Состояние и особенности государственной службы в дореволюционной России

ФАКУЛЬТЕТ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ЗАОЧНАЯ ФОРМА ОБУЧЕНИЯ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ «Документоведение и документационное обеспечение управления»

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Государственная служба РФ»

на тему: «Состояние и особенности государственной службы в дореволюционной России»

ВЫПОЛНИЛА:

Студентка Я.А. Базюк

Группа Д 2-28

Курс 1

ПРОВЕРИЛ:

Преподаватель Н.С. Коваленко

г. Мурманск

2009

Содержание

Введение

1. Зарождение государственной службы в России

2. Модель государственной службы в России в XVIII в

3. Государственная служба России в XIX веке

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Государственная служба как специализированный институт призвана реализовывать, претворять в жизнь властные полномочия государства. От профессионального мастерства, знаний, деловой этики, честности государственных служащих зависит эффективность государственного управления Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: учеб. для вузов / И.А. Василенко. - М.: Гардарики, 2005. - С. 137.. Проблема создания современной демократической системы государственной службы в Российской Федерации находится в центре внимания современных реформ. Государственный аппарат традиционно оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти, на все сферы общественной жизни. Он создает единую основу, устойчивость и порядок. Поэтому проблема повышения эффективности его деятельности представляется, особенно на современном этапе, крайне актуальной. Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 43.. Традиции каждой страны предусматривают особый порядок действия института государственной службы, который имеет ярко выраженную социокультурную специфику. Поиск идеальной модели государственной службы, которая соответствовала бы вызовам времени, должен осуществляться на условиях исторической преемственности, так как только она позволяет выявить традиции отечественной системы государственной службы, обогащает наши знания по истории российской правовой системы. Цель данной работы - исследование состояния и особенностей государственной службы в дореволюционной России. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: 1) проследить процесс зарождения государственной службы в России; 2) рассмотреть модель государственной службы в России в XVIII в.; 3) охарактеризовать развитие государственной службы в XIX веке.

1. Зарождение государственной службы в России

От дружинной «администрации» к дворянской. В Древней Руси закладывались основы государственного управления и государственной службы, которые первоначально были нераздельны с военной организацией и строились на принципах вассалитета. Западный институт вассалитета хотя и предполагал неравноправие сторон, но включал понятие свободы. Вольный сеньор на оскорбление со стороны короля имел право ответить объявлением войны. Подданные западноевропейских монархов имели привилегии, а сам король был лишь «первым из дворян». Он мог, например, распорядиться жизнью и смертью дворянина, но не мог его ударить. Вассальные отношения были отношениями двух юридически значимых сторон, каждая из которых была связана взаимными правами и обязанностями. Такой же тип отношений складывался и в Киевской Руси Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 43..

Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и других опирался на дружину - вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе (дружинники жили или на княжеском дворе, или компактно в специальных поселениях). Дружина делилась на две части. Наиболее опытные и авторитетные воины составляли «большую», или «переднюю», дружину, которая имела значительное влияние на великого князя и его политику. Младшая, или «молодшая», дружина была составлена из отроков, детей боярских. Боярских и княжеских сыновей уже в трехлетнем возрасте сажали на коня, а с 12 лет они участвовали в военных походах. Таким образом, младшая дружина была своеобразной школой подготовки великокняжеских служащих. Как правило, дружинники были из числа знатных бояр, но многие имели простое происхождение и на службе князю доказали свою преданность и воинскую доблесть.

Дружинники служили князю опорой, им отводились наиболее почетные и ответственные должности: воевод, тысяцких, сотских и т. д. В XI - XII веках многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирниками), писцами. Весь обиход от княжеского дворца до границ княжества находился под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя.

Дружинники участвовали в заседаниях совещательного органа при великом князе, который получил название Боярская дума (в нее входили также земские бояре - родоплеменная знать, а иногда и митрополит). Князь совещался («думал») с дружиной и принимал решения о походах, сборе дани, строительстве крепостей, городов и по другим вопросам.

