Миграционная политика государств

Ситуация с контролем нелегальной иммиграции из Мексики остается крайне противоречивой, поскольку затрагивает интересы разных сторон, прежде всего центральных властей и местных работодателей.

С одной стороны, властями США предпринимаются немалые усилия по сдерживанию нелегальной иммиграции. Помимо усиления пограничного контроля правительство Соединенных Штатов ввело систему высоких штрафов с американских предпринимателей за использование труда нелегальных иммигрантов, отменило право бесплатной экстренной медицинской или продовольственной помощи даже для детей нелегальных иммигрантов, наладило депортацию из страны. В 1995 году были депортированы обратно в Мексику 850 тысяч мексиканцев; за первые 6 месяцев 1996 года этой участи подверглись еще 500 тысяч мексиканцев.

С другой стороны, контроль над нелегальной иммиграцией остается наиболее слабым и наименее эффективным звеном миграционной политики США. Сезонные сельскохозяйственные рабочие из Мексики остаются основной рабочей силой на полях Калифорнии, Орегона. Поэтому в те моменты, когда центральные власти США пытаются ужесточить миграционный режим и в первую очередь ограничить нелегальную иммиграцию, власти этих штатов нередко выражают открытое несогласие и требуют ослабить пограничный контроль. Так, еще в 1987 году в подобной ситуации губернатор Орегона заявил о готовности ввести в штате чрезвычайное положение в связи с катастрофическими последствиями для сельского хозяйства [37]. В середине 1990-х годов в связи с ужесточением пропускного режима на границе с Мексикой Ассоциация сельскохозяйственных производителей Калифорнии направила письма соответствующим властям, которые к апрелю 1996 года запросили разрешение на заключение краткосрочных контрактов с 350 тысячами рабочих из Мексики.

В последние годы произошли изменения в структуре занятости нелегальных иммигрантов из Мексики. До начала 1990-х года большинство из них трудились в сельском хозяйстве США, а в настоящее время - лишь 18%. Остальные 80% работают в других секторах экономики, преимущественно в промышленном производстве, строительстве и розничной торговле. Многие из них подвергаются сильной дискриминации со стороны американских работодателей. Под угрозой депортации из страны они вынуждены соглашаться на низкую заработную плату, жить в нечеловеческих условиях и работать по 12 часов в сутки. По подсчетам, 1/3 нелегальных иммигрантов из Мексики живут за чертой бедности.

Несмотря на то, что вопросы, связанные с миграцией мексиканцев в США, довольно часто обсуждаются в правительственных кругах обеих стран, публикуются в прессе, в действительности их решению уделяется недостаточно внимания. С одной стороны, приток мексиканцев в США служит постоянным источником дешевой рабочей силы для американских производителей южных штатов. На иммигрантов из Мексики приходится 3,3% всей рабочей силы этой страны и лишь 2% доходов. При этом 1,4% доходов получают легальные иммигранты из Мексики и лишь 0,6% приходится на нелегальных иммигрантов. С другой стороны, для Мексики переводы мексиканцев, работающих в США, составляют третий по величине источник дохода после продажи нефти и туризма. Считается, что ежегодно семьи иммигрантов получают от 6 до 8 миллиардов долларов. Это почти 10% национального дохода и 3% ВВП всей страны. Итак, первое десятилетие после подписания Договора НАФТА не решило проблему миграции мексиканцев в США. Как и предполагалось рядом исследователей, этот миграционный поток заметно увеличился и продолжает расти. Несмотря на усиление пограничного контроля на границе с Мексикой число нелегальных иммигрантов также не уменьшается. Они продолжают пополнять ряды низко квалифицированной дешевой рабочей силы США.

В настоящее время решение проблемы нелегальной иммиграции требует новых конструктивных подходов и тесным образом связано с контролем легальной иммиграции. С одной стороны, ужесточение иммиграционного контроля и снижение квот естественным образом стимулирует приток нелегальных иммигрантов в США, поэтому на современном этапе двустороннего взаимодействия необходимо достичь некого компромисса в миграционной политике. С другой стороны, проживание родственников в США служит магнитом для многих мексиканцев, поэтому власти США должны обратить особое внимание на эту сторону вопроса. При этом речь идет не о ближайших родственниках, которые согласно американскому законодательству имеют право на воссоединение семей. Имеются в виду дальние родственники или даже знакомые, которые помогают нелегальным иммигрантам и таким образом стимулируют процесс нелегальной иммиграции.

