Державна служба

У 2007 р., за даними одного із суб'єктів боротьби з корупцією -- органами прокуратури, було розслідувано і направлено до суду 1359 справ про злочини з ознаками корупційних діянь. За дотриманнями прокурорського реагування скасовано 212 неправомірних нормативно-правових актів та рішень, прийнятих внаслідок корупційних діянь. Внесено 693 подання та інші документи реагування, за результатами розгляду яких притягнуто до відповідальності 612 службових осіб. Опротестовано 122 незаконні рішення, прийняті судами за результатами розгляду таких протоколів. В останні роки збільшилися кількість притягнутих до адміністративної відповідальності на підставі направлених до суду протоколів службових осіб, що займають відповідальне становище, співробітників правоохоронних та контролюючих органів, чиновників обласних і районних державних адміністрацій. За 10 місяців 2007 р. за протоколами, складеними прокурорами, притягнуто до адміністративної відповідальності 188 державних службовців третьої--четвертої категорії, що в 1,5 рази більше, ніж за аналогічний період 2006 року, 60 працівників обласних і районних державних адміністрацій. За цей же період до відповідальності притягнуто 150 посадових осіб органів міліції, більш трьох десятків працівників податкової служби. Виявлені факти вчинення корупційних правопорушень керівниками та іншими посадовими особами органів земельних ресурсів, відділів освіти, центрів зайнятості населення тощо.

І це лише статистичні дані одного із суб'єктів боротьби з корупцією, тоді як відповідно до ст. 4 Закону України «Про боротьбу з корупцією» ці функції здійснюють МВС, СБУ та податкова міліція. Активну позицію в питанні протидії корупції займає Міністерство юстиції. За даними, виголошеними на розширеному засіданні колегії Головного управління державної служби України, за 2006 р. притягнуто до адміністративної відповідальності (накладено штраф) 5126 посадових осіб, з них 2222 державних службовців.

Наведені статистичні дані не відображають повною мірою масштабність корупції серед державних службовців, що не дає підстав говорити про ефективність впливу чинного законодавства на боротьбу з нею

Навпаки, динаміка корупційних діянь у сфері державної служби має тенденцію до їх збільшення, тоді як удосконалення законодавства, подальший його розвиток у цій сфері відбувається надто повільно. Так, незважаючи на зазначену в Концепції подолання корупції низку заходів, спрямованих на законодавче регулювання державної служби, жоден із них не був реально реалізований. З огляду на це, першорядного значення набуває підготовка нового проекту Закону України «Про державну службу», який повинен дієво сприяти проведенню антикорупційної політики у цій важливій сфері.

Насамперед, оновлення правової основи державної служби в Україні пов'язане з подальшим переосмисленням місця і ролі державної служби в механізмі державної влади, новими підходами, які ґрунтуються на теоретичних розробленнях на практиці розвитку інституту державної служби в Україні та досвіді зарубіжних країн у регулюванні державно-службових відносин. Окреслення меж системи законодавства, що мас комплексно врегулювати інститут державної служби в Україні, повинно базуватися на науково обґрунтованому тлумаченні поняття «державна служба», яке має бути покладено в основу інституту державної служби. На нашу думку, при визначенні обсягу поняття державної служби можливі два основні варіанти доктринальної позиції щодо зазначеного поняття, які зумовлюють і відповідні особливості структурної побудови законодавства про державну службу.

Перший з цих варіантів більше відповідає вітчизняним традиціям тлумачення державної служби. Згідно з ним найширшим за обсягом поняттям мало б бути визнано поняття «служба у державі», котре включає:

-- службу в державних органах, що наділені державно-владними повноваженнями (усі органи державної влади (окрім судів) та інші суб'єкти з делегованими повноваженнями державної влади);

-- службу в державних установах (на підприємствах) та в інших організаціях, що не пов'язана з реалізацією повноважень державної влади (заклади освіти, охорони здоров'я, культури тощо);

-- мілітаризовану службу, яка охоплює службу Б усіх видах Збройних Сил, воєнізовану службу в Службі безпеки України, службу в озброєних формуваннях органів внутрішніх справ тощо.