Местное управление было в руках местных князей и их администрации - посадник в городах, волостель в сельской местности. Местные князья разных племен превратились в вассалов великого князя и обладали большими правами, даже участвовали во внешнеполитических акциях. Княгиню Ольгу, например, в Константинополь сопровождали послы от земель, которые участвовали в составлении договора с Византией. По мере укрепления государства традиционные племенные границы постепенно стирались. Низшими административными работниками являлись биричи, которые объявляли княжеские указы, собирали подати, вызывали ответчиков в суд и т. д. За свою работу все эти должностные лица на местах получали «корм» за счет специальных сборов с населения. Так складывалась система кормлений Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 45..

Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных военных слуг (служащих). В конце XII века на смену дружинной организации управления пришла иная, основу которой составляло дворянство.

В период раздробленности каждое княжество, земля представляли собой суверенное политическое образование. В состав княжеской и вотчинной администрации, составлявшей в совокупности «княжий двор» - аппарат управления, входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры (воеводы, наместники (глава местного управления), посадники, волостели, тысяцкие и т. д.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные - дворяне (люди княжеского двора). Материальное обеспечение их осуществлялось за счет передачи им части доходов от управления («кормления») или же пожалованием земель в вотчину (наследственная собственность).

Республиканская администрация. В Новгородской земле с 1136 г. был особый политический строй - республика. Должностные лица были выборными: посадник - административное управление, тысяцкий - руководитель ополчения (в мирное время он возглавлял суд по торговым делам, который тоже был выборным, осуществлял контроль за налоговой системой), старосты районов города (концов). Должностные лица избирались из самых влиятельных бояр.

Князь приглашался для выполнения определенных функций (военных, судебных (но вместе с посадником), на его имя шла дань и т. д.). Несмотря на то что все высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу существования Великого Новгорода усиливались олигархические тенденции, выборность должностных лиц формировала иную, чем в других русских землях, культуру управления. Новгородская республика просуществовала до 1478 г. Сходная система управления, правда в течение менее продолжительного времени (с XIV в. до 1510 г.), существовала в Псковской земле Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 46..

«Государева служба» в Московском государстве. С татаро-монгольским нашествием Северо-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды, однако управление сохранилось в руках русских князей, хотя наследственность в передаче власти была утеряна (князей назначали ханы с помощью ярлыков - специальных грамот). Отношения зависимости, гнета, разрушение в результате нашествия значительной части хозяйственного и культурного потенциала, гибель людей, тяжелая дань и повинности - все это истощало русские земли, создавало тяжелую в целом ситуацию в княжествах.

Выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появление многочисленного слоя государственных служащих произошло со становлением централизованного русского государства (XV - XVII века) и формированием самодержавия (царства).

Общественная система в период Московского государства строилась на принципах подданства - как на Востоке, а не вассалитета - как в Древней Руси. Великий князь, а затем царь рассматривался как наместник Бога на земле. Любое несогласие, а тем более выступление против власти рассматривались как выступление против Бога. Соответственно и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным.

Вассалитет, утвердившийся в русских землях в древности, постепенно был ликвидирован. Князья и бояре лишились иммунитета (права осуществлять некоторые властные функции на местах, иметь соответствующие вооруженные силы, местный суд, право сбора налогов).

Однако по инерции некоторые элементы неавторитарного правления, коллегиальность определенное время еще сохранялись. В XV веке все дела князь еще решал совместно с думой. Великие бояре, так называли думцев, не были послушными и безгласными исполнителями воли князя. В XVI веке многое изменилось. Великий князь, недовольный какими-либо действиями члена думы, как бы он ни был знатен и родовит, мог казнить его или заточить в монастырь, конфисковать имения и т.п. в любой момент.

Высший слой «служилых людей» формировался в рамках института, который назывался Государев двор. В XIV - XV веках в процессе становления государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого госаппарата, а затем как объединения высших государственных служащих. Этот институт сохранялся на протяжении всего периода существования Московского государства, до начала XVIII века. Он делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки, шатерничие, жильцы) и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций) Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 48..

Формируется сложная иерархия чинов в Московском государстве. Конюший становится старшим боярином. Окольничий первоначально занимался организацией переговоров с иностранными послами, сопровождал князя во время переездов и т. д. В XIV - XV веках этот чин превратился в один из важных государственных чинов. Имевшие чин окольничего входили в Боярскую думу, из их числа назначались начальники приказов. В иерархии окольничий следовал сразу за боярами.