Многие исследователи считают, что сокращение нелегальной иммиграции произойдет вследствие естественного сокращения притока легальных иммигрантов в США. Что касается легальной иммиграции из Мексики, то в этом процессе явно наметились и положительные тенденции, которые в будущем, возможно, приведут к сокращению притока мексиканцев в США. В первую очередь это касается развития иностранных сборочных предприятий "макиладорас" на территории Мексики. После подписания Договора НАФТА их число заметно возросло и продолжает увеличиваться, вовлекая в процесс производства все большее количество мексиканских рабочих. По мере вступления в силу положения НАФТА о происхождении товара, т.е. при условии соблюдения в каждом экспортируемом товаре определенного, растущего с каждым годом процента компонентов местного производства, эта тенденция сохранится. В Мексике возрастет число предприятий в ключевых отраслях сотрудничества. Процесс функционирования Договора НАФТА с 1994 года неуклонно способствует повышению оплаты рабочей силы на этих предприятиях. Кроме того, рост мексиканской экономики позволит сократить инфляцию и в целом повысить благосостояние населения страны. Все это постепенно будет способствовать уменьшению миграционного потока из Мексики в США. Очевидно одно: для достижения ощутимых результатов потребуется немало времени, и пройдет не одно десятилетие до тех пор, когда миграционные потоки между странами НАФТА станут сбалансированными и полностью легализованными.

2.2 Миграционная политика государств

США на разных этапах развития адаптировали свою иммиграционную политику к меняющимся потребностям. Наряду с периодами жёстких ограничений, были и попытки легализации незаконно проживающих в США, например в 1986 г., в период президентской администрации Рейгана, когда легальный статус получили незаконно въехавшие в Соединённые Штаты до 1972 г. Подобная реформа, предусматривающая легализацию, была анонсирована и президентом Дж. Бушем-мл., однако в 2001 г. после террористических актов 11 сентября США ужесточили правила въезда, а в последующие годы реформа так и осталась на стадии обсуждения. В период президентства Б. Обамы иммиграционная реформа предполагает новые возможности легализации, а в дальнейшем и получения гражданства для почти 11 млн. человек.

Оставляя в качестве приоритетного направления иммиграционной политики содействие воссоединению семей, закон "Об иммиграции" 1990 г. (Immigration Act of 1990) также внёс изменения, связанные с поощрением трудовой и инвестиционной иммиграции. Этот закон облегчил условия и требования для иммигрантов, имеющих родственные связи с гражданами США, способствовал созданию благоприятных условий для привлечения высококвалифицированных специалистов, а также борьбе с нелегальной иммиграцией [38].

Учитывая беспокойство в стране по поводу структурной нехватки профессионалов, квалифицированных рабочих ряда специальностей, работников некоторых отраслей сферы услуг, этот закон расширил возможности для привлечения специалистов для американской экономики. Квота на визы для лиц, которым разрешено приезжать в США в поисках работы была увеличена до 140 тыс. человек в год. По этой категории в страну допускаются в основном квалифицированные рабочие, учёные и представители других профессий, в которых ощущается недостаток.

Основа современной иммиграционной системы США - закон "Об иммиграции" 1990 г. Его принятие представляло собой кардинальный пересмотр иммиграционной политики, предпринятый спустя 25 лет после начала процесса либерализации в данной сфере. Закон 1990 г. не только кодифицировал и усовершенствовал отдельные аспекты иммиграционной системы, но и ввел в действие новую систему иммиграционных виз, направленную в первую очередь на разрешение проблемы воссоединения семей и привлечение в США высококвалифицированных специалистов в области экономики, науки и культуры.