Для служби в державних органах, що наділені державно-владними повноваженнями (окрім судів), використовується власне поняття «державна служба», тобто це -- завжди служба в державних органах (та їх апараті), котрі виконують повноваження державної влади. За цього варіанта ключовою об'єднуючою ознакою інституту державної служби виступає наявність у відповідних органів, де здійснюється служба, державно-владних повноважень, а у визначенні поняття державної служби наголошується на службі у державних органах та їх апараті.

У цьому значенні державна служба також не є цілком однорідною, оскільки охоплює дві основні сфери.

-- Перша сфера --. служба в органах виконавчої влади та їх апараті, а також в апараті інших державних органів. Сюди мають бути віднесені державні службовці, що не мають спеціальних звань і здійснюють звичайну виконавсько-розпорядчу (адміністративну) діяльність. Це фактично -- діяльність так званих «чиновників».

З огляду на практику ряду європейських країн, цей вид державної служби можна було б визначити як «цивільну службу», включаючи до неї службу у секретаріатах комітетів Верховної Ради; у Секретаріаті Кабінету Міністрів України та в апараті урядових органів; в апараті центральних і місцевих органів виконавчої влади; в апараті органів прокуратури; неатестованих працівників апарату органів внутрішніх справ; неатестованих працівників апарату (штабу) військових формувань; в апараті судів; службу деяких інших категорій службовців, визначених законом. Такий вид державної служби, на наш погляд, мав би бути предметом регулювання окремого закону, що фактично виконував би функції чинного Закону України «Про державну службу», який і нині, власне кажучи, регулює саме службу тільки в органах виконавчої влади, апараті цих та інших державних органів.

-- Друга сфера державної служби у розглядуваному значенні -- це служба у решті (за винятком судів) державних органів (прокуратура, зокрема) -- окрім їх апарату, - а також у тих органах виконавчої влади, повноваженням яких властива суттєва специфіка і в яких службовці мають спеціальні звання і виконують специфічні функції (дипломатичні, податкові, природоохоронні, митні тощо).

Цю службу слід вважати спеціалізованою державною службою, в яку входять такі самостійні види, як: дипломатична служба; правоохоронна служба в органах внутрішніх справ (у тому числі міліції); митна служба; податкова служба; державна виконавча служба та деякі інші спеціалізовані види державної служби. Важливим є те, що кожний з цих видів потребує врегулювання окремими законами, що містять особливості саме спеціалізованих видів служби.

Другий варіант доктринальної позиції щодо обсягу поняття «державна служба» пов'язаний з визначенням державної служби як складової частини інституту «публічної служби». У свою чергу, поняття публічної служби є похідним від поняття «публічний сектор», його головними структурними елементами виступають державні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Разом з тим пов'язані з реалізацією інтересів держави і суспільства публічні функції виконуються не лише згаданими органами так званої «публічної адміністрації», а й іншими суб'єктами -- зокрема, державними та комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, підприємствами. Такі суб'єкти, публічного сектора виконують функції публічного, тобто спрямованого на суспільні потреби, характеру (наприклад, служба невідкладної медичної допомоги, рятувальні служби і та. ін.) і вимагають особливого режиму праці, відмінного від праці у приватному секторі.

Зважаючи на те, що владний статус мають не всі працівники зазначених інституцій публічного сектора, обсяг поняття публічної служби слід обмежити тільки тими працівниками, які безпосередньо виконують владні повноваження. Водночас, не охоплюється поняттям публічної служби робота найманих працівників у державних органах і недержавних суб'єктах публічної влади, які виконують функції, аналогічні функціям, що виконуються відповідними працівниками в приватному секторі.

Тому до речі, залежно від обсягу публічних функцій (якщо за певних умов приватний сектор не повинен або не може виконувати певні функції, хоча вони є необхідними для держави та суспільства) зміст поняття публічної служби може розширюватися.

Щодо доктринального тлумачення поняття «державна служба» маємо підстави передбачити, що довгочасна тенденція розвитку цього інституту в Україні полягатиме в тому, що він мав би поширюватися не тільки на діяльність посадових осіб власне державних органів (органів державної влади) та їх апарату а й на діяльність працівників усіх інших державних організацій бюджетної системи -- установ , підприємств, що виконують як власне управлінські функції, так і профілюючі функції за професійним призначенням відповідної організації. Як відомо, у ряді зарубіжних країн є позитивний досвід поширення статусу державних службовців на всіх працюючих, зокрема, в державних закладах культури, освіти, науки, зв'язку тощо.

