительное собрание, тут же распустили его, убедившись, что в нем верх взяли противостоящие им политические силы. Таким образом, закону была предпочтена так называемая революционная целесообразность, которая на практике, особенно на местном уровне, зачастую оборачивалась произволом.

Вынужденная отбиваться от многочисленных внутренних и внешних врагов Советская власть в качестве главного источника права избрала не закон, а декрет, то есть все тот же приснопамятный указ. То, что в отличие от царских указов декрет выступал в виде коллективной формы правотворчества (Совнаркома, ЦК или Политбюро), сути дела не меняло. Декрет широко использовался в практике работы Временного правительства, всех без исключения правительств, возникавших на территории страны во время гражданской войны и в первые годы восстановительного периода. А если уж говорить о первооткрывателях декрета, то ими являются законодатели периода Французской революции 1789 г.

После разгона Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов. Этот орган под разными редакциями названия в качестве высшего властного органа просуществовал в СССР до декабря 1991 г., когда в результате Беловежских соглашений между тогдашним руководством Российской Федерации, Украины и Белоруссии был ликвидирован Советский Союз, а в России -- до декабря 1993 г., когда после расстрела российского парламента была принята новая Конституция Российской Федерации. В перерывах между сессиями Всероссийского съезда Советов высшим органом власти был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Съезд избирал правительство -- Совет Народных Комиссаров (СНК).

На основе этого правосознания были приняты Конституция РСФСР 1918 г., ряд кодексов об актах гражданского состояния, о труде, брачном, семейном и опекунском праве, руководящие начала по уголовному праву и др.

В годы гражданской войны нарождавшаяся новая законность была существенно ограничена. Роль права сплошь и рядом сводилась на нет. Массовые репрессии, внесудебная расправа стали обычным явлением как у «белых», так и у «красных». Лишь с окончанием гражданской войны по инициативе В. И. Ленина началось восстановление законности.

Концепция соединения законодательства и управления в первые годы Советской власти не позволила выделить закон в юридическом смысле этого слова. Это произошло позднее с принятием Конституции СССР 1936 года в было закреплено в Конституции СССР 1977 года. Кодификации законодательства 20-х в 60-х годов были заметными правовыми реформами, в результате которых закон «оттеснял» подзаконные акты и вводил новые регуляторы. Однако уже назревал период воскрешения идеи верховенства закона. Он наступил в условиях полного обновления законодательства не только Союза ССР, но и республик с середины 80-х -- начала 90-х годов. Закон стал приобретать значение первичного регулятора общественных отношений, «переворачивая» тем самым всю правовую систему.

В политической науке выделяют советский тип государственности. Советское государство создавалось в конкретных исторических условиях и на основе марксистских теоретических представлений.

Оно складывалось как полная противоположность государству буржуазно-правовому. Недооценивались принципы правового государства: разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную, реальное верховенство закона над властью, контроль гражданского общества за властными органами. По форме правления советское государство было республикой. Однако особенность его состояла в объединении всех ветвей власти в Советах, в которых депутаты одновременно принимали законы, исполняли их и контролировали их исполнение в интересах трудящихся.

Особенностью советского государства была руководящая роль Коммунистической партии. Партия осуществляла подбор кадров на все руководящие государственные должности с помощью механизма номенклатуры. Руководство партии принимало все важнейшие решения, которые в форме директив передавались Советам. Советы осуществляли эти директивы как свои решения или совместные с партией постановления, поскольку цели были общие.

Руководящая роль Коммунистической партии выражалась в наличии реальной и авторитарной власти Генерального секретаря ЦК. Власть Генерального секретаря представляла собой одну из разновидностей президентской диктатуры. Советское государство не выработало механизма периодической передачи власти от одного вождя к другому, что создавало напряжение в обществе всякий раз, когда умирал очередной вождь.

Создавая советское государство, его основоположники полагали, что оно быстро будет отмирать. Поэтому, понимая пролетарское государство как средство подавления эксплуататорских классов, Сталин акцентировал внимание на репрессивной функции. Для этого была создана разветвленная система карательных органов, учреждена строжайшая трудовая дисциплина, установлен идеологический контроль за средствами массовой информации.