Указанный закон установил общую количественную квоту для иностранцев, получивших иммиграционный статус в 1992 - 1994 финансовых годах, - 700 тыс. человек, а начиная с 1995 фин. г. - 675 тыс. человек. Вместе с тем, из отдельно взятой страны в США в качестве переселенцев не может въехать более 7% общего числа иммигрантов, предусмотренных на текущий финансовый год [39, с. 117]. Иммиграционный статус может быть получен на основании родства, трудоустройства, по программе "Визы для иммигрантов различных национальностей". Был кодифицирован и установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым иностранцу может быть отказано во въезде в страну, а также определены основания принудительной высылки [40].

Серьёзные изменения в иммиграционной системе США произошли после сентябрьских событий 2001 г. Реформирование иммиграционной системы проходило по трём основным направлениям: реорганизация органов иммиграционного контроля; усиление пограничной безопасности; выработка новых подходов к решению проблемы трудовой миграции.

Функции Службы иммиграции и натурализации были разделены между Бюро гражданства и иммиграции, Бюро иммиграции и таможенного управления и Бюро таможни и защиты границы, которые были образованы в рамках Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте Министерства национальной безопасности. Разделение функций было продиктовано стремлением повысить эффективность работы этих учреждений путём определения для них более узкой сферы компетенции, чем та, которой обладала Служба иммиграции и натурализации.

26 октября 2001 г. президент Буш подписал закон "О борьбе с терроризмом", известный как "Акт патриота" (Patriot Act). Согласно ему, ужесточался иммиграционный контроль, совершенствовались технические системы проверки паспортов на пунктах въезда в страну, вводилась более тщательная проверка кандидата на получение въездной визы на предмет наличия судимости или преступных связей, устанавливался контроль за лицами, получающими студенческую визу.

С начала 2004 г. в США стала также действовать система идентификации и учёта неиммигрантов и переселенцев, прибывающих в страну. С её помощью создаётся единый банк данных, содержащий информацию обо всех иностранцах, находящихся на территории США. Для этого используются электронные средства контроля въезда-выезда иностранцев, включая биометрическую идентификацию личности. Помимо стандартных процедур - проверки визы и паспорта - иностранцы при въезде в США должны проходить электронное сканирование отпечатков пальцев и делать цифровую фотографию. Вся эта информация заносится в единую базу данных. В случае превышения иностранцами сроков пребывания в стране, система идентификации и учёта позволяет оперативно выявлять такие нарушения и принимать меры по их розыску и депортации. С конца 2006 г. система стала работать на всём протяжении государственной границы США [41].

Несмотря на то, что в ходе избирательной кампании Б. Обама обещал сделать иммиграционную реформу одним из приоритетов политики в первый год своего президентства и избиратели-латиноамериканцы оказали ему значительную поддержку, в своём ежегодном послании Конгрессу "О положении в стране" в январе 2010 г. он лишь вскользь в конце своей речи коснулся вопроса об иммиграционной реформе: "Мы продолжим работу над исправлением нашей разрушенной иммиграционной системы: будем укреплять охрану границ, пресекать нарушения законов и следить за тем, чтобы те, кто играет по правилам, могли вносить свой вклад в нашу экономику и способствовать благоденствию нации" [42].

Первого февраля 2010 г. президент представил Конгрессу проект бюджета страны на 2011 фин. г. В его рамках предлагается предоставить Министерству национальной безопасности, занимающемуся также вопросами иммиграции, 43,6 млрд. долл. Это трехпроцентное увеличение по сравнению с 2010 фин. г. [43].

Проект бюджета предусматривает увеличение расходов по основным пунктам, связанным с иммиграцией. Прежде всего, Б. Обама предлагает увеличить финансирование программ контроля иммигрантов. Так, выделяются дополнительные 103 млн. долл. на финансирование электронной системы проверки правового статуса иностранных рабочих "И-верифай" (E-Verify) и программы "Сейв" (SAVE, Систематическая проверка иммиграционного статуса на предмет права получения социальной помощи). Службе гражданства и иммиграции США, в ведении которой находятся эти две программы, предполагается выделить дополнительно 137 млн. долларов [44].

