Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» регулирует полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, следующим образом: к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; к вопросам местного значения муниципального района относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; к вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Кроме специальной нормы (ст. 7), Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержит ряд других положений о природоохранной компетенции органов местного самоуправления. Во-первых, это блок их обязанностей, корреспондирующих экологическим правам граждан. Граждане, общественные иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право: оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы. Кроме того, граждане имеют право направлять обращения в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране, а общественные иные некоммерческие объединения имеют право: обращаться в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; подавать в органы местного самоуправления обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 12). Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13), а также осуществлять экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности. Органы местного самоуправления обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

Помимо Федерального закона «Об охране окружающей среды» природоохранная компетенция органов местного самоуправления может регулироваться нормами Земельного кодекса РФ, природно-ресурсовых («О недрах», «О животном мире», Лесного и Водного кодексов и др.) и природоохранных («Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об отходах производства и потребления», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах») законов. Так, органы местного самоуправления осуществляют: управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения; контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции; использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Федерации. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» собственной компетенцией органы местного самоуправления не наделяет.

Экономическую основу природоохранной деятельности органов местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В собственности поселений могут находиться: имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; обособленные водные объекты на территории поселения; леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

Применительно к структуре муниципальных органов власти можно выделить природоохранные полномочия представительных органов, главы муниципального образования, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов), а также других органов местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований и обладающих специальными полномочиями по решению конкретных вопросов местного значения. Как показывает опыт регионов, распределение полномочий между этими органами в основном совпадет, что не исключает индивидуальных особенностей разграничения компетенции в каждом муниципальном образовании, поскольку полномочия органов определяются уставами муниципальных образований. Организация управления охраной окружающей природной среды в муниципальных образованиях различных видов может состоять в назначении должностного лица или специалиста, ответственного за выполнение работы по этому направлению, в возложении этих вопросов на одного из заместителей главы муниципального образования, могут создаваться координационные советы при главах муниципальных образований.

В целом в развитии муниципального и экологического законодательства намечаются тенденции усиления экологической составляющей в деятельности муниципальных органов. Совокупность природоохранных полномочий, реализация которых происходит в организованных формах, дает основание говорить о наличии у органов местного самоуправления самостоятельной и довольно обширной функции охраны окружающей среды.

Итак, к основным направлениям деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно отнести:

- реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и в этих целях создание подразделения по охране окружающей среды и государственной экспертизы;

- разработку и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации об охране окружающей среды;

- участие в разработке и реализации федеральных целевых программ улучшения условий и охраны окружающей среды;

- разработку и утверждение территориальных целевых программ улучшения условий и охраны окружающей среды, контроль их выполнения;

- определение расходов на охрану окружающей среды за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

- передачу в случае необходимости органам местного самоуправления отдельные полномочия на государственное управление охраной ОС на территориях муниципальных образований.

Глава 3. Проблемы и пути совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования

3.1 Основные проблемы законодательства

Повышение эффективности государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования, по нашему мнению, в первую очередь связано с решением проблем законодательной базы. Отметим некоторые из них:

1. Недостаточная прозрачность законодательной базы;

2. Раздробленность законодательства в области охраны окружающей среды и его изолированность от других блоков законодательства;

3. Сохраняющиеся пробелы в законодательной базе;

4. Упор на карательные, а не на стимулирующие меры;

5. Неопределенность нормирования;

6. Отсутствие системного подхода к регулированию ряда важнейших вопросов.

Остановимся на этих проблемах подробнее.

Говоря о сути первой из выделенных нами проблем, следует отметить, что при довольно значительном количестве принятых в 1990-2009 гг. законов, так или иначе затрагивающих сферу охраны окружающей среды, следует отметить, что в последние годы законодательная база в этой области ослабла и стала менее прозрачной. Это связано с тем, что:

- базовый Закон «Об охране окружающей среды» ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 14.03.2009) (принят ГД ФС РФ 20.12.2001). является рамочным, тогда как в Законе «Об охране окружающей природной среды» Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.1991 № 2060-1 (ред. от 10.01.2002)\Утратил силу в связи с принятием ФЗ от 30.12.2001 «№ 196-ФЗ» и от 10.01.2002 «№ 7-ФЗ»., действовавшем в 1991-2002 гг., было много норм прямого действия;