Разом з тим сьогодні і на найближчу перспективу нагальним є чітке визначення і нормативне врегулювання інституту державної служби у межах першого з наведених варіантів, тобто як служби лише в державних органах та їх апараті, з чітким виокремленням власне служби в органах виконавчої влади, апараті цих та інших державних органів. Саме тут має бути зосереджений комплекс антикорупційних заходів у кадровій політиці.

Отже, в основу формування нової системи законодавства про державну службу має бути покладено запропонований вище поділ видів державної служби. Виходячи з цього, можливі два варіанти структурної побудови зазначеної системи законодавства. Причому обидва варіанти передбачають необхідність підготовки базового (або генерального) законодавчого акта, хоча і з різним його змістом.

Перший варіант передбачає створення базового законодавчого акта у формі узагальнюючого Закону України «Про загальні засади державної служби», котрий мав би стати основою системи законодавства про державну службу. У цьому базовому (генеральному) Законі на основі конституційних положень слід визначити ключові поняття -- державна служба, державний службовець, посадова особа, службова особа, політична посада, адміністративна посада, патронатна служба та ін.; закріпити основні принципи державної служби, її побудови та функціонування, загальні риси статусу державних службовців, його набуття і втрати, гарантії його дотримання, забезпечення громадського контролю за службовцями, вимоги щодо недопущення порушень прав громадян тощо.

На розвиток положень базового законодавчого акта мають бути прийняті конкретні закони, що врегулюють державно-службові відносини в межах діяльності окремих державних органів, що належать до спеціалізованих видів державної служби. Такий підхід дозволяє, зокрема, детально врегулювати державно-службові відносини в органах виконавчої влади, що мають особливий правовий статус, -- правоохоронних, воєнізованих, митних, дипломатичних органах тощо.

Враховуючи, що система законодавства про державну службу має охопити усі різновиди державно-службових відносин, доцільно виходити з реально існуючого поділу інституту державної служби України на дві основні сфери: загальну (або цивільну) і спеціалізовану службу.

Як цивільна (тобто служба «чиновників»), так і спеціалізовані види державної служби є предметом регулювання окремих законів -- спеціальних (або галузевих), а саме; а) Закону України «Про державну службу в органах виконавчої влади, апараті цих та інших державних органів» (або Закону «Про цивільну службу»); б) інших спеціальних законів -- про державну службу у відповідних видах органів виконавчої влади та інших державних органах (крім їх апарату).

Більше того, для окремих видів державної служби буде потрібне додаткове законодавче супроводження в частині питань, які не знайдуть вирішення у змісті спеціальних законів про відповідні види державної служби. Зокрема, це стосується згадуваної цивільної служби, яка в інтересах, зокрема, антикорупційного виливу вимагатиме додаткового врегулювання окремих питань, пов'язаних з функціонуванням службово-трудових відносин, визначенням етичних та інших правил їх поведінки, відносин дисциплінарної відповідальності державних службовців тощо.

Отже, у пропонованому варіанті структура системи законодавства про державну службу матиме такі три рівні;

-- рівень базового (генерального) Закону України «Про загальні засади державної служби»;

-- рівень спеціальних (галузевих) законів, присвячених окремим видам (цивільній, а також спеціалізованим) служби, серед яких ключовим слід визнати Закон, який фактично є аналогом чинного Закону України «Про державну службу» (цей Закон міг би мати назву «Про державну службу в органах виконавчої влади, апараті цих та інших державних органів» або скорочено - «Про цивільну службу»);

-- рівень супроводжуючих законів, які покликані доповнити дію спеціальних (галузевих) законів з питань, котрі залишатимуться поза межами їх предметів регулювання, але при цьому належать до «основ державної служби», які згідно з Конституцією України (п. 12 частини першої ст. 92) потребують визначення «виключно законами України».