Правда, будучи не правовым, советское государство смогло реализовать социальную функцию. Успехи системы здравоохранения, образования и воспитания, культуры, политика поддержки семьи и материнства, занятости и т. д., созданные в советском государстве, были признаны во всем мире. Отмена руководящей роли КПСС привела к развалу государства и социальных гарантий.

Современное российское государство по своему типу является переходным. Оно несет на себе отпечаток черт традиционной государственности: стремление контролировать раз личные стороны жизни, выступать в роли главного распределителя средств, номенклатурный принцип подбора руководящих кадров. Появились демократические начала в его деятельности: свободные выборы как способ формирования верховной государственной власти, политический плюрализм, разделение властей, формальное следование Конституции.

Процесс создания правового и социального государства в России займет много времени. Движение к этой цели в значительной мере будет зависеть от решения ряда первоочередных проблем: укрепления государственной власти, федерализма, развития гражданского общества, соблюдения, принципов социальной справедливости.

В ч. 1 ст. 1 Конституции РФ закреплено, что «Российская Федерация -- Россия есть демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления». Несмотря на то что в данной статье прямо указывается, что правовое государство уже есть в России, думается, это скорее пока лишь цель, к которой необходимо стремиться.

Подлинное же правовое демократическое государство означает, что граждане должны воспринимать себя хозяевами жизни, активными участниками управления общественными делами, должны научиться управлять «слугой-государством», усиливать его позитивные качества и снижать негативные. Правовое государство -- это одна из наиболее совершенных форм взаимоотношения гражданина и государства, где последнее должно действовать в правовых рамках, управляться законом, правами человека.

Процесс становления правовой государственности занимает длительное историческое время. Он совершается вместе с формированием гражданского общества и требует целенаправленных усилий. Правовое государство не вводится единовременным актом (даже если этот акт является демократической Конституцией) и не может стать результатом чистого законодательства. Весь процесс должен быть органически пережит обществом, если оно для этого созрело.

Необходимо коренным образом преобразовать социально-экономическую и политическую системы, «сократить огромный разрыв между богатыми и бедными слоями населения, минимизировать безработицу, обеспечить выполнение социальных программ -- иначе говоря, устранить социальную почву роста преступности и нарушений законности. Но одновременно нельзя упускать из виду и обширный комплекс мер государственно-правового порядка, без которых достижение этих целей также не может быть обеспечено. Речь идет прежде всего об укреплении российской государственности в самом широком смысле, включая решение запутанных проблем федерализма и национальных отношений, прекращение «войны законов», повышение профессионализма, демократизацию отношений с гражданами».

Россия в современный период находится в состоянии кризиса, что обостряет те трудности и препятствия, которые стоят на пути движения к правовому государству. Среди них особое беспокойство у общественности вызывает положение в области прав человека, коррупция, расцвет бюрократизма, рост преступности и т.п.

Бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации С.А. Ковалев в своем докладе о процессе формирования правового государства в России сказал следующее: «Ни о какой федеральной программе, ни о каком прогрессе в области прав человека не приходится говорить, если между властью и обществом по-прежнему будет стоять стеной отчужденная от общества бюрократия, озабоченная лишь удержанием в своих руках рычагов власти. Россия никогда не станет ни правовой, ни демократической, если власть по-прежнему останется неким таинством, а не понятным для каждого рабочим механизмом решения общих задач».

В правовом государстве власть рассматривается как сила, стоящая «на службе у права» (Ж. Бюрдо), которая нужна прежде всего для того, чтобы обеспечить действие законов и соответственно выраженных в них общественных интересов. На этих основах и решаются многие проблемы. В сегодняшней же России системы законов как реально действующей силы еще нет. Господствует, как известно, «указное право», что в конечном счете обрекает на беспомощность и унижения и простого человека, и бизнесмена, и политика.

В правовом обществе личность и государство рассматриваются как равные партнеры, у нас же сейчас, к сожалению, взаимная ответственность пока только на бумаге.