- при принятии законов, относящихся к использованию отдельных природных ресурсов или регулирующий отдельные виды деятельности, в природоохранное законодательство вносились ослабляющие его поправки (Водный, Градостроительный, и Лесной Кодексы);

- при принятии основополагающих законов (Административный, Административно-процессуальный, Бюджетный, Земельный, Гражданский, Гражданско-Процессуальный, Налоговый Кодексы) не в полной мере учитывались положения действующего законодательства в области охраны окружающей среды, вследствие чего многие экологические нормы не могут быть реализованы;

- одной из основных проблем развития экологического законодательства остается проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Раздробленность законодательства в области охраны окружающей среды и его изолированность от других блоков законодательства проявляется том, что в правовом регулировании экологических отношений преобладает фрагментарный и пообъектный подход, не вполне соответствующий объективному единству природного мира, состоящего из различных, но системно взаимодействующих между собой компонентов - природных объектов.

Экологические отношения сегодня регулируются на основе множества, часто слабо взаимосвязанных, федеральных законов, ориентированных, как правило, на достижение узких отраслевых задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. В то же время, положения экологического законодательства не подкреплены соответствующими положениями Административного, Водного, Градостроительного, Гражданского, Земельного, Лесного, Налогового и Уголовного Кодексов, и остаются нереализованными. Следует особо отметить, что законодательство в области водных и лесных отношений содержит ряд отсылочных норм на законодательство в области охраны окружающей среды, которые в действующем правовом поле либо частично либо полностью необеспеченны. В том числе, не в полной мере урегулированы вопросы антропогенного воздействия на водные и лесные экосистемы, что создает проблемы в администрировании в соответствующих сферах ведения.

Характеризуя существующие проблемы в законодательстве, можно отметить, что к вопросам правового регулирования, нерешенным к настоящему времени, следует отнести:

- порядок осуществления государственного, общественного и производственного экологического контроля,

- стратегическая (кумулятивная) оценка воздействия на окружающую среду,

- реализация принципа непревышения ассимиляционных возможностей окружающей природной среды при ведении хозяйственной и иной деятельности, а также разрешения допустимых воздействий на окружающую среду на уровне показателей наилучших существующих доступных технологий (общепринятая практика в странах ОЭСР),

- порядок установления зон экологического бедствия,

- охрана почв и охрана растительного мира (кроме лесов),

- возмещение вреда от экологических правонарушений, в том числе возмещение экологического вреда прошлых лет,

- ответственность товаропроизводителя за жизненный цикл продукции,

- экологическое образование и культура,

- экологическое страхование,

- экологический аудит и сертификацию,

- определение понятия и порядок доступа к экологической информация.

В масштабах РФ ее субъекты тем не менее все таки обладают скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной концепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслеживаются противоречия действующему российскому экологическому законодательству. Отмечается лишь заинтересованность законодателей в регионах в разработке и принятии нормативно-правовых актов природноресурсовой направленности.

Одной из проблем сегодняшней экологической политики является экологическое образование, которое является одним из главных факторов устойчивого развития. Экологическая компетентность и экологическая зрелость кадров в центре и на местах измеряется их умением использовать социальный капитал, находить пути улучшения жизни народа, преодоления бедности, создания новых рабочих мест, поднятие социальной активности населения, особенно женщин и молодежи, охраны и оздоровления окружающей среды. Все зависит от того, насколько люди обучены и воспитаны, какой экологической культурой будут обладать. Поэтому вопросы экологического образования, формирования экологической культуры, воспитания ответственного отношения к природе и окружающей среде, к собственному здоровью и здоровью других людей являются неотъемлемым элементом экологической политики любой страны, в том числе и России. Экологическое образование было официально определено, как одно из приоритетных направлений совершенствования природоохранной политики и вошло в международные программы по охране окружающей среды.

Таким образом, в большинстве регионов просматривается проблема слабой профессиональной подготовки законодателей. В подготовке проектов законодательных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из научной среды и юристы. Эта проблема существует и у федеральных законодателей, когда разработкой законов занимаются люди, далекие от экологических проблем.