Другий варіант структурної побудови системи українського законодавства про державну службу базується на визнанні того, що засадчим законом виступатиме базовий (генеральний) Закон України «Про основи публічної служби», в якому мають бути визначені існуючі види публічної служби та окреслено загальні засади правового регулювання кожного з існуючих видів. Цей закон повинен також передбачити особливості служби в державних та муніципальних (комунальних) установах, організаціях та підприємствах порівняно з аналогічною роботою у приватному секторі (наприклад, обмеження на створення і діяльність організаційних структур політичних партій -- відповідно до частини третьої ст. 37 Конституції України, обмеження або особливості реалізації права на страйк і т. ін.), особливості оплати праці, соціального та пенсійного забезпечення тощо.

Спеціальними законами у даному разі вважатимуться закони про;

-- державну службу в органах державної влади та їх апараті;

-- службу в органах місцевого самоврядування та їх апараті (муніципальну службу).

Спеціальний Закон України «Про службу в органах державної влади та їх апараті» повинен регулювати у тому числі й службові відносини осіб, які обіймають суто адміністративні (тобто так звані «чиновницькі») посади в органах виконавчої влади, що становлять «державну частину» публічної адміністрації.

У вітчизняних умовах, зважаючи на правову традицію, що фактично склалася, більшість положень цього спеціального закону мала б поширюватися також на працівників апарату; а) судів; б) органів прокуратури; в) органів, утворюваних Верховною Радою (наприклад, апарат Рахункової палати, апарат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини) та Президентом України (наприклад, апарат РНБО) та. ін.

Низка положень запропонованого закону про державну службу може також поширюватися на працівників апаратів Президента України та Верховної Ради України ~ з винятками щодо окремо призначуваних працівників патронатних служб.

Спільним для цих «апаратних» працівників з особами, які обіймають адміністративні посади в органах державної влади, є наявність окремих владно-розпорядчих повноважень, професійність, політична нейтральність тощо. Це дозволяє поширювати на них загальні вимоги антикорупційної спрямованості.

Незважаючи на вибір того чи іншого шляху формування системи законодавства про державну службу, базовий (генеральний) закон мав би класифікувати посади в органах державної влади та органах місцевого самоврядування на:

а) політичні (що обіймаються державними політичними діячами);

б) адміністративні (або власне «чиновницькі»);

в) спеціалізовані (дипломатичні, прокурорські тощо);

г) патронатні (коло яких суворо обмежено);

д) допоміжні (або обслуговуючі, організаційно-технічні тощо -- посади найманих за трудовим законодавством працівників).

На рівні базового закону максимально повно мають бути врегульовані загальні засади проходження державної (чи публічної) служби.

Що ж до особливостей соціально-трудових умов проходження служби, то вони мають бути передбачені в рамках окремих нормативно-правових актів. Це зумовлено своєрідністю зазначених умов і відсутністю їх регулювання в єдиному кодифікованому акті про працю (як у чинному, так і в офіційному проекті нового Трудового кодексу).

На нашу думку, врегулювання соціально-трудових умов проходження державної служби має здійснюватись або в рамках базового Закону; або окремими «супроводжуючими» базовий закон законодавчими актами; або у поєднанні попередніх варіантів.

Тобто соціально-трудові умови проходження служби окремих видів, відмінні від положень базового Закону, мали б відображатися безпосередньо у спеціальних (галузевих) законах про окремі види державної служби.

У першому варіанті закріплення на рівні базового закону спільних для всіх державних службовців соціально-трудових умов проходження державної служби дозволить уніфікувати регулювання умов здійснення професійної діяльності, які не мають істотних відмінностей в окремих видах державної служби.

Разом з тим винесення у другому варіанті регламентації основних соціально-трудових умов проходження державної служби у повному обсязі за межі базового закону може призвести до штучного роз'єднання цілісної сукупності всіх елементів статусу державних службовців, необхідності визначати у процесі правозастосування юридичну силу норм цих законів стосовно базового або інших чинних законів, вирішувати питання щодо їх узгодження тощо.

Нарешті, у третьому варіанті найкраще, як вважаємо, забезпечується взаємозв'язок норм базового, спеціальних і, так званих, «супроводжуючих» законів.

Для посилення антикорупційної спрямованості законодавчого регулювання державної служби особлива увага має бути приділена питанням поведінки державних службовців та засобам її правового забезпечення.