Множество должностей было связано с ритуалом царского двора. Спальники находились в подчинении постельничего, дежурили в комнате государя, раздевали его, сопровождали во время поездок. Чашник ведал погребами, прислугой, отвечал за праздничные обеды и т. д. Стольник обслуживал князя за обедом. Сокольничий заведовал царской охотой. В этих должностях больше всего ценилась близость к властвующей особе. Они считались особенно почетными. Стольники были государственными служащими высокого ранга, близкими к царю, и часто назначались воеводами.

В Государев двор до конца XVI века по особым спискам входили служилые князья и представители княжеских территориальных корпораций. Представители Государева двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти.

Представителями власти великого князя, а затем царя на местах стали наместники в крупных землях (часто ими были бывшие удельные князья или дети великого князя) и воеводы в волостях, уездах. Они были полными хозяевами подвластных территорий.

Наместничество и воеводство держались на кормлениях - системе содержания и материального поощрения государственной бюрократии, занятой в органах управления на местах в период становления Московского государства. Наместник или воевода получал не жалованье, а «корм», т. е. все необходимое для безбедной жизни, от местного населения. Кормленщик получал «корм» на год-два, редко на более длительный срок. Он управлял территорией, судил население и «кормился», взимая поборы в свою пользу. Это открывало безграничные возможности для грабежа населения.

В середине XVI века кормления были отменены. Со второй половины XVI века члену Государева двора полагались определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. Члены Двора имели исключительное право владения подмосковными поместьями.

Постепенно высший слой «государевых слуг» сформировался в самостоятельную сословную корпорацию - дворянство. Термин «дворяне», т.е. люди из двора, обязанные князьям военной или другой службой, известен с XII века. В XIII - XIV веках дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения (а не собственности). В XV веке поместный принцип утвердился как основной во взаимоотношениях государства и его служащих. В зависимости от уровня службы (статьи) полагалось жалованье и поместье определенного размера с крестьянами, которые обрабатывали землю на условиях барщины Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 51..

Местничество. Права аристократических родов занимать определенные места на государственной службе регулировались традиционной иерархией родов и обычаем местничества. В случае их нарушения бояре и дворяне вступали в споры, тяжбы, добиваясь безусловного следования традиции. Каждому роду было четко определено его место - разряд с записью в разрядных книгах. Специальный Разрядный приказ ведал делами служилых людей, назначениями, выдачей жалованья за службу, вел разрядные книги и т. д. Разрядные книги велись погодно.

В 1556 г. была составлена официальная разрядная книга - Государев разряд, который восходил к 1475 г. Росписи обязанностей и их персональных исполнителей составлялись по каждому поводу и событию в жизни государства или царского двора с учетом старшинства и первенства родовых корпораций знати.

Большое значение при занятии должностей имели родственные связи и система продвижения целых семейных кланов. Это обусловливалось сохранением и большой ролью в управлении родовых корпораций знати. Яркий пример - возвышение рода Годуновых и венчание на царство Бориса в 1598 г Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 53. .

Права родов занимать государственные должности негативно сказывались на эффективности управленческой деятельности, качестве корпуса чиновников. Б. Годунов, став царем, попытался ограничить местничество, права родов на занятие должностей. Однако Борис правил недолго. В итоге высший слой государственной бюрократии формировался родовыми корпорациями знати на основе норм местничества вплоть до конца XVII века (своеобразная «родовая номенклатура»).

При такой системе замещения должностей профессиональные, деловые качества не имели существенного значения.

Государь и «государевы слуги». Смута начала XVII века, в которой дворянство принимало активное участие, показала, что в государственной службе необходимы изменения. В государственном управлении появились элементы светскости. Царь Алексей Михайлович попытался опереться на лучшую часть государственных служащих, выдвигал умных, сведущих людей независимо от их происхождения. В его царствование выдвинулась целая плеяда талантливых государственных деятелей: Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев и др. Роль местнических законов несколько ослабла. В то же время государственная «бюрократия» выросла почти в три раза.