В городе Перми и Пермском крае нашли решение данной проблемы. 16.02.2009 года на общем собрании Управления по экологии и природопользования Администрации г.Перми, в котором автор проходил преддипломную практику, был принят приказ «Об Общественном экологическом совете» Приказ Управления по экологии и природопользованию Администрации г.Перми «Об Общественном экологическом совете» от 16.02.2009г.. Целью создания Совета является привлечение общественности к решению вопросов экологической безопасности, экологии и природопользования, создания условий открытости деятельности органов местного самоуправления, а также реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и мероприятий по обеспечению ее охраны. В его состав могут входить граждане и представители юридических лиц, в том числе представители научных организаций, ВУЗов города, муниципальные и государственные гражданские служащие, которые имеют профессиональные навыки и(или) чья профессиональная или общественная деятельность связана с экологией и охраной окружающей среды. Основная цель Совета - организация взаимодействия граждан и общественных организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления в формировании и реализации экологической политики, в решении вопросов по обеспечению охраны окружающей среды, развитию института общественного экологического контроля, а также выработки рекомендаций, направленных на решение вопросов в сфере экологии и природопользования, создание условий, стимулирующих деятельность юридических и физических лиц в указанной сфере деятельности и ее координация. А одна из основных задач - подготовка предложений для органов государственной власти, органов местного самоуправления по совершенствованию нормативно-правовой базы экологической направленности, оказание содействия в разработке подзаконных нормативных правовых документов и совершенствовании практики применения законодательства в области охраны окружающей среды.

Следующая из отмеченных нами проблем - упор на карательные, а не на стимулирующие меры.

Практика природоохранной деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются недостаточно эффективными, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют. Так, например, правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую природную среду, вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья установлены Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 30.12.2008) (принят ГД ФС РФ 22.05.1998) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010).. Законом определены основные направления государственной политики в данной сфере: создание системы управления отходами, внедрение ресурсосберегающих технологий, максимально возможное вовлечение отходов в хозяйственный оборот, введен институт права собственности на отходы. Отсутствие же законодательно закрепленных экономических регуляторов, таких как налоги, налоговые льготы, субсидии, залоговая стоимость и т.п., применение которых в зарубежных странах позволило создать системы рециклинга отходов и сократить негативное воздействие отходов на окружающую среду, большое количество подзаконных актов, в основном касающихся учета и контроля в сфере обращения с отходами, не позволяет эффективным образом обеспечить реализацию норм и принципов указанного закона.

В Российской Федерации сейчас законодательно установлены: плата за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений требований природоохранного законодательства. Правовые нормы, касающиеся льготного налогообложения для природопользователей, не имеют необходимых механизмов реализации. Используемые экономические механизмы носят сугубо фискальный характер и отличаются низкой эффективностью своего воздействия.

Слабым местом остается механизм реализации законов. Многие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники финансирования и материальная база под них. Подобного рода декларирование приводит к восприятию многих экологических нормативных актов как необязательных. Органы и должностные лица на местах, которые должны требовать исполнения норм экологического законодательства, зачастую сами являются его нарушителями. Это объясняется лишь их личной экономической заинтересованностью.

Названная пятой проблема неопределенности нормирования проявляется двояко. Во-первых, явно прослеживается высокая степень дублирования федеральных нормативно-правовых актов. Многие законодатели субъектов РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него изменения, что наблюдается из дословного сходства целых ряда статей и глав, а иногда сходства всей структуры документа. Такого рода воспроизведение (повторение, переложение) в правотворчестве субъектов РФ, по мнению С.А.Комарова, в определенных предметах оказывается целесообразным, «если нужно представить нормативное предписание с точки зрения их единой системы» Комаров С.А. «Общая теория государства и права»; Саранск - 1994.. Вне этого такое переложение является вредным и неоправданным, т.к. создает у соответствующих органов иллюзию необязательности актов федерального законодательства, формируется мнение о том, что данные акты начинают действовать (вступать в силу) только после того, как будут воспроизведены или объявлены актом «своего региона».

Во-вторых, не создана необходимая правовая база системы природоохранного (экологического) нормирования, основы которой заложены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Одной из причин этого является закрепление различных по сути определений понятий, а также используемых терминов, касающихся нормирования воздействий на окружающую среду, как в вышеуказанном законе, так и в Федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсах», Водном кодексе Российской Федерации и других актах, что приводит к различным методам правового регулирования.