Діяльність з виконання своїх службових повноважень та загалом поведінка державних службовців повинні відповідати закону і вимогам моральних принципів суспільства. Вони безпосередньо пов'язані з реалізацією владних повноважень, а тому мають здійснюватися у межах законності, неприпустимості порушення меж компетенції при виконанні своїх службових обов'язків. Разом з тим поведінка державних службовців і поза межами службової діяльності, в побуті має свідчити про їх високу особисту культуру, яка включає рівень знань і професіоналізму, особисті переконання, навички і вміння, здібності, здатність до самовиховання і самовдосконалення, світогляд, правову культуру, коли інтелектуальний рівень пов'язується з високорозвиненою моральною і етичною культурою.

Вимоги, що ставляться до державних службовців, їх поведінки мають загальний характер і стосуються всіх, хто перебуває на державній службі. До них, зокрема, відносять: відданість народові України; пріоритет інтересів держави, прав і свобод людини і громадянина перед особистими або корпоративними; професіоналізм; досвід та навички, необхідні для успішного виконання службових завдань і функцій; вміння на практиці застосовувати досягнення сучасної науки управління; добросовісність; ввічливість, коректність, шанобливе ставлення до громадян, підлеглих і керівників; висока загальна, правова культура та культура спілкування; високі моральні якості; знання справи; вміння оцінювати працю інших працівників, заохочувати до себе людей своїми знаннями і поведінкою; уникати дій, які можуть свідчити про прихильність до окремих осіб, утримуватися від політичної діяльності у формі політичних заяв і акцій; уникати створення конфліктних ситуацій, а в разі виникнення -- сприяти їх усуненню та ін.

Залежно від сфери і характеру виконуваної діяльності до державного службовця можуть ставитися додаткові вимоги щодо його поведінки. Разом з тим як основні, так і додаткові вимоги до поведінки державного службовця мають бути визначені і закріплені в законі. Регулювання поведінки державного службовця на рівні закону має важливе значення для утримання високого авторитету державної служби, зміцнення репутації кожного службовця та посилення вимог до його діяльності.

Поведінка державного службовця мала б бути врегульована через виокремлення його різноманітних відносин; з керівниками і колегами по роботі, тобто у внутрішніх відносинах; з громадянами -- при виконанні своїх обов'язків та наданні послуг; з іншими державними і недержавними органами, організаціями, установами. До того ж потребують правового врегулювання і деякі аспекти поведінки державного службовця після припинення державної служби.

Гарантією виконання зазначених вимог державним службовцем, дотримання ним етичних правил є внутрішні, морально-психологічні фактори -- визнання власного обов'язку збереження честі і гідності, зміцнення власної репутації, авторитету в цілому державної служби та органу, в якому проходить службу державний службовець.

Ключові положення щодо поведінки державних службовців мають знайти відображення на рівні принципів у Законі України «Про державну службу», а не тільки (як тепер) у затверджених наказом Головдержслужби України від 23.11.2000 р. «Загальних правилах поведінки державного службовця». Адже цей підзаконний акт не можна вважати належним засобом унормування поведінки державного службовця. На наш погляд, узагальнені стандарти поведінки державного службовця повинні визначатися на законодавчому рівні, оскільки питання, які ним врегульовуватимуться, належать, до «основ» державної політики відповідно до п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України мають визначатися виключно законами України.

Таким актом мав би стати Кодекс основних правил поведінки державних службовців (чи Кодекс честі державних службовців), в якому і визначатимуться вимоги до поведінки державного службовця та його участі у відносинах, що складаються в процесі реалізації таких вимог Зокрема, в ньому мають міститися вимоги щодо питань упередження та протидії корупції в сфері державної служби.

У системі законодавства про державну службу даний акт належить до так званих «супроводжуючих» законів. Закріплення відповідних вимог до поведінки державних службовців на рівні закону сприятиме значному підвищенню авторитету державної служби, посиленню дисциплінованості, доброчесності, дотриманню державними службовцями етичних стандартів поведінки та запобігання корупційним діям.