«Необязательное» поведение нашего государства порождает цепную реакцию. Российские граждане точно так же начинают относиться и к выполнению своих обязанностей, «платят государству той же монетой»: отказываются от гражданской ответственности, от участия в выборах и референдумах (как общегосударственных, так и региональных), уклоняются от военной службы, от уплаты налогов, от оплаты за квартиру и за проезд на общественном транспорте и т.д. и т.п.

Для того чтобы вернуть доверие народа, власть должна доказать свою состоятельность (в том числе и финансовую), пойти на кардинальные перемены. Речь идет прежде всего о существенном сокращении громоздкого государственного аппарата, который слабо контролируем, и возложении на чиновников реальной ответственности за осуществление их функциональных обязанностей; о расширении сферы гласности в деятельности президентских структур и исполнительной власти; о трансформировании «суперпрезидентской» республики в нормальную президентскую республику, в которой президент возглавлял бы правительство и в случае неудачи вместе с ним бы уходил в отставку; об «оживлении» института импичмента (сейчас он является заведомо «испорченной игрушкой»); о расширении полномочий парламента; о максимальном учете опыта становления правового государства в других странах и т.п.

Для нашей ситуации актуально осознание различия между формой и содержанием правового государства. К форме правового государства можно отнести наличие демократического права, субъективных усилий агентов власти и нарождающихся носителей гражданских отношений. Содержанием правового государства выступает развитое рыночное пространство, гражданский процесс и осуществление управления посредством правовых механизмов.

Очевидно, что в содержательном плане Россия к правовому государству подойдет не скоро. Поэтому в начальной стадии реформирования политической системы можно говорить только о правовой форме. Во-первых, необходимо создать такое правовое пространство, которое позволило бы при сохранении демократической формы политики развивать рыночное содержание. Вопрос этот для нашей страны будет долго открытым, а к правотворчеству будут предъявляться все более строгие требования. Нынешняя Конституция в основном декларирует права и обязанности субъектов правового пространства, являясь пока, по сути дела, законом о выборах и формах осуществления высшей власти.

Во-вторых, существует потребность в правовой ориентации политической элиты. До тех пор пока не заработают правовые институты, необходимы сверхусилия высших субъектов власти, направленные на сохранение начал правовой организации. В настоящее время функции гаранта конституционного права взял на себя Президент Российской Федерации. В то же время он является руководителем исполнительной власти, которая испытывает серьезные трудности в управлении страной. Проблемы исполнительной власти создают предпосылки для абсолютизации власти, сохранения моментов тоталитарной политики.

В-третьих, без гражданского общества нельзя создать правовых отношений. Гражданский контроль, гражданская экспертиза, гражданское участие являются необходимыми формами движения к правовому государству. Для развития гражданских отношений требуется наличие свобод, осуществление прав человека, развитие рыночной инфраструктуры.

В целом можно говорить о том, что в России в 90-е гг. появились, формальные предпосылки для движения к правовому государству. К этим предпосылкам относятся элементы демократического политического пространства, идеология части правящей элиты, ее субъективные усилия по демократизации политической науки, гласность, свобода слова, совести, печати, собраний и т.д. Можно говорить о возникновении содержательных предпосылок правового государства в виде института частной собственности и элементов рыночных отношений. В то же время содержательные основания недостаточны для упрочения правовых отношений.

Какие шаги можно предпринять для развития правовых отношений? Во-первых, демократия требует более высокого уровня осознания всего процесса реформирования. Во-вторых, движение к правовому государству не может не носить комплексного характера. В-третьих, политическая система России требует не только внутренних воздействий, но, очевидно, более активной политики всего мирового сообщества в соответствии с сегодняшними реалиями и тенденциями развития информационного общества.

1.5 Этапы становления современного российского государства

Исследователи выделяют различные этапы в становлении современного российского государства. Так, О.Смолин выделяет четыре основных периода в социально-политическом процессе, в результате которых произошло формирование новой российской государственности: реформистский (апрель 1985 г. - август 1991 г.); революционный (август 1991 г. - август 1996 г.); постреволюционный (август 1996 г. - декабрь 1999 г.); период стабилизации и реформирования постреволюционного политического режима (январь 2000 г.)