Для контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Тайный приказ подчинялся непосредственно царю. Через него самодержец сосредоточил в своих руках контроль за деятельностью государственных служащих сверху донизу.

Положительным явилось и то, что во второй половине XVII века взаимоотношения власти и общества регламентировались светскими законами, закрепленными в Соборном уложении 1649 г. Однако этих изменений было недостаточно. Нужны были глубокие реформы государственной системы Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 56..

2. Модель государственной службы в России в XVIII в.

Факторы, определившие формирование государственной службы в России в начале XVIII в. Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I, и это не случайно. Благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII в. начинает складываться модель государственной службы, формируется система ее принципов. По сути, именно во время царствования Петра I произошло достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы.

Петром I в 1722 г. была введена в действие подготавливаемая несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Указанная «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (Конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. - 2007. - №1. - С. 41. (см. рисунок).

Попытаемся определить основные акценты в ее формировании в данный период. Среди них можно выделить субъективные и объективные факторы. К числу объективных факторов следует отнести комплекс проблем, стоявших перед Россией на рубеже XVII - XVIII вв. К их числу относились:

- низкий уровень развития экономики, отсутствие промышленности, внешней торговли, слаженного внутреннего рынка;

- внешняя угроза со стороны европейских государств; неспокойная обстановка внутри государства (восстание К. Булавина, бунт «служилых» людей в Сибири и т.д.);

- армия, неспособная справиться с внешней угрозой из-за отсталого технического оснащения;

- зависимость от специалистов-иностранцев в области медицины, военного дела, мануфактурного производства Метушевская, Т.И. Модель государственной службы в России в XVIII в. / Т.И. Метушевская // История государства и права. - 2007. - №5. - С. 27..

Рис 1. Табель о рангах к началу XIX века Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 59.

Все вышеперечисленные проблемы требовали скорейшего решения, финансового обеспечения, комплексного реформирования всех сфер жизни государства. Только реформированная система управления могла обеспечить выполнение сверхзадач, стоявших перед государством.

К числу субъективных факторов, прежде всего, относится личность Петра I. Петр I провел комплексное реформирование всех сфер жизни: культуры, образования, армии и флота, государственных учреждений и т.д. Такой размах был под силу только выдающейся личности, обладающей несгибаемой силой воли и безудержным стремлением к намеченной цели. Реализацию целей царь мог обеспечить посредством мобилизации всех ресурсов государства и административными методами управления.

Второй, но не менее значимый, субъективный фактор - почтительное и преданное отношение народа к государству. Как отмечает А.В. Оболонский, «почти иррациональная ненависть и недоверие к чиновничеству... странным образом уживаются в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства» Оболонский, А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право. - 2000. - №4. - С. 168.. При таком отношении к государству реформирование могло проводиться только «сверху», государство должно было выступить организующей и направляющей силой.

Таким образом, реформирование государственной службы в России в начале XVIII в. было вызвано объективными и субъективными причинами, которые обусловили формирование модели государственной службу «сверху». Законодательное закрепление основ государственной службы, а также применение административных методов для ее установления и поддержания позволяет нам определить модель государственной службы как государственно-административную.

Принципы построения модели государственной службы. Ядро модели государственной службы составляют принципы ее построения. Это основные концептуальные начала и догмы, на которых строится вся система государственной службы. Отсутствие установленных законом принципов и процедурных правил осуществления управленческой работы является одной из причин непрофессионализма государственной службы. Это приводит к формированию в сознании общественности отрицательного образа чиновника, к потере доверия к государственному аппарату.

Анализ законодательства XVIII в. позволяет выделить систему принципов государственной службы, сформировавшихся в указанный период:

1) принцип публично-правового характера государственной службы. Он был заложен Табелью о рангах Полное собрание законов Российской империи: Собр. I. СПб., 1830. Т. VI. N 3890. Далее при ссылках на это издание указывается его сокращенное название - ПСЗ, номер тома и номер законодательного акта. (1722) и заключался в том, что в России была создана единая государственная служба, что послужило фактором ее укрепления и развития;