Обе программы были запущены в соответствии с законом "О реформе и регулировании иммиграции", который был принят в 1986 г. "И-верифай" создана для работодателей, которые хотят убедиться, что нанимаемый сотрудник имеет право на трудоустройство. Для этого работодатель должен зайти на защищенный сайт и ввести информацию о нанимающемся (имя и фамилия, дата рождения, номер социального страхования и для не имеющих американского гражданства "А" регистрационный номер иностранца). Эта же информация содержится на бланке 1 - 9, который заполняется при устройстве на работу. Электронная система сверяет информацию с базами данных Управления социального обеспечения и Министерства национальной безопасности и сообщает работодателю, может ли он принять на работу данного человека. "И-верифай" предназначена для частных компаний и государственных учреждений. Проверка с помощью электронной системы правового статуса иностранных рабочих в настоящее время обязательна для некоторых категорий работодателей как минимум в 13 штатах, а также почти для всех федеральных работодателей.

Цель программы "Сейв" - помогать государственным учреждениям (федерального, штатного и местного уровней) в проверке иммиграционного статуса соискателей на получение льгот. Службы и институты, предоставляющие льготы и участвующие в данной программе, подают заявку в электронном или письменном виде на предмет подтверждения иммиграционного статуса. В настоящее время "Сейв" используется примерно 70 программами по предоставлению льгот.

В соответствии с предложенным Б. Обамой проектом бюджета Бюро по контролю и соблюдению иммиграционного и таможенного законодательства получит 1,6 млрд. долл. на осуществление программ по поиску и выдворению из страны нелегальных иностранных граждан, совершивших преступления, и в первую очередь запущенной в октябре 2008 г. программы "Безопасные населённые пункты" (Secure Communities). Её цель заключается в выявлении в американских федеральных и местных тюрьмах опасных преступников, которых можно депортировать из страны. За первый год действия программы из США были высланы более 16,5 тыс. совершивших преступления нелегалов, в том числе примерно 1,9 тыс. лиц, совершивших тяжкие преступления.

Проект бюджета Б. Обамы предусматривает также увеличение расходов на борьбу с незаконным оборотом наркотиков вдоль юго-западной границы США. Так, разведывательный центр в Эль-Пасо (штат Техас) получит дополнительные 54 млн. долл. Оперативным группам по борьбе с наркокартелями будет выделено дополнительно 37 млн. долларов [45].

В то же время президент предлагает сократить численность пограничников, занимающихся охраной границы США с Мексикой, что, по мнению некоторых экспертов, приведёт к усилению потока нелегальных иммигрантов. По данным Министерства внутренней безопасности, из 10,8 млн. нелегалов, в настоящее время находящихся на территории США, около 6,7 млн. имеют мексиканское происхождение [46].

Проект бюджета не предусматривает выделение средств на продолжение строительства стены на границе с Мексикой, которая должна препятствовать нелегальной эмиграции мексиканцев в США. В настоящее время стена построена примерно на одной трети границы, общая протяжённость которой составляет около 3,2 тыс. километров. Строительство заграждений обошлось американским налогоплательщикам в 2,4 млрд. долларов [47].

В документе планируется дальнейшее свертывание планов по высокотехнологичному оборудованию стены - так называемого виртуального забора, который включает установку на границе сенсоров движения, аппаратуры видеонаблюдения и других устройств. Первоначально предполагалось, что аппаратура будет размещена по всей длине границы, однако в 2008 г. проект сократили и было решено, что он охватит только несколько её участков. Б. Обама предложил сократить финансирование проекта строительства "виртуального забора" ещё на 225 млн. долл. - с 800 млн. долл. в 2010 фин. г. до 575 млн. долл. в 2011 фин. году [43].

В апреле 2010 г. штат Аризона принял новый закон об иммиграции, который большинство американских экспертов и представителей общественных организаций оценили как предельно жёсткий. Согласно этому закону (утверждённому губернатором штата Дженис Брюэр), полицейские получили право проверять документы у любого, кто покажется им подозрительным, или, как гласит одна из статей, если у них "окажется достаточно оснований усомниться в легальности статуса" человека. Лицам, находящимся в стране нелегально, грозит тюремное заключение, штраф в размере 2,5 тыс. долл. и депортация.

Пока основной поток нелегальных иммигрантов продолжает устремляться именно в Аризону. Второе и третье место по этому показателю занимают Калифорния и Техас.