На сегодняшний день плата за негативное воздействие взимается за очень небольшое число загрязнителей, в то время как законодательством предписывается устанавливать нормативы по всему их спектру.

Проблема отсутствия системного подхода к решению важнейших вопросов проявляется в очень многих аспектах. Так, например, не обеспечен системный подход к решению сложнейшей проблемы сохранения почв как стратегического невозобновимого природного ресурса.

Отсутствует целостный подход, и отсюда объективно возникают межзаконные противоречия. Возникает принципиальная невозможность в рамках отдельных законов учесть специфику регулирования отношений, связанных со сплошным природным объектом - почвой.

В настоящее время Россия не имеет правовых актов на уровне законов о почвах, и вся хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием почв, регулируется нормативными актами, инструкциями и положениями различных министерств и ведомств и не обеспечивает охраны, рационального использования и сохранения плодородия почв.

Отрицательные следствия отсутствия федерального закона о почвах проявляется в катастрофических процессах загрязнения, деградации, разрушения и уничтожения почвенного покрова, принявших характер национального бедствия. Сегодня в России законодательно не установлено, что сохранение почв и их плодородия, предотвращение их деградации является одной из приоритетных задач государства и граждан России, и, как следствие не реализуется национальная почвенная политика. Уже принятые нормативно-правовые акты являются явно недостаточными для того, чтобы снизить масштабность деградации и загрязнения почв.

С учетом сложившейся ситуации политика земельных отношений должна быть направлена не столько на смену земельной собственности, сколько на создание условий для эффективного экологически безопасного землепользования, повышения плодородия почв и роста сельскохозяйственного производства, современной и качественной рекультивации нарушенных и загрязненных земель.

В результате действующее законодательство в сфере охраны окружающей среды не отвечает задачам развития нашей страны, его непрозрачность тормозит развитие экономики, а невнятность снижает конкурентоспособность отечественных производителей на мировом рынке и объем привлекаемых в экономику инвестиций. Многие аспекты природоохранной деятельности государства остаются неурегулированными с правовой точки зрения, что с одной стороны приводит к ухудшению качества окружающей среды и расхищению природных ресурсов, а с другой создает условия для развития коррупции.

Таким образом, нормативная правовая база Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды в целом характеризуется: недостаточной самостоятельностью и целостностью для защиты общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом публичных интересов; наличием внутренних противоречий, пробелов и разночтений; отсутствием норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды; наличием межотраслевых противоречий; отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений.

Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне согласованно. Но легкого пути в этом деле и не может быть. Неповторимость территориальных, экономических и других условий субъектов Федерации должна быть обязательно отражена и в правовом регулировании. И только совместный подход к решению возникших проблем, может определить пути их решения, ибо сохранение единого экономического и экологического пространства, как уже говорилось, позволит успешно развиваться не только регионам, но и всей России.

3.2. Пути совершенствования законодательства

На определенном этапе развития законодательства в любой правовой системе увеличение количества законов и иных нормативных правовых актов приводит к осознанию необходимости его систематизации. Экологическое законодательство Российской Федерации также достигло такого уровня развития, когда упорядочение и обобщение нормативных правовых актов становится необходимым.

Сущность систематизации законодательства вообще и экологического в частности состоит в том, что значительное число нормативных правовых актов, регулирующих однородные общественные отношения, все разнообразие существующего правового регулирования подвергается обобщению и упорядочению. Он осуществляется для одновременного улучшения содержания и формы экологического законодательства, чтобы сделать его более удобным для применения и, в конечном счете, результативным в аспекте достижения поставленных перед законодательством целей.

Систематизация законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования способна решить целый ряд проблем, существующих в данное время в законодательной базе Российской Федерации, и о которых шла речь в п.2.1 работы.

В качестве критериев отбора систематизируемых нормативных правовых актов предлагается:

- отнесение нормативных правовых актов к отрасли экологического законодательства, для чего последовательно осуществляется: а) установление предмета правового регулирования, определенного в самом нормативном правовом акте; б) количественный анализ содержания нормативного правового акта (большинство правовых норм в нем должны регулировать отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, по природопользованию); второй из названных показателей имеет приоритет при разрешении спорных ситуаций;

- разграничение технических регламентов и нормативных правовых актов экологического законодательства;

- приоритетные обобщение и анализ законодательных актов как наиболее значимых в системе экологического законодательства; иных нормативных правовых актов - преимущественно при регулировании общественных экологических отношений как первичных;

- инвентаризация экологизированных норм и актов, их содержащих, выявление пробелов в экологизации различных отраслей законодательства, анализ экологизированных норм по существу (в аспекте их полноты, качества, необходимости и обоснованности).