2) принцип приоритета личной выслуги и профессиональных качеств чиновников над родовитостью и знатностью. Это «несущий» принцип петровских преобразований, он позволил влить в государственный аппарат столь необходимую «свежую кровь». В то же время он заставил самосовершенствоваться дворян, претендовавших на служебное продвижение. Эффективная работа данного принципа невозможна без четко сформулированной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников на основе квалификации и деловых качеств. Попытка создать такую систему прослеживается в Табели и Генеральном регламенте. Например, для государственных служащих, прошедших стажировку за границей, устанавливалось льготное продвижение по службе;

3) принцип привилегированности государственной службы. Табелью о рангах каждому разряду служащих был дан определенный и четко зафиксированный законом статус в обществе, обеспечивающий престиж данного лица в социальной иерархии. В этом заключалось принципиальное отличие от чиновного строя Московского государства. Устанавливалось строгое почитание высшего ранга низшими и штрафы за нарушение субординации. Привилегированность государственной службы заключалась также в том, что Табель открывала возможность получения нового социального статуса - дворянства - путем службы. Таким образом, открывались новые возможности для усиления социальной мобильности, что способствовало демократизации правящего класса и притоку новых сил в государственный аппарат;

4) принцип коллегиальности. В Генеральном регламенте ПСЗ. Т. VI. N 3534. были подробно определены взаимные отношения служащих друг к другу, к президенту коллегии. Решения в коллегиях должны были вырабатываться и приниматься совместно, даже если суждения, споры и несогласия несколько замедляют ход дел. Было сделано все, чтобы обеспечить правильность ведения дел и беспристрастность всех членов коллегий в обсуждении и решении дел;

5) принцип приоритета прямых денежных выплат. Существовавшая в России XVIII в. система «кормления от дел» привела к чрезмерным злоупотреблениям чиновников на местах и создала условия для децентрализации государственной власти. Необходимо было поставить чиновников в экономическую зависимость от государства. Это должно было способствовать укреплению центральной власти и формированию более функциональной системы контроля за деятельностью бюрократического аппарата. С этой целью Петр I организует службу чиновников за жалованье. Однако отсутствие необходимых денежных средств довольно скоро привело к возврату старой практики - службы за счет подношений населения ПСЗ. Т. VII. N 4889.. Окончательное закрепление финансирования деятельности чиновников происходит при Екатерине II, с изданием в 1763 г. Манифеста «О постановлении штатов...» ПСЗ. Т. XVI. N 11988.. Этот принцип укрепил правовой и социальный статус чиновника, усилил публичные начала самой государственной службы;

6) принцип иерархичности и чинопочитания. Его закрепление происходит с изданием Табели о рангах. Она установила строгую иерархию должностей и чинов гражданского, военного и придворного ведомств, а также закрепила принцип продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от личной выслуги. Приоритет отдавался чинам военным, закреплялось их первенство в отношении чиновников гражданского и придворного ведомств. Иерархичность отношений распространялась на семьи чиновников и сохранялась в повседневной жизни. Так, в церкви и общественных заведениях места занимали согласно рангу.

Чинопочитание в современной России ассоциируется с беспрекословным подчинением любым решениям начальника, принижением своего достоинства в угоду вышестоящему чиновнику. Изначальный смысл, заложенный законодателем, иной. Петр I считал, что человек, заслуживший свой ранг «летами» и личными заслугами перед отечеством, имеет право на почтительное отношение к нему. Превращению чинопочитания в слепое следование воле начальника противостоял принцип коллегиальности, обязывающий обсуждать дела в коллегии, начиная с младших чинов;

7) принцип верности государству и монарху требовал готовности государственного служащего выступить в защиту монархического строя и отстаивать в своей деятельности интересы монарха. Реализовался этот принцип через присягу государственного служащего, которую он давал при вступлении в должность и повышении в ней. Так, при Екатерине II служащие клялись в «верной службе», обещали хранить тайну, следовать «инструкциям, указам и регламентам» и присяги не нарушать ПСЗ. Т. XVI. N 11601.. Преданность - та сила, которая обеспечивает прочность «пирамидальной» конструкции власти. Основными инструментами принципа «служебной преданности являются льготы и привилегии. Они определяют статусы чиновников в иерархической системе государственного управления, ибо каждому статусу «положены» определенные льготы Захаров, Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего / Н.Л. Захаров. - М.: Дело, 2002. - С. 97.. Отличительной особенностью «служебной преданности» является сохранение состояния «зависимости». Зависимость подчиненных от начальника, начальника от воли монарха - инструмент мобилизации активности государственных служащих;