В.Согрин разделяет современный период российской истории на три завершенных этапа: 1985-1986 гг., 1987-1991 гг., 1991-1999 гг. - и один незавершенный (начался с приходом к власти В.Путина).

В качестве отправной точки для периодизации становления современного российского государства можно выделить 12 июня 1990 г., когда Первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете. Правда, это была всего лишь декларация, не имеющая юридических последствий, однако ее принятие означало потенциальную возможность в случае определенных обстоятельств создать свою государственность. Поэтому первый этап можно рассматривать как создание юридических, политических и экономических основ для формирования самостоятельного российского государства. Он был ознаменован введением поста президента и избранием на этот пост Б.Н.Ельцина. Завершается первый этап распадом Советского Союза и созданием Содружества Независимых Государств (12.06.1990 г. - декабрь 1991 г.).

Второй этап (1992-1993 гг.) обычно определяют как антиэтатистский. Реформаторы первой волны (Е.Гайдар, А.Чубайс, А.Шохин и др.) стремились вытеснить государство, прежде всего из экономической сферы. Его функции здесь, по их замыслу, должен был выполнять саморазвивающийся рынок. На этом этапе были ликвидированы институты планового регулирования экономики, началось ее разгосударствление. Приватизация государственной собственности, либерализация цен, создание институтов рыночной экономики (бирж, коммерческих банков и др.) должны были привести к становлению независимых от государства хозяйствующих субъектов и вызвать соответствующие социальные изменения: формирование класса крупных частных собственников и среднего класса, составляющих основу гражданского общества, способного подчинить себе государство. В социальной сфере государство оставляло за собой поддержку образования, медицины, пенсионного обеспечения, помощь безработным. Государство должно было обеспечивать продвижение реформ, формируя для них правовое пространство, обеспечивая правопорядок и стабильность общества, поддержку мирового сообщества, достаточную обороноспособность страны. В политической сфере он был ознаменован противостоянием Верховного Совета и президента, роспуском Съезда народных депутатов и прекращением деятельности советской власти.

На третьем этапе (1994-1998 гг.) выявилась иллюзорность намерений реформаторов ограничить вмешательство государства в экономическую сферу. Опыт реформ свидетельствовал о том, что государство не ушло из экономики, изменились лишь характер и способы его влияния на экономические процессы. Причем некоторые специалисты отмечают, что эти изменения имели крайне негативные последствия как для государства, так и для общества.

Государственные институты, отказавшись от функций директивного управления и непосредственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, активно влияли, прежде всего, на процесс приватизации государственной собственности. Это стало основой для сращивания государственной бюрократии с формировавшимся классом частных собственников, сопровождавшегося фантастическим всплеском коррупции, возникновением номенклатурно-олигархических кланов, стремившихся подчинить государство своим интересам.

Не сбылась надежда реформаторов на то, что эффективным регулятором экономических отношений в стране станет «саморазвивающийся» рынок. Напротив, в течение этого периода усилилась тенденция к социально-экономическому кризису в стране. Государство, лишившись значительной части своей собственности, не имея возможности собирать налоги в размере, необходимом для выполнения своих важнейших функций, само оказалось в ситуации острого кризиса.

Этот кризис проявился в неспособности государства консолидировать общество, в котором резко усилилась социальная поляризация, противостояние власти и оппозиции, приобретавшее порой чрезвычайно острые формы; в невыполнении важнейших социальных функций, о чем свидетельствует кризис системы здравоохранения, образования, науки, культуры, пенсионного обеспечения; в неэффективной деятельности органов правопорядка, не сумевших остановить вал нараставшей преступности, вызванный переделом собственности; в деградации Вооруженных Сил России, теряющих свою боеспособность; в перманентных кризисах правительства; в падении внешнеполитического престижа и влияния российского государства; в неопределенности перспектив экономического сотрудничества России с развитыми государствами, которая особенно усилилась после дефолта.

К осени 1998 г. выявились пороки выбранной модели взаимодействия государства и общества, которая складывалась в процессе современных российских реформ. Мнение об оздоровлении государства и усилении его роли разделяли основные политические силы страны в широком спектре: от «правого» центра до национал-патриотических сил.