Современная систематизация экологического законодательства не должна иметь цели устранения из законодательства экологизированных норм (которые при объединении с нормами экологического законодательства утратят свое предназначение), но она все же неизбежно приведет к инвентаризации этих норм, выявлению пробелов в экологизации различных отраслей законодательства, анализу экологизированных норм по существу, в том числе в аспекте их полноты, качества, необходимости и обоснованности.

Для развития самостоятельных на данный момент отраслей экологического законодательства, Конституцией Российской Федерации предусмотрено два уровня законотворчества - федеральный и региональный. Данный их статус не изменяется и при понимании экологического законодательства как единой отрасли.

Законодательство субъектов Российской Федерации может систематизироваться либо как часть экологического законодательства России в рамках общей его систематизации, либо как самостоятельный объект при систематизации на уровне конкретного субъекта Российской Федерации. В аспекте систематизации всего экологического законодательства наибольший интерес представляют те акты субъектов Российской Федерации, которые могут задать новые импульсы в улучшении качества, повышении эффективности экологического законодательства, и прежде всего - оказать воздействие на прогресс федеральной его части.

Законотворческий опыт субъектов Российской Федерации может рассматриваться сейчас как один из факторов, определяющих направления совершенствования экологического законодательства. Законодательство субъектов Российской Федерации характеризуется некоторыми передовыми подходами к правовому регулированию экологических отношений, в некоторых областях опережая федеральное законодательство. Такое влияние может материализоваться в федеральном экологическом законодательстве, во-первых, посредством учета лучших образцов правового регулирования субъектов Российской Федерации по специфическим экологическим проблемам регионов в случае приобретения ими характера всеобщих. Во-вторых, позитивное воздействие на качество федерального экологического законодательства могут оказать те региональные акты или их отдельные положения, которые созданы для восполнения отсутствующих в настоящее время на федеральном уровне необходимых правовых норм и институтов.

Одна из особенностей регионального законодательства связана с восполнением на региональном уровне пробелов правового регулирования экологических отношений. Субъекты Российской Федерации несколько оперативнее реагируют на наличие пробелов в федеральном законодательстве, чем используют свои возможности учета региональных природных, социальных и иных факторов в правовом регулировании экологических отношений. В одних случаях для федерального законодателя при проведении систематизации экологического законодательства может иметь значение сам комплекс новых региональных законов для уяснения необходимости углубленного правового регулирования тех или иных отношений; в других этому могут послужить конкретные подходы к законодательному решению экологических проблем. С этой точки зрения несомненно, что законодательство регионов способно задавать импульс в процессе повышения качества законодательства Российской Федерации посредством обозначения наиболее слабых сторон механизма его реализации, пробелов правового регулирования и, следовательно, определения ближайших перспектив для федерального законодательства.

В связи с этим на федеральном уровне требуется систематизация новых региональных законодательных актов, с тем чтобы, опираясь на уже созданное и апробированное на практике, формировать эффективное экологическое законодательство (не говоря уже о том, что постоянное обобщение информации о законодательстве субъектов необходимо для своевременной отмены и изменения актов, противоречащих федеральным законам).

Анализ регионального законодательства способен оказать положительное воздействие на последующее развитие федерального экологического законодательства в его широком понимании независимо от практических возможностей и форм его систематизации: региональный опыт законотворчества может лечь в основу ряда новых федеральных законов либо учитываться в работе по кодификации экологического законодательства России в целом.

Существование законов о природопользовании и даже законов об охране окружающей среды и природопользовании субъектов Российской Федерации предельно четко обозначает проблему повторов и противоречий в российском законодательстве об охране окружающей среды и законодательстве об использовании и охране отдельных видов природных ресурсов. Именно тому, чтобы упорядочить нормативные правовые акты в этом аспекте, устранив законотворческие недостатки и сократив нормативно-правовой массив, одновременно повысить слаженность механизмов их реализации, усовершенствовать в целом качество правового регулирования экологических отношений, служит концепция объединения правовых норм по природопользованию и этих норм с нормами по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.