8) принцип законности. Одной из главных задач реформы государственного аппарата в XVIII в. была организация управления на единообразных юридических основаниях. Закон становился обязательным для исполнения чиновниками всех уровней. С точки зрения Петра I, законность можно было утвердить через реализацию следующих мер: 1) организацию государственного управления на коллегиальном начале; 2) создание системы надзора за деятельностью чиновников; 3) кодификацию законодательства. Первые две инициативы были с успехом реализованы: утвержден принцип коллегиальности в управлении, созданы должности фискалов и генерал-прокурора для надзора за деятельностью государственных служащих, кроме того, петровское законодательство обязывало чиновников читать указы и регламенты в коллегиях, за «неведение» их наказывало ПСЗ. Т. VI. N 3534; Т. VI. N 3970.;

9) принцип мобилизации дворян на государственную службу. В большинстве европейских государств служба монарху была привилегией членов феодального сословия. В России она стала для них обязанностью. Фактически она была пожизненной. Табель о рангах дополнила служебное бремя дворян обязанностью учиться. «Новый закон отвечал, прежде всего, интересам дворян, составляющих социальную опору абсолютной монархии. Он закреплял их возросшее значение в армии и государственном управлении» Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке / П.А. Зайончковский. - М.: Высш. шк., 1978. - С. 114.. Рост экономического и политического влияния дворян привел в 1762 г. к отмене обязательности государственной службы дворянского сословия. Более того, Екатерина II в Жалованной грамоте дворянству (1785) подтверждала исключительное право дворян на владение населенными имениями, освобождение от обязанности службы, от податей, от телесных наказаний и т.д.

Итак, формирование модели государственной службы - процесс сложный и противоречивый. Модель надо понять, усвоить, испытать на практике, придать ей авторитет в глазах людей, обучить ее специалистов, выверить ее эффективность. Все это с успехом было проделано на протяжении XVIII в., когда в России зарождалась и закреплялась государственно- административная модель государственной службы, основанная на принципах: коллегиальности, иерархичности и чинопочитания, законности, привилегированности, прямых денежных выплат, мобилизации дворянства, верности государству и монарху, приоритета личной выслуги и профессиональных качеств Метушевская, Т.И. Модель государственной службы в России в XVIII в. / Т.И. Метушевская // История государства и права. - 2007. - №5. - С. 31..

3. Государственная служба России в XIX веке

«Административный романтизм» М. Сперанского. Бурное развитие общественных отношений в начале XIX в. ознаменовалось крупными реформами Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. - 2007. - №4. - С. 53..

6 августа 1809 г. император Александр I подписал Указ, подготовленный М.М. Сперанским, «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники» ПСЗ. Собр. 1. Т. XXX. N 23771.. Основными целями Указа было намерение «разным частям гражданской службы доставить способных к учениям образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, с службою сопряженным», положить конец «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы».

Указ кардинально изменил порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось условием карьеры. Если до выхода Указа гражданские чины VIII класса (коллежский асессор) и V класса (статский советник) могли приобретаться выслугой лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных экзаменов было запрещено.

Указ категорично определил, что «никто не будет произведен в чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании» Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. - 2007. - №4. - С. 54..