Четвертый этап (сентябрь 1998 г. - декабрь 1999 г.) был ознаменован сменой правительства, которое возглавил Е.Примаков, заявивший о необходимости корректировки курса реформ.

Основная цель этой корректировки - повысить роль государства в реформировании российского общества и, прежде всего, его экономики. Это было необходимо для повышения эффективности реформ в интересах всего общества, а не номенклатурно-олигархических кланов. Это не означало возврата к методам жесткого государственного регулирования, свойственным советской эпохе. Необходимы были методы, обеспечивающие оптимальный баланс механизмов саморазвития общества и государственного регулирования, неизбежного для сложно организованных социально-экономических систем. Идеологи радикал-либеральных реформ допустили существенную ошибку в оценке тенденций, определяющих логику развития современных государств. Эта логика оценивалась ими в понятиях «уменьшение - возрастание» роли государства, тогда как в реальной действительности государство не уменьшало и не усиливало своей роли в обществе, оно меняло методы и средства своего воздействия на общество, оставаясь основным фактором, обеспечивающим устойчивое, стабильное развитие сложных социально-экономических систем.

Пятый этап (2000-е гг.) начался с приходом к власти В.Путина и характеризуется усилением вертикали власти, повышением роли государства в социально-экономической сфере, сменой приоритетов в региональной политике, попыткой создания действенной судебной системы. Не отказываясь от либеральных преобразований в экономической сфере, государство проводит активную социальную политику путем перераспределения ресурсов в пользу проигрывающих слоев общества (бюджетники, пенсионеры, молодежь). Политические преобразования носят в значительной степени авторитарный характер, но не вызывают резких протестов основной части общества. Президентом определен курс на создание сильного государства посредством проведения эффективной экономической политики при реализации принципа верховенства права. В своих президентских посланиях глава государства акцентирует внимание на взаимосвязи сильного государства и защиты гражданских, политических и экономических свобод. Усиление государства связывается с достижением эффективности во всех сферах жизнедеятельности общества.

Глава 2. Концепция судебной реформы в России

2.1 Предпосылки судебной реформы в РФ

Важнейшей предпосылкой судебной реформы в России было признание суверенитета Российской Федерации, объявление ее демократическим правовым государством, функционирование которого основано на принципе разделения властей (п. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990г.).

Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., провозгласила необходимость глубоких преобразований в сферах законодательного регулирования, кадрового и ресурсного обеспечения, организации правоохранительной и судебной деятельности для преодоления кризиса отечественной юстиции в широком понимании этого слова. В частности, поддерживалось учреждение Конституционного Суда, предполагалось возрождение суда с участием присяжных заседателей, института мировых судей, введение судебного контроля за правомерностью заключения под стражу, утверждение принципа несменяемости судей, пересмотр ведомственных показателей работы правоохранительных органов и судов.

Основополагающие идеи Концепции судебной реформы были зафиксированы в Конституции Российской Федерации 1993 года и ряде российских законов, принимавшихся в 1991 году и последующие годы.

Первый, романтический, этап судебной реформы завершился к 1996 году, когда демократические завоевания в области судоустройства и судопроизводства были приспособлены бюрократией к ее нуждам, органы судейского сообщества стали проводниками воли судейского начальства, а председатели судов добились узаконения своего пожизненного пребывания у власти. Объем полномочий этих должностных лиц превысил разумные и безопасные для независимости их коллег пределы. Конституционный Суд Российской Федерации получил незабываемый урок в период «поэтапной конституционной реформы» 1993 года, когда деятельность Суда была насильственно приостановлена, и этот опыт наложил отпечаток на практику конституционного контроля. Демократические реформы практически не коснулись прокуратуры, органов внутренних дел и государственной безопасности, как бы ни менялись их названия.

Вторая волна преобразований пришлась на начало нынешнего века, когда под эгидой Президента Российской Федерации обновилось процессуальное законодательство и были пересмотрены многие судоустройственные нормы. Превратившись из частного дела проникших в бюрократический аппарат энтузиастов в государственное мероприятие, судебная реформа изменила свою направленность и стала средством укрепления вертикали власти.