Необходимо объединить наиболее общие по значению или тесно взаимосвязанные правоположения об использовании природных ресурсов и их же с положениями по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Здесь прежде всего важны: общий комплекс прав и обязанностей природопользователей, единая сфера компетенции органов государственной власти, универсальный набор правовых средств и механизмов реализации эколого-правовых норм для достижения поставленных целей. Показательно, что даже если это не отражено в наименовании конкретного законодательного акта, все законы о природопользовании в значительной мере наполнены природоохранительным содержанием. Субъекты Российской Федерации в своем законодательстве в той или иной мере выделяют общую часть комплексного правового регулирования экологических отношений. Эта тенденция едва ли не самая значимая для процесса развития экологического законодательства.

Систематизация экологического законодательства, которая позволяет упорядочить правовое регулирование соответствующих общественных отношений и одновременно повысить его действенность занимает важное место. Однако для достижения позитивных результатов процессы систематизации должны быть скоординированы с научным осмыслением проблемы, нуждаясь в целенаправленном теоретическом обосновании.

Чтобы устранить дублирование правового регулирования на федеральном и субъектном уровнях и возникновение здесь противоречий, может оказаться полезным принцип, применяемый в США, который исключает параллельное регулирование субъекта Федерации в сфере действия федерального закона, кроме случаев, когда последнее прямо не разрешено законом.

Совершенное нормативно правовое обеспечение и разработанные механизмы правоприменение являются базой для эффективного правового механизма обеспечения рационального природопользования. Не менее важно совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и неотвратимости наказания.

Для этого необходимы следующие действия:

· устранение противоречий между природно-ресурсными и природоохранными нормами законодательства Российской Федерации, а также между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права;

· обеспечение реализации законодательных актов путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для полноценного применения федеральных законов;

· правовое закрепление необходимости представления экологического обоснования деятельности, как одного из обязательных условий при проведении конкурсов, тендеров, аукционов на право реализации и/или выбора проектов;

· развитие системы государственных стандартов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, закрепление в правовой системе Российской Федерации международных экологических стандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду;

· гармонизация законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и норм международного права в этой области в рамках обязательств Российской Федерации по международным договорам;

· развитие и активизация судебных механизмов разрешения противоречий между интересами населения, субъектов хозяйственной деятельности и государства в области охраны окружающей среды;

· укрепление системы прокурорского надзора и реализация мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды;

· совершенствование методик расчета и практики компенсации ущерба в результате экологических правонарушений и/или осуществление экологически опасных видов деятельности;

· обеспечение применения механизмов прекращения незаконной деятельности.

Возвращаясь к проблеме низкого уровня экологического образования, хочется отметить, что, основы государственного регулирования в области экологической культуры и экологического образования закреплены в главе 8 «Экологическая культура» Федерального закона «Об охране окружающей среды». Согласно положениям указанной главы, в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе, через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма. В дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях дополнительного образования независимо от их профиля и организационно-правовых форм осуществляется преподавание основ экологических знаний.

В целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов осуществляется экологическое просвещение посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов. Экологическое просвещение, в том числе, информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными юридическими лицами.

Таким образом, экологическая культура, экологическое воспитание и экологическое образование тесно взаимосвязаны. Развитию в обществе экологической культуры будут способствовать самостоятельное повышение гражданами уровня личной экологической культуры и экологическое самообразование.

Немного о решении четвертой, отмеченной нами проблемы. Мы солидарны с мнением Натальи Комаровой, председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии, в том, что наказание не должно являться основным стимулом соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды. Нужно сочетать различные методы обеспечения охраны окружающей среды. При регулировании деятельности во все времена старались применять так называемую политику «кнута и пряника» и наше время не исключение. Следует предусматривать экономическое стимулирование внедрения экологически безопасных технологий, сокращение ресурсо- и энергоемкости производства, сокращение образования всех видов отходов. Действующее законодательство предусматривает наличие таких льгот, но в данный момент они слабо используются и недостаточны. Необходимо совершенствовать и систему платы за негативное воздействие на окружающую среду. Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения энергетической и экологической эффективности», предусматривающий внесение изменений в бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации в части стимулирования экологически безопасной деятельности физических и юридических лиц. Этим же законопроектом устанавливаются требования, обеспечивающие широкое использование наилучших существующих технологий, экологического аудита, внедрение экологического страхования хозяйственной и иной деятельности, совершенствование системы платы за негативное воздействие на окружающую среду и другие методы.