Слід зауважити, що прийняття законодавчого акта, який би закріплював етичні стандарти поведінки державних службовців, передбачено в рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи країнам-членам. Модельний кодекс поведінки державних службовців, розроблений відповідно до директивних приписів міждисциплінарною групою по боротьбі з корупцією, рекомендується усім державам, в яких проводиться адміністративна реформа і реформа державної служби, та є стандартом, дотримуючись якого країни -- члени Ради Європи відповідно до національного законодавства мають розробляти такі кодекси. В Україні проект відповідного кодексу був розроблений робочою групою ще на перших етапах реалізації положень концепції адміністративного реформування в Україні, однак в подальшому цей процес призупинився.

Окреме місце у подоланні корупції у сфері державної служби посідає правове регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців. Аналіз сучасного стану дає змогу говорити про недостатню ефективність цього інституту в забезпеченні законності і правопорядку в діяльності органів виконавчої влади, і зокрема, у дотриманні антикорупційних вимог.

Норми, якими встановлюється дисциплінарна відповідальність державних службовців, позначаються недостатньою чіткістю, відсутністю належно сформульованих принципів і підстав відповідальності, диференціації стягнень згідно з видами підстав дисциплінарної відповідальності тощо.

У чинному законодавстві про державну службу відсутнє чітке визначення поняття і меж дисциплінарної юрисдикції посадових осіб; чітка прив'язка конкретних видів дисциплінарних стягнень до різних підстав дисциплінарної відповідальності; має місце неврегульованість спеціальної процедури застосування до державних службовців дисциплінарних стягнень (дисциплінарних впроваджень).

На цей час регулювання дисциплінарних стягнень здійснюється одночасно двома нормативно-правовими актами: КЗпП України та Законом України «Про державну службу», що не сприяє ефективному правозастосуванню. У ст. 147 КЗпП України для всіх працівників передбачено два основні види дисциплінарної відповідальності: а) догана; б) звільнення. У Законі України «Про державну службу» (ст 14) передбачено, що крім дисциплінарних стягнень, закріплених у чинному законодавстві про працю, до державних службовців можуть бути застосовані такі додаткові заходи дисциплінарного впливу: а) попередження про неповну службову відповідальність; б) затримка до одного року присвоєння чергового рангу або призначення на більш ВИСОКІ' посаду державної служби.

Розміщення правових норм з питань дисциплінарної відповідальності державних службовців одночасно у двох актах є нераціональним, оскільки не враховує повною мірою потреби розвитку інституту державної служби та особливості правового статусу державних службовців. З огляду на це, потребує вирішення питання щодо форми змісту єдиного законодавчого акта, в якому виключно були б сконцентровані положення про дисциплінарну відповідальність державних службовців. Таким актом міг би бути Кодекс основних правил поведінки державних службовців, в якому можна передбачити окремий розділ, присвячений поняттям «дисциплінарна відповідальність державного службовця» та «дисциплінарний проступок державного службовця», особливостям та порядку застосування заходів дисциплінарної відповідальності.

Інший варіант -- це ухвалення окремим законом Дисциплінарного статуту державної служби. Подібна назва правового акта має сьогодні поширення при визначенні дисциплінарної відповідальності в окремих видах спеціалізованої служби -- працівників митних органів, міліції тощо. Хоча видається не менш виправданим і перспективним прийняття Закону «Про дисциплінарну відповідальність державних службовців».

У зв'язку з наведеним, потрібно передбачити у загальному законодавчому акті з питань державної служби бланкетну норму, яка має вказувати, що «дисциплінарна відповідальність державних службовців настає у випадках, у строки та у порядку, визначених відповідним законом».

Підстави притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності та порядок застосування відповідних стягнень повинні бути чітко визначені:

-- по-перше, законом, а не іншим актом законодавства;

-- по-друге, такий законодавчий акт має бути складовою системи законодавства про державну службу, а не актом трудового законодавства.

Що ж до тих державних службовців, на яких на цей час поширюється дія статутів чи положень про дисципліну, то повинні застосовуватися ті з них, що відповідають вимогам пропонованого законодавчого акта (йдеться про статути та положення про дисципліну в Збройних Силах, органах внутрішніх справ, прокуратури тощо).

Нагальним завданням правового регулювання дисциплін відповідальність є законодавче врегулювання провадження в справах про дисциплінарні проступки державних службовців (дисциплінарного провадження). Сьогодні відсутній законодавчий акт, що регламентував би цей вид адміністративних проваджень щодо державних службовців, на яких поширюється дія Закону Україні «Про державну службу».