Принятая в рамках второго этапа преобразований Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002 - 2006 года (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 г. № 805) фактически является документом, направленным не на развитие судебной системы, а лишь на обеспечение ее функционирования на лучших условиях и в расширенном варианте.

Настало время перейти к третьему этапу судебной реформы, переосмыслив предшествующий опыт и создав обращенные лицом к народу, эффективные судебную и правоохранительную системы. Судебная власть должна, наконец, стать самостоятельной влиятельной силой, независимой в своей деятельности от органов законодательной и исполнительной властей. Не потерял своей актуальности лозунг, провозглашенный в 1856 году Александром II с высоты российского престола: «Да правда и милость царствуют в судах».

Возобновление судебной реформы необходимо потому, что нынешнее положение судебной и правоохранительной деятельности нетерпимо:

- правоприменители не признают на деле естественного происхождения и приоритетного значения прав человека; уровень правовой культуры населения, а также судей и находящихся на государственной службе юристов крайне низок;

- реальные технологии и ценности судебной и правоохранительной деятельности существенно отличаются от нормативно признанных; эти карательные по своим природе и назначению технологии (начиная с сохранения прописки, незаконных проверок документов у граждан и вплоть до похищения людей и бессудных казней в Чеченской Республике) порождают нарушение прав человека в огромных масштабах;

- государственная защита интересов лиц, оказавшихся в пределах функционирования силовых структур и судов, не эффективна; квалифицированная юридическая помощь основной массе населения недоступна;

- народ отстранен от участия в осуществлении правосудия по подавляющему большинству уголовных и гражданских дел, по всем административным делам;

- судейская корпорация отгородилась от претензий общества частоколом конфиденциальности; жалобы граждан на злоупотребления судей игнорируются квалификационными коллегиями судей и председателями судов; одновременно из судебной системы изгоняются квалифицированные и подлинно независимые судьи;

- в рамках рыночной системы хозяйствования сохраняется чуждая ей социалистическая практика произвольного распределения благ между сотрудниками судов и правоохранительных органов;

- в основах конституционного строя Российской Федерации на практике отсутствует полноценное разделение властей, причем правосудие все больше превращается в рядовую управленческую деятельность - «расправу».

Постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. N 583 г. Москва О федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы

В целях дальнейшей реализации судебной реформы и повышения эффективности деятельности судебной власти в Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемую федеральную целевую программу "Развитие судебной системы России" на 2007- 2011 годы.

2. Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации при формировании проекта федерального бюджета на соответствующий год предусматривать ежегодно, начиная с 2007 года, включение федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы в перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета.

3. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации предусматривать в бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год средства на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы:

I. Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа Судебная система играет важную роль в построении гражданского общества и развитии национальной экономики.

Независимое и беспристрастное разрешение судами споров является одним из условий обеспечения инвестиционной привлекательности России и повышения предпринимательской активности.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "России надо быть сильной и конкурентоспособной" отмечалось, что сделан существенный шаг в модернизации судебно-правовой системы. Большинство необходимых законодательных и иных нормативных правовых актов уже принято. Изменения коснулись не только организации и условий работы судов, но и процедур, обеспечивающих защиту прав личности и доступность правосудия.

Реализация федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы положила начало позитивным изменениям в деятельности судебной системы. Были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие процедуры и меры, обеспечивающие защиту прав личности и доступность правосудия.

Так, в целях повышения доступности правосудия существенно увеличена численность судейского корпуса, административного и вспомогательного персонала судов общей юрисдикции и арбитражных судов, создана мировая юстиция, значительно повышена оплата труда судей. Решается проблема обеспечения судей служебными помещениями, а также улучшения материально-технического обеспечения судов и повышения уровня их информатизации.

В то же время многие проблемы, связанные с деятельностью судебной системы, разрешить не удалось.

Современный этап социально-экономических преобразований диктует необходимость перехода судов на качественно новый уровень деятельности, ставит новые задачи. Это обусловливает необходимость серьезной государственной поддержки и применения программно-целевого подхода для привлечения дополнительных ресурсов в целях повышения эффективности деятельности судов.

Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы (далее - Программа) призвана решить новые задачи, обусловленные стремлением России соответствовать мировым стандартам в области судопроизводства, а также развитием информационных технологий. Указанные задачи требуют комплексного подхода к их решению и существенных материальных затрат. Вложение необходимых для реализации Программы средств в приоритетные проекты, направленные на совершенствование судебной системы, способно оказать позитивное влияние на развитие экономических отношений в России в целом.

Программа предполагает комплексное решение проблем обеспечения доступности, открытости и прозрачности правосудия, повышения доверия общества к правосудию и эффективности рассмотрения дел, обеспечения независимости судей и повышения уровня исполнения судебных актов, а также проблем создания условий для осуществления правосудия.

Граждане и хозяйствующие субъекты испытывают затруднения при получении информации в сфере правосудия при доступе в залы судебных заседаний. Результатом являются многочисленные обращения граждан в Европейский Суд по правам человека. Так, по решениям Европейского Суда по правам человека Российская Федерация выплатила истцам в 2002 году 11000 евро, в 2003 году - 10000 евро, в 2004 году - 566072 евро, в 2005 году - 614733 евро, 5540 английских фунтов, 140546 рублей 25 копеек.

Существующая закрытость судебной системы не является отражением целенаправленной политики судов. Напротив, суды стремятся стать прозрачными для общества. Проблема состоит в том, что обеспечение открытости правосудия требует значительных финансовых затрат, в частности, для создания систем по размещению необходимой информации (прежде всего текстов судебных решений) в сети Интернет, обеспечения свободного доступа в залы судебных заседаний.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. отмечалось, что при отсутствии доверия российского общества к судебной системе говорить об эффективном правосудии будет просто невозможно. Между тем опросы общественного мнения свидетельствуют о низком уровне доверия общества к судебной системе. Это является следствием, в частности, долгого и неэффективного рассмотрения дел, недостаточной объективности судебных решений и их качества.

Имеются недостатки в организации деятельности судей. Нередко судьям приходится выполнять функции, которые без ущерба для качества работы могли бы быть делегированы помощникам и специалистам.

Уровень обеспеченности судов зданиями и их оснащенности не позволяют создать необходимую для внедрения информационных технологий инфраструктуру.

Здания судов не предполагают разделения на присутственные (залы судебных заседаний) и служебные зоны (кабинеты судей и работников аппарата), что не позволяет обеспечить безопасность лиц, причастных к осуществлению правосудия, в случае открытия суда для свободного доступа. Многие здания судов не имеют приспособленных для судебных заседаний залов. Часть помещений в зданиях судов занимают подразделения Федеральной службы судебных приставов. Это существенно ограничивает доступность правосудия.

В соответствии с законодательством Российской Федерации материальное обеспечение судьи, в том числе предоставление ему достойного жилья за счет средств федерального бюджета, является одной из гарантий независимости судей. Между тем большое количество судей, а также работников аппаратов судов в настоящее время не имеют жилья или нуждаются в улучшении жилищных условий.

Уровень принудительного исполнения судебных актов не превышает 52 процентов. Неэффективная система исполнения судебных решений отрицательно влияет на работу судебной системы по рассмотрению и разрешению споров. Предусмотренная Программой система мер направлена на совершенствование системы исполнения судебных актов.

Необходимость комплексного решения проблем, связанных с реформированием и развитием судебной системы, а также системы исполнения судебных решений, программно-целевым методом обусловлена объективными причинами, в том числе:

большим значением эффективной работы органов правосудия для построения демократического правового государства;

тесной взаимосвязью процессов социально-экономического развития общества и сферы правосудия;

сложностью организационной структуры судебной системы, особыми требованиями к ее формированию и функционированию;

многообразием проблем, для решения которых необходимо выполнение значительных по объему и требующих длительных сроков реализации инвестиционных проектов и мероприятий.

С учетом успешного опыта реализации федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2002- 2006 годы использование в 2007-2011 годах программно-целевого метода представляется наиболее целесообразным для качественного обновления существующей системы правосудия с целью обеспечения ее соответствия требованиям демократического правового государства и общепринятым нормам международного права.

2.2 Цель и задачи Программы, целевые индикаторы и показатели