Законодательного закрепления в полной мере идея преференций пока не получила, однако, уже сейчас в Государственной Думе на рассмотрении находятся проекты Федеральных законов, в которых предусматриваются и карательные, такие как административная ответственность за выброс вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения, и поощрительные механизмы - понижающий коэффициент к НДПИ и таможенные льготы Материалы интернет-интервью с председателем Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии Наталией Владимировной Комаровой на тему «Развитие природоохранного законодательства как необходимый фактор устранения экологических проблем в России» - 24.04.2009г..

Экономическое регулирование должно быть основано на том, что:

- государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды должно стимулировать модернизацию производства и экологизацию товаров и услуг;

- экономический ущерб в результате причинения экологического вреда, в том числе собственникам (пользователям) природных ресурсов, имуществу юридических лиц и граждан, должен быть полностью компенсирован;

- санкции за нарушения законодательно установленных требований и условий разрешений на природопользование должны быть адекватны причиненному ущербу окружающей среде и побуждать природопользователя к предупреждению загрязнений, а не к тому, чтобы закладывать мизерную плату за загрязнение в себестоимость продукции.

До настоящего времени остается важнейшей задача повышения эффективности механизма реализации экологического законодательства. Ибо законы, которые не исполняются, создают впечатление своего отсутствия.

Кроме того, следует определиться в том, что экологическое законодательство по большому счету представляет собой «затратную» отрасль законодательства. Для большинства субъектов данных отношений (предприятий, учреждений, организаций) исполнение соответствующих норм и нормативов связано со значительными финансовыми вложениями.

Ставя цель повышения эффективности нормативно-правового акта необходимо стремиться главным образом к реализации закрепленных в этом акте прав и обязанностей участников экологических отношений. С другой стороны, своеобразной страховкой «от повисания в воздухе» данных актов будут предусмотренные в них же гарантии обеспечения материальными, техническими и финансовыми средствами.

Заключение

Цель выпускной квалификационной работы достигнута путём реализации поставленных задач. В результате проведенного исследования по теме «Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования (на примере Пермского края)» можно сделать ряд выводов.

Стадия формирования экологического законодательства на сегодняшний день, в основном завершена, начался этап ее совершенствования, т.к. действующая в настоящее время в Российской Федерации система управления в области охраны окружающей среды и природопользования не может быть признана эффективной, о чем свидетельствует, прежде всего, состояние окружающей среды на значительной части территории РФ, ухудшение здоровья населения, истощение природных ресурсов. Сохранение такого состояния системы приведет к тому, что не позволит обеспечить конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. Практика показала, что рост числа актов в экологическом законодательстве слабо способен изменить подобную ситуацию. Более того, он приводит к усилению несогласованности между нормативными правовыми актами, а иногда и прямому противоречию, конкуренции норм действующих законов и иных нормативных правовых актов, появлению актов с неоправданно узким предметом правового регулирования.

Также, сегодня, можно говорить и о сформированных региональных законодательных системах. Субъекты имеют достаточную самостоятельность в принятии нормативных актов в области охраны окружающей среды и природопользования.

Так как законодательство Пермского края строится в соответствии с федеральным законодательством, то и оно имеет соответствующие недостатки, и сегодня не может полностью урегулировать все взаимоотношения природоохранной деятельности, обеспечить предсказуемость и стабильность природоохранительной политики региона.

Рассматривая несовершенства в управлении природопользованием государственным аппаратом России в конце первого десятилетия XXI века, можно выделить следующие, не исчерпывающие проблему, но определяющие некоторые основные направления для принятия мер по ликвидации изъянов в системе этого управления в целом.

За последние двадцать лет полномочия в области природопользования и охраны окружающей природной среды между Российской Федерацией, субъектами РФ и местными органами самоуправления постоянно изменялись, передавались, отменялись вместе с процессом формирования экологического законодательства. Особое внимание при этом всегда уделяется исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, более четкому разграничению их функций и полномочий. Не смотря на то, что на сегодняшний день создана обширная система органов исполнительной власти для осуществления функций по охране окружающей среды и природопользованию, до настоящего времени остается важнейшей задача повышения эффективности механизма реализации экологического законодательства.