Мстою даного провадження є своєчасне і всебічне з'ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призводять до порушення службової дисципліни, незабезпечення належного виконання державним службовцем своїх повноважень. Загалом норми, які встановлюють порядок дисциплінарного провадження, мають метою максимально захистити державного службовця від сваволі адміністрації, що має велике значення у боротьбі з можливими у таких випадках зловживаннями, у тому числі корупцією.

Як і інші види адміністративних проваджень, дисциплінарне провадження має відповідні стадії: порушення дисциплінарної справи; її розслідування; розгляд справи компетентною посадовою особою; винесення рішення по справі та його виконання. Це основні стадії, тоді як перегляд справи в порядку оскарження та прийняття відповідного рішення по ній є факультативними стадіями.

Для забезпечення прав державного службовця, що притягується до дисциплінарної відповідальності, важливе значення матиме можливість оскарження рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності. При цьому мають бути забезпечені можливості як внутрішньовідомчого, так і судового оскарження -- на вибір державного службовця.

При регламентації процедури оскарження в адміністративному порядку необхідно передбачити гарантії неупередженого розгляду скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності. Цьому сприяло б створення у вищестоящих органах виконавчої влади спеціальних апеляційних структур дисциплінарних комісій, до складу яких мали б входити представники Головдержслужби, відповідних кадрової та юридичної служби і, можливо, громадської ради. Рішення дисциплінарної комісії про необґрунтованість притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності або про наявні порушення порядку притягнення чи порушення прав державного службовця має вважатися підставою для скасування рішення про накладення дисциплінарного стягнення.

Шляхом прийняття пропонованого законодавчого акта з питань дисциплінарної відповідальності має бути вичерпно врегульована решта питань дисциплінарної відповідальності державних службовців, що сприятиме забезпеченню законності і правопорядку в діяльності органів виконавчої влади.

Отже, наведені шляхи розв'язання завдань сучасного етапу законодавчого врегулювання інституту державної служби в Україні спрямовані не тільки на чіткіше визначення шляхів формування відповідної системи національного законодавства в інтересах його наближення до стандартів розвинених демократичних країн, а й посилення дієвості механізмів запобігання і протидії корупції в сфері державної служби.

Висновок

Розвиток державної служби в Україні був пов'язаний, передусім, з розбудовою державності, з встановленням принципу багатопартійності, поділом державної влади і, нарешті, із зміною конституційно-правових засад. Необхідність створення нової державної служби зумовлювалося не тільки прийняттям Конституції України, а і всією законотворчою роботою.

Реформуванням державної служби постійно супроводжується державно-правове будівництво в різних країнах і в різні часи. В Україні ці процеси розпочалися в 1992 р. Загалом на кінець 1997 р. в розвиток Закону України "Про державну службу" було прийнято більш ніж 80 нормативних актів.

Процеси реформування державної служби виключно важливі для підвищення ефективності державного управління. Саме тому вони розглядаються як важлива складова адміністративної реформи в Україні.

Проте слід зауважити, що реформування державної служби, як і вся адміністративна реформа - це справа не одного року. Процеси реформування в інших країнах свідчать, що цей термін складає приблизно 10-15 років. Такі строки обумовлюються необхідністю структурних, організаційних, морально-правових та інших змін і приведенням їх у відповідність до політичного і соціально - економічного життя.

Державна служба потребує свого подальшого розвитку. Це стосується і теоретичних розробок, і організації її діяльності, і законодавчого закріплення правовідносин, які в ній виникають.

Список використаної літератури.

1. [1.ст.5] Маношин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966.

2. Пахолюв И.Н. Административно - правовые вопросы государственной службы в СССР. - К., 1971

3. [2.ст.7] Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. - М.: Изд-во „БЕК” 1993. - ст.97

4. [3.ст.7] Манохин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966. - ст.10

5. [4.ст.8] Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: В 2 ч. - М,: ТЕИС, -- 1995. - 4,1. - С, 135.

6. [5.ст.10] Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: Изд-во "БЕК", 1996. -С 158-159.