Б. Обама назвал новый закон "ошибкой". В конце мая он встретился с губернатором Аризоны, а затем подписал распоряжение о выделении 500 млн. долл. на строительство заградительных сооружений на границе штата и отправке дополнительно 1,2 тыс. военнослужащих Национальной гвардии в районы, расположенные вдоль границы с Мексикой.

В формировании национальной иммиграционной политики Канады отчётливо выделяются три больших периода: аграрно-индустриальный, индустриальный и современный. Критерием для такой периодизации выступают изменения в ценностных установках властной элиты, которая определяет цели иммиграционной политики и задаёт рамки действий правительственных акторов в процессе её имплементации. Процесс формирования и реализации такой политики является зависимым от изменений во внешних и внутренних социальных ресурсах, а также в правилах доступа к ним. При этом важно учитывать, что ценность внутренних ресурсов, под которыми понимаются экономическая конъюнктура, политический режим, доступность и качество социальных благ, экологическая обстановка и т.д., может как повышаться, так и понижаться. В случае с Канадой ценность ресурсов, доступ к которым открывается при условии иммиграции в эту страну, сравнивается потенциальными мигрантами с теми ресурсами, которыми они могут воспользоваться при переселении в США и в страны "старой Европы". В то время как ресурсы носят объективный характер, правила доступа к ним находятся под контролем государства и, следовательно, могут быть изменены. Спецификой Канады как федеративного государства является то, что полномочия в сфере иммиграционного регулирования были разграничены между центром и провинциями ещё в Конституционном акте 1867 г. [48, Статья 95]. И хотя Оттава на протяжении следующего столетия доминировала в процессе выработки и осуществления иммиграционной политики, роль провинций, особенно Квебека, а позднее и Онтарио, в принятии решений постепенно возрастала.

Прежде чем иммиграция стала объектом активного государственного регулирования, её развитие протекало стихийно и замедленно. Пассивная фаза в канадской иммиграционной политике закончилась вместе с изменением положительного миграционного сальдо на отрицательное. Переход государства к активным действиям был связан с возросшими потребностями в иностранной рабочей силе, которые, в отличие от других стран, например России, Канада не могла удовлетворить лишь за счёт внутренних ресурсов.

Третий - современный - период начался в 1962 г. и продолжается по настоящее время. В 1971 г. Канада официально провозгласила политику иммиграции, основанную на принципах мультикультурализма. Этому предшествовало введение в 1962 г. новых правил, которые отменили дискриминационные статьи, допускавшие отказ в иммиграции по признакам расы и страны происхождения. Как отмечает профессор Ф. Хокинз, "правила 1962 г. установили принцип универсализма в качестве основы политики иммиграции и положили конец практике преференций "исключительно белым или белым по возможности", которая получила распространение с Первой мировой войны" [49, c. 79].

В своей знаменитой парламентской речи 1971 г. премьер-министр Канады П. Трюдо назвал целью мультикультурализма слом дискриминационной практики и достижение национального единства. Он выделил четыре приоритета правительственной политики: 1) равную помощь и поддержку малым и большим национальным группам; 2) преодоление культурных барьеров для участия в делах общества; 3) развитие межкультурного обмена в интересах национального единства; 4) помощь иммигрантам в освоении одного из государственных языков Канады [50].

Исследователи указывают на смещение акцентов в канадском мультикультурализме с этничности как основы самоидентификации представителей национальных групп на культурно-лингвистические отличия: вместо "англоканадцев" и "франкоканадцев" стали использоваться понятия "англофоны" и "франкофоны". Как отмечают известные российские исследователи В.А. Тишков и Л.В. Кошелев, "попытка снять с повестки дня вопрос о взаимоотношениях двух основных наций в стране, свести франкоканадский вопрос к культурно-лингвистической проблеме и уравнять проблему Квебека с обычными региональными проблемами не увенчалась успехом" [51]. В то же время, мультикультурализм оказал важнейшее влияние на формирование правительственных подходов к национальной иммиграционной политике.

С принятием мультикультурализма в качестве императива правительственных действий произошла смена моделей в формировании иммиграционной политики Канады. Трансформации подверглись как практика её реализации, так и целевые установки и политико-культурные основания. Готовность изменять и приспосабливать институциональные структуры принимающего общества к интересам его новых членов стала главной характеристикой мультикультурного этапа в иммиграционной политике. