Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации

В течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента России, если высшее должностное лицо не обратилось в суд для разрешения спора, Президент выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации в пределах своих полномочий не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, Президент отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности. Решения о предупреждении высшего должностного лица субъекта РФ и об его отстранении принимаются Президентом России в форме указа. Указ об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ является ненормативным актом Президента Российской Федерации, и может быть оспорен в установленном процессуальным законом порядке в Верховном Суде Российской Федерации.

Президент вправе не только отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации, но и временно отстранять его от исполнения обязанностей. Такое право у Президента появляется в случае предъявления высшему должностному лицу субъекта РФ обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. Отстранение может быть осуществлено по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

В этом положении многое вызывает вопросы. Прежде всего, понятие «мотивированное представление», без конкретного указания в самом законе на мотивы может повлечь отстранение высшего должностного лица субъекта Федерации от должности без достаточно серьезных для того оснований.

Положения закона предоставляют достаточно широкие возможности для применения института отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от должности исходя из субъективных факторов. Кроме того, не совсем понятно, как сочетаются слова закона «в случае предъявления обвинения» и п.1 статьи 49 Конституции России, где закрепляется принцип презумпции невиновности. Ещё до вынесения обвинительного приговора (возможно, его и не будет) человек уже оказывается наказан. В законе также нет указаний на то, каким образом будет компенсироваться время нахождения во временном отстранении от должности. Из этого следует, что такой компенсации не будет вовсе, и срок полномочий, сократившись единожды, таким и останется.

Считаю, что эта норма в законе лишняя. Среди оснований отставки высшего должностного лица субъекта федерации уже указано такое основание, как вступление в законную силу обвинительного приговора суда, и этого вполне достаточно. Данная же норма дает Президенту возможность воздействовать на высших должностных лиц субъектов федерации в своих целях и по своему выбору, причем рамки закона, за которые выходить нельзя, оказались довольно размытыми.

Конституционный суд РФ, однако, в своем постановлении от 4 апреля 2002 года указал, что временное отстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от исполнения должностных обязанностей в случае предъявления ему обвинения служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52 Конституции Российской Федерации). Принятие соответствующего решения Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации создает гарантию от возможного злоупотребления служебным положением со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Поэтому временное отстранение такого лица от должности не в общем, а в специальном порядке не является произвольным отступлением от принципа равенства перед законом и судом. Лицо, занимая высокую публичную должность, добровольно соглашается с особенностями публично - правового статуса, связанными с такой должностью; вместе с тем оно в любом случае не лишается возможности судебного обжалования временного отстранения от должности. [Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002//http://ks.rfnet.ru/pos/p8_02.htm]

Одной из форм ответственности органов государственной власти субъекта Федерации является ответственность перед гражданами, проживающими на территории данного субъекта (перед избирателями). Федеральное Законодательство предусматривало до 2000 года ответственность перед населением субъекта Федерации высшего должностного лица субъекта РФ, устанавливая такую санкцию, как досрочное прекращение его полномочий в результате отзыва избирателями субъекта. При этом, в пункте «к» части 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оговаривалось, что такая санкция может быть применена к высшему должностному лицу субъекта Федерации, в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации. В 2000 году положения, касающиеся отзыва высшего должностного лица избирателями, были признаны не соответствующими Конституции РФ и указаны причины, по которым было принято такое решение. Из Постановления Конституционного суда следовало, что при устранении указанных причин институт отзыва может быть закреплен в законодательстве субъектов Федерации.

В настоящее время не во всех конституциях (уставах) субъектов Российской Федерация предусматривается применение такой санкции. Уставом Кемеровской области, например, отзыв Губернатора избирателями не предусмотрен. Но некоторые субъекты все же устанавливают данную санкцию, например, Новосибирская, Белгородская, Сахалинская, Иркутская, Тамбовская области, но при этом, как правило, конституциями (уставами) не устанавливается ни основания, ни процедура отзыва высшего должностного лица, а указывается только, что данные положения регулируются законами субъекта Федерации. Но иногда основные положения процедуры отзыва прописываются и в основном законе субъекта Российской Федерации. [И.С. Стоякина. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации//http://legat.irk.ru/aum/9/9_1_4.rtf]

Так, основные положения, касающиеся отзыва Главы администрации содержатся в Уставе Волгоградской области. В частности, статья 38 данного Устава устанавливает следующие основания отзыва Главы администрации - неисполнение или ненадлежащее исполнения им своих обязанностей, неоднократное или грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Устава области, федерального и областного законодательства, но регламентировать саму процедуру отзыва предполагается в специальном законе. [Устав Волгоградской области// www.legislature.ru/ruconst/volgograd. Html]

Следует отметить, что большинство субъектов Федерации, которые предусмотрели в своем основном законе институт отзыва высшего должностного лица субъекта, до сих пор не приняли законов, регулирующих процедуру отзыва, что делает практически невозможным реализацию такой санкции конституционно-правовой ответственности, как отзыв высшего должностного лица субъекта РФ.