7. [5.ст17] Алексеев С.С. Структура советского права. - М., 1975. - С. 120;

8. Якушев В.С. О понятии правового института // Правоведение. - 1970. - № 6. -С. 66.

9. [7.ст.22] Урядовий кур'єр. -- 2001. -- 31 травня.

10. [8.ст.22] Урядовий кур'єр. -- 2001. -- 23 червня.

11. [9.ст.29] Конин Я.М. Классификация советских государственных служащих // Служба в государственных и общественных организациях, - Свердловск, 1988. -С.35;

12. Алехин Л.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: ТЕИС, І995. - С. І43-І44.

13. [10.ст.38] Аппарат управления социалистического государства. - М., 1977. - Ч. 2. - С. 205.

14. [11.ст.40] Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: ТЕИС, 1995. - Ч. 1. - С. 150.

15. [12.ст.44] Старілов Ю.Н. Служебное право. - М.: Изд-во "БЕК", 2002. - ст. 403.

16. [13.ст.52] В. Авер'янов, О. Андрійко. Право України .2007.№3 ст.27

17. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // ВВР України. - 1996.

18. Закон України „Про державну службу” від 16.12.1993. - ВВРУ.

19. Закон України „Про боротьбу з корупцією” від 05.10.1995. - Бюлетень законодавства і юридичної практики.

20. Закон України „Про кабінет Міністрів” від 11.06.2001. - ВВРУ

21. Закон України „Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001р. -ВВРУ. - 2001р

22. Закон України „Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999р. - ОВУ.

23. Указ Президента України „Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій” від 10.11.1995 р. № 1035/95. - Урядовий кур'єр.

24. Указ Президента України „Про систему підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців” від 30.05.1995 р. №398/95. - Вісник державної служби України.-1995.

25. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про Головне управління державно служби при Кабінеті Міністрів України” від 08.09.1994 р. №631

26. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців” від 04.10.1995 р. №782 р. №631. Зібрання законодавства України.

27. Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні.- К., 1997. - 48 с

28. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. - М., 2003. - 464 с.

29. Административное право: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. - М., 2003. -392 с.

30. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. - Одеса, 2003. - 896 с.

31. Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. /За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2000. - 520 с.

32. Адміністративне процесуальне (судове) право України: Підручник /За заг. ред. В. Ківалова. - Одеса. 2007. - 312 с

33. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис) /За заг. ред. І.Б. Коліушка. - К., 2001. - 72 с

34. Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник. 2-е видання / За заг ред. А.Т. Комзюка. - X., 2001. - 112 с

35. Адміністративна реформа - Історія, очікування та перспективи /Упорядник В.П. Тимошук. - К., 2002. - 100 с

36. Битяк О.В Проблеми визначення системи законодавства про державну службу // Право України. - 2006. - № 5. - С. 22-26.

37. Битяк О.В. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади. - X., 2005. - 304 с.

38. Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. X., 2001. -288 с.

39. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2002. -668 с

40. Головне управління державної служби України. Матеріали розширеного засідання колегії. - К., 2007. - 31 травня.

41. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Навчальний посібник. - Ірпінь, 1998. - 108 с

42. Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - 272 с.

43. Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - 266 с

44. 28.Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2003. - 361 с.

45. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навчальний посібник / За заг ред. Н.Р. Нижник, В.М. Олуйка. - Львів, 2002. - 352 с

46. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2003. - 384 с

47. Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування / За заг ред. В.Б. Авер'янова, І.Б. Коліушка. - К., 1999. - 50 .

48. Державне управління: теорія і практика / За заг ред. В. Б. Авер'янова. - К., 1998. - 432 с

49. Ківалов С.В., Біла Л.Р Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Одеса, 2001. - 302 с.

50. Ківалов С.В., Біла Л.Р Організація державної служби в Україні: Навчально-методичний посібник. - Одеса, 2002. - 328 с

51. Коваль Л.В. Адміністративне право України: Курс лекцій. -- К., 1994.-154 с.

52. Колпаков О.В., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. -- К., 2003. -- 544 с.

53. Петришипа В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ.-X., 1998.- 182 с.

54. Стеценко О.Г. Адміністративне право. України: Навчальний посібник. -- к., 2007. --624 с.