Производство экзаменов было возложено на университеты, для чего в каждом из них был учрежден особый испытательный комитет из ректора и трех профессоров. Лицам, успешно прошедшим испытание, университетское правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из оснований для представления к более высокому чину. Руководству министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Примечательно, что на первых порах после выхода Указа император лично следил за его выполнением и не допускал послаблений при чинопроизводстве. На одном из документов, представлявших двух титулярных советников к награждению чинами асессора за усердную службу, Александр I оставил резолюцию: «Без аттестатов университета произведены быть не могут» См.: Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1902. Приложение 1. С. 3.. Указ устанавливал приоритетное чинопроизводство лиц, имевших высшее образование, и вызвал заметное недовольство со стороны чиновной бюрократии. Основным предметом возмущения было положение Указа об экзаменах служащих. Его реализация «отвлекала чиновников от должностных их занятий», возвращала людей уже в совершенно зрелом возрасте во времена детства и юности, сажала их снова на школьную скамью и нередко требовала от них совершенно невозможного, когда в местах их служения не было ни высшего, ни среднего учебного заведения См.: О правах на чины и другие преимущества по гражданской службе воспитанников реальных учебных заведений. СПб., 1878. С. 111.. Эти и другие недостатки Указа повлекли за собой ряд отступлений от его правил, зафиксированных в соответствующих Указах от 21 марта 1812 г. ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXII. N 25047.; от 26 мая 1815 г. ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXIII. N 25862. и от 27 октября 1822 г. ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXII. N 25209.. Со временем отступления и изъятия из Указа 1809 г. получили столь обширное применение, что, по замечанию Государственного Совета, «самый закон обратился в изъятие».

Несмотря на недостатки Указа, он сыграл огромную роль в повышении образовательного уровня государственных служащих. Его положения нашли свое отражение во многих нормативных актах, связанных с гражданской службой. Основные его положение были использованы при подготовке проекта Устава о службе гражданской РГИА. Ф. 1260. Оп. 1. Д. 656. Л. 318.. Необходимость его подготовки диктовалась серьезными проблемами кадрового обеспечения государственной службы и чинопроизводства.

Во Всеподданнейшем докладе Правительствующего Сената Александру I отмечалось, что с конца XVIII в. до 1816 г. люди всякого состояния причислены были в службу без разбору их способностей и весомая часть без малейшего соображения с действительной необходимостью, что многие из них удостаивались классных чинов, не имея соответствующей выслуги РГИА. Ф. 1409. Оп. 1. Д. 1584. Л. 30.. Эти и ряд других причин, связанных с законодательной деятельностью правительства Александра I в области формирования бюрократии, явились предпосылкой для подготовки Проекта Устава о службе гражданской. Это был своего рода итоговый документ законотворческой деятельности этого периода, разработанный с учетом опыта законодателей XVIII в. Писарькова, Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии / Л.Ф. Писарькова // Отечественная история. - 2001. - № 4. - С. 40., однако составленный без учета реальностей российской действительности, этот документ так и не получил силу закона.

Таким образом, законодательная деятельность государства в сфере подготовки кадров государственной службы в первой половине XIX в. была связана с развитием абсолютизма. Развитие буржуазных отношений, стабилизация политических институтов, укрепление и совершенствование различных частей государственного механизма обусловили повышение требований к профессиональному уровню государственных служащих. В период абсолютизма происходит становление отдельных элементов кадровой функции государственной службы, намечаются тенденции ее развития, закладываются основы для ее совершенствования. Устойчивой системы подготовки кадров государственной службы в первой половине XIX века еще создано не было Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. - 2007. - №4. - С. 55..

Государственная служба Николаевского времени. На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 1840-е годы Николай задумал более радикальную меру - упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему виделась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и, как следствие, вечно призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С.С. Уваров.

Он четко обосновал пользу чина как имеющего «фантастическую силу» инструмента власти, который к тому же ничего ей не стоит. Эта аргументация убедила Николая, что чиновная «Табель» со всеми ее атрибутами - не только не угроза, но и, напротив, вернейшая опора власти, а уваровская апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии.

Однако далеко не все общество разделяло эту логику. Разные слои общества по-разному относились к «Табели о рангах», однако к середине XIX века стало очевидным то, что продвижению достойнейших она не способствует. Поэтому при каждом новом царе, начиная с Павла и заканчивая Александром III, вставал вопрос о ее отмене. Встал он и в начале царствования Александра II Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - С. 71..

Знаменитый диссидент той эпохи, политический эмигрант князь П. Долгоруков писал: «Император... лишен права... выбирать себе чиновников. Чтобы занять в России некую должность, надобно обладать соответствующим чином... Это учреждение являет собою крепчайшую гарантию ничтожества, низкопоклонства, продажности, посему изо всех реформ эта более всего ненавистна всесильной бюрократии. В России достоинство человека есть великое препятствие в его служебном продвижении... тогда как негодяй или полукретин, который ни разу не покинет службы, в конце концов достигнет в ней чинов высочайших» Пайпс, Р. Россия при старом режиме / Р. Пайпс. - М.: Высш. шк., 1993. - С. 183..

Александр начал с образования «комиссии» - особого Совещательного собрания. Собрание осудило манию чинов, рост числа и влияние бюрократии, взяточничество и другие ее пороки, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели», но лишь после значительного увеличения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в 2 раза, но «Табель» осталась в неприкосновенности.

То же повторилось и при его сыне - Александре III. Он также учредил в начале своего царствования Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку они лишь стимулируют уродливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводят в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем «выбиться наверх». Главным выводом Совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал его. Но когда заключение Совещания было разослано на отзыв главам министерств и ведомств, подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. При этом их аргументы, в сущности, повторяли доводы Уварова: чин возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государству, то тем самым он укрепляет власть и поднимает ее престиж Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке / П.А. Зайончковский. - М.: Высш. шк., 1978. - С. 49..

Император оказался бессилен изменить систему, и вопрос опять «заморозили» до следующего царствования.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г., на сей раз при Госсовете. Но, в отличие от прежних, она работала неспешно. Свой доклад она представила лишь через 6 лет, в 1901 г. Содержавшиеся в нем предложения были наименее радикальными за все 100 лет работы подобных комиссий. На сей раз даже на этой стадии не был поставлен вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников. При этом комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале XX века, т.е. почти накануне первой революции, что чин - это проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия. Общий дух выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины опять сохранились.

Временное правительство в августе - сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить Шепелев, Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской Империи / Л.Е. Шепелев. - Л.: Ленинград, 1977. - С. 216.. «Окончательное решение вопроса» произошло лишь при большевиках.

Заключение

Итак, подводя итог исследованию состояния и особенностей государственной службы в дореволюционной России, можно отметить такой недостаток, как традиционно низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайняя медлительность «вращения бюрократических колес».

Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I, и это не случайно. Благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII в. начинает складываться модель государственной службы, формируется система ее принципов. По сути, именно во время царствования Петра I произошло достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы.

Большую роль в системе мер по совершенствованию и собственно рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Он предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г..

Очередная попытка реформирования системы государственной службы была предпринята в начале царствования Николая II, в 1895 г. Специально созданная для этих целей комиссия в своем докладе не ставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины опять сохранились.

Временное правительство в августе - сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить.

В заключение можно сказать, что современная российская государственная служба получила неоднозначное наследие, заслуживающее серьезной переоценки. Необходим пересмотр вечной российской традиции доминирования государства над обществом, чтобы создать подлинно гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед «хозяином», пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим ее деятельность обществом. В наши дни, к сожалению, превалирует другая тенденция - возрождения духа и атрибутов традиционной российской «государевой службы».

Практическая реализация этой программы потребует серьезных волевых усилий руководства, поскольку необходимо преодоление бюрократической инерции всех предшествующих десятилетий.

Список использованной литературы

Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. - 2007. - №4. - С. 53 - 55.

Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: учеб. для вузов / И.А. Василенко. - М.: Гардарики, 2005. - 320 с.

Государственная служба (комплексный подход) : учеб. для вузов / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело, 2000. - 440 с.

Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке / П.А. Зайончковский. - М.: Высш. шк., 1978. - 414 с .

Захаров, Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего / Н.Л. Захаров. - М.: Дело, 2002. - 212 с.

Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. - 2007. - №1. - С. 41 - 43.

Метушевская, Т.И. Модель государственной службы в России в XVIII в. / Т.И. Метушевская // История государства и права. - 2007. - №5. - С. 27 - 31.

Оболонский, А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право. - 2000. - №4. - С. 168 - 171.

Пайпс, Р. Россия при старом режиме / Р. Пайпс. - М.: Высш. шк., 1993. - 288 с.

Писарькова, Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии / Л.Ф. Писарькова // Отечественная история. - 2001. - № 4. - С. 40 - 45.

Шепелев, Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской Империи / Л.Е. Шепелев. - Л.: Ленинград, 1977. - 316 с.