Конституционные принципы, в соответствии с которыми должны устанавливаться правовые механизмы отзыва высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и выборных должностных лиц местного самоуправления, были сформулированы в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П и от 2 апреля 2002 года N 7-П. Как подчеркнул Конституционный Суд, отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва недопустима.

Отзыв высшего должностного лица субъекта РФ может состояться лишь при условии, что за это проголосует более половины от общего (списочного) числа избирателей. Голосование об отзыве высшего должностного лица субъекта РФ может быть назначено только в том случае, если собраны подписи «весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица» (Конституционный Суд не конкретизирует это требование). Таким образом, механизм отзыва высшего должностного лица субъекта РФ должен быть качественно сложнее механизма его выборов, что должно препятствовать недобросовестному его использованию, превращению института юридической ответственности в орудие политической борьбы. Кроме того, основанием для отзыва высшего должностного лица субъекта РФ может служить лишь его неправомерная деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. [А.А. Сергеев Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности//Информационная правовая система «Консультант»]

На данный момент эти требования Конституционного Суда РФ в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации, которые устанавливают институт отзыва, учтены не в полном объеме.

Необходимо отметить, что при принятии конституций (уставов) первоначально большинство субъектов устанавливали не институт отзыва, а институт досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта Федерации по результатам референдума.

Однако Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления (подпункт «а» пункта 8 статьи 12). Аналогичные положения содержались и в Федеральном законе от 19.09.1997г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя применительно к органам местного самоуправления запрет выносить на местный референдум указанные вопросы с точки зрения их конституционности, отметил, что данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Кроме того, референдум, в отличие от отзыва в приведенной выше интерпретации, может быть не мотивированным, стихийным волеизъявлением, не обусловленным каким бы то ни было обстоятельством (должностное лицо просто перестало нравиться избирателям). Именно в таком качестве референдум, как основание прекращение полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта в настоящее время не допускается. [И.С. Стоякина Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации//http://legat.irk.ru/aum/9/9_1_4.rtf]

Как и в отношении законодательного органа власти субъекта РФ, в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации установление в законодательстве субъектов Федерации дополнительной ответственности не противоречит федеральному законодательству. Отзыв предусматривается как мера ответственности за нарушение законодательства субъекта Федерации. В соответствии со статьей 26 закона, невыполнение или нарушение законодательства субъекта РФ влечет ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов. Следовательно, конституциями (уставами) субъектов Федерации может быть установлена дополнительная ответственность законодательного органа государственной власти субъекта РФ за нарушение конституции (устава) субъекта РФ, а также законов субъекта Федерации.

5. Взаимодействие ветвей власти субъектов РФ

В целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения, в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта осуществляют свои полномочия самостоятельно, но на условиях взаимодействия.

Правовые акты высшего должностного лица и органов исполнительной власти направляются в законодательный орган государственной власти субъекта РФ, который вправе обратиться к ним с предложением о внесении изменений и дополнений в данные акты, либо об их отмене. Он также вправе их обжаловать в судебном порядке или обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции данных нормативных правовых актов. Высшее должностное лицо, в свою очередь, обладает аналогичными правами в отношении постановлений законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный орган государственной власти направляет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ. На его заседаниях вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта или лица, ими уполномоченные. На заседаниях же органов исполнительной власти вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного органа государственной власти или его председателя работники аппарата данного органа. Законодательный орган государственной власти может также принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных его должностных лиц, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

Законодательный орган государственной власти вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией субъекта РФ. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией и законом субъекта РФ [Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, ст. 24, п. 2]

При возникновении разногласий споры между законодательным и исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, либо в судебном порядке.

6. Институт федерального вмешательства в РФ

В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Такими основаниями признаются восстания, массовые беспорядки и.т.п.

В РФ инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право президента приостанавливать действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции РФ, его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории РФ, а также его право роспуска законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ в случаях принятия ими правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству. Последнее право было предоставлено президенту в результате принятия в 2000 году изменений и дополнения в федеральный закон от 6 октября 1999 года.

Новый закон установил ответственность органов государственной власти субъектов РФ за принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству и влекущих за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

В случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон или иной нормативно-правовой акт, противоречащие Конституции РФ или федеральному законодательству, а он в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ выносит ему предупреждение.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске данного органа государственной власти субъекта РФ.

Государственная Дума в течение двух месяцев обязана его рассмотреть. Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ прекращаются со дня вступления в силу федерального закона.

Президент РФ имеет право выносить предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ в форме указа в двух случаях. Если соответствующий суд устанавливает, что высшее должностное лицо издало нормативно-правовой акт, противоречащий Конституции РФ и федеральному законодательству, и в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло в пределах своих полномочий мер по его исправлению. Либо если оно в течение двух месяцев со дня издания указа Президента о приостановлении действия какого-либо его правового акта уклонялось от его отмены, внесения в акт изменений и дополнений или от обращения в суд для разрешения спора. Если в течение месяца со дня вынесения предупреждения указанное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием его вынесения, Президент в форме указа принимает решение об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности, которое влечет за собой и отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Президент РФ также вправе в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения его обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Существует возможность обжалования в Верховный Суд указа Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности в десятидневный срок после его официального опубликования.

Верховный Суд рассматривает жалобу и принимает решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Заключение

Россия - многонациональные федеративное государство, поэтому для него особую актуальность представляет вопрос об эффективной деятельности органов государственной власти субъектов федерации. Каждая страна имеет свою особую систему данных органов.

Основной критерий отличия - вопрос о том кто формирует правительство субъекта федерации. В России это делает высшее должностное лицо субъекта, избираемое населением.

В субъектах РФ нередки конфликты между законодательной и исполнительной ветвями власти, представляющими разные политические партии, что не лучшим образом сказывается на их деятельности.

Субъектам федерации, как я считаю, следовало бы окончательно отказаться от двухпалатных высших представительных органов власти, так как они, как правило, являются очень слабыми органами власти и не играют такой важной роли, как на федеральном уровне. К тому же их выборы содержание ложатся дополнительным бременем на региональный бюджет.

Российской Федерации также необходимо осуществлять жесткий контроль за надлежащей деятельностью органов государственной власти ее субъектов, для чего развивать и совершенствовать институт федерального вмешательства.

Таким образом, завершая обзор данной темы, можно сказать, что Россия как по-настоящему федеративное государство развивается лишь в течение десяти лет, поэтому представленная система органов государственной власти нуждается еще в проработке, развитии и совершенствовании с учетом опыта зарубежных стран.

Список использованной литературы

1. Конституционное законодательство Субъектов РФ. Авакьян С.А; Богданова Н.А; М, 1999 г.

2. Субъект РФ. Правовое положение и полномочия. Полянов С.К; М, 2001 г.

3. Конституция Российской Федерации.

4. Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999 г.

5. Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999 г.» от 19 июля 2000 г.

6. Государственное право Российской Федерации./ под ред. Кутафина О.Е. М, 1993 г.

7. Конституционное право Российской Федерации. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. М. 1998 г.

8. Конституция Российской Федерации, 1993// Информационная правовая система «Консультант»

9. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999// Информационная правовая система «Консультант»

10. Постановление Конституционного суда РФ от 4 апреля 2002 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета Республики Адыгея»//http://ks.rfnet.ru/pos/p8_02.htm

11. Устав Кемеровской области, 1997//Информационная правовая система «Консультант»

12. Конституция Республики Башкортостан,1993г.//www.uic.bashedu.ru/ konkurs/kusimov/html/const.html

13. Устав Смоленской области, 2001г.// www.legislature.ru/ruconst/smolensk.html

14. Устав Тюменской области//http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/Tiumen

15. Устав Волгоградской области//www.legislature.ru/ruconst/volgograd.html

16. Закон Кемеровской области от 04.10.1999 №61-ОЗ «О порядке отзыва депутата Совета народных депутатов Кемеровской области»// Информационная правовая система Консультант»

17. М. Авдеенкова, Ю. Дмитриев Конституционно-правовая ответственность в России//www.ydmitriev.ru/txt/0007.htm

18. Жученко А.А. Способы обеспечения соответствия конституций Республик федеральной Конституции// Информационная правовая система «Консультант»

19. Карасев М.Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации// Информационная правовая система «Консультант»

20. Лазарев Л. Исполнение решений Конституционного суда РФ//

21. Информационная правовая система «Консультант»

22. Лучин В.О. Конституционные деликты//Государство и право 2000 №1

23. Лучин В., Мазуров А. Указы Президента РФ. М., 2000.

24. Мещеряков А.Н. Специфика республиканской формы правления в отдельных субъектах Российской Федерации//Информационная правовая система «Консультант»

25. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности//Информационная правовая система «Консультант»

26. Стоякина И.С. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации// http://legat.irk.ru/aum/9/9_1_4.rtf

27. Юридический энциклопедический словарь. Главный редактор А.Я. Сухарев М., 1984

28. Шаповалов В.Л. Реформа федеративных отношений.// www.education.rekom.ru/2_2002/shapowalow.htm