Основные проблемы законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования на сегодняшний день, сводятся к тому, что при довольно значительном количестве принятых в последние годы законов, законодательная база ослабла и стала менее прозрачной. Существует проблема раздробленности законодательства и его изолированность от других блоков законодательства, преобладает фрагментарный и пообъектный подход, не вполне соответствующий объективному единству природного мира, состоящих из взаимодействующих между собой компонентов. Экологические отношения сегодня регулируются на основе множества, часто слабо взаимосвязанных, федеральных законов, ориентированных, как правило, на достижение узких отраслевых задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Упор делается на карательные, а не стимулирующие меры, проявляется проблема неопределенности нормирования. Существует проблема отсутствия системного подхода к решению важнейших вопросов, которая проявляется в очень многих аспектах.

В результате действующее законодательство в сфере охраны окружающей среды не отвечает задачам развития нашей страны, его непрозрачность тормозит развитие экономики, а невнятность снижает конкурентоспособность отечественных производителей на мировом рынке и объем привлекаемых в экономику инвестиций. Многие аспекты природоохранной деятельности государства остаются неурегулированными с правовой точки зрения, что с одной стороны приводит к ухудшению качества окружающей среды и расхищению природных ресурсов, а с другой создает условия для развития коррупции.

Таким образом, экологическое законодательство Российской Федерации достигло такого уровня развития, когда упорядочение и обобщение нормативных правовых актов становится необходимым. Систематизация законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования способна решить целый ряд проблем, существующих в данное время в законодательной базе Российской Федерации.

Законотворческий опыт субъектов Российской Федерации может рассматриваться сейчас как один из факторов, определяющих направления совершенствования экологического законодательства. Одна из особенностей регионального законодательства связана с восполнением на региональном уровне пробелов правового регулирования экологических отношений. Также, региональный опыт законотворчества может лечь в основу ряда новых федеральных законов либо учитываться в работе по кодификации экологического законодательства России в целом. Концепция объединения правовых норм по природопользованию и этих норм с нормами по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности служит тому, чтобы упорядочить нормативные правовые акты в этом аспекте, устранив законотворческие недостатки и сократив нормативно-правовой массив, одновременно повысить слаженность механизмов их реализации, усовершенствовать в целом качество правового регулирования экологических отношений.

Чтобы устранить дублирование правового регулирования на федеральном и субъектном уровнях и возникновение здесь противоречий, может оказаться полезным принцип, применяемый в США, который исключает параллельное регулирование субъекта Федерации в сфере действия федерального закона, кроме случаев, когда последнее прямо не разрешено законом.

Наказание не должно являться основным стимулом соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды. Нужно сочетать различные методы обеспечения охраны окружающей среды. Следует предусматривать экономическое стимулирование внедрения экологически безопасных технологий, сокращение ресурсо- и энергоемкости производства, сокращение образования всех видов отходов. Действующее законодательство предусматривает наличие таких льгот, но в данный момент они слабо используются и недостаточны.

До настоящего времени остается важнейшей задача повышения эффективности механизма реализации экологического законодательства.

Эффективная государственная экологическая политика на сегодняшний день не может обойтись без затратных, финансируемых из бюджета направлений.

Разработку государственной экологической политики, ее важнейших направлений (программ, проектов) следует, осуществлять таким образом, чтобы: обеспечить формирование экологического мировоззрения населения, включающего духовное и нравственное воспитание, образование, освоение мировых природоохранных стандартов взаимодействия в системе «природа -- человек -- общество»; добиться конструктивного сотрудничества общества, государства, граждан в деле охраны здоровья человека и окружающей природной среды; обеспечить внедрение экологически приемлемых технологий, рациональное использование природных ресурсов страны; разработать систему экологического правопорядка; превратить эколого-экономические факторы в неотъемлемый компонент управления экономическим и социальным развитием страны: реализовать неотъемлемое право каждого гражданина на благоприятную и безопасную окружающую среду. Научных знаний, технологий, людских и природных ресурсов вполне достаточно.

Список использованных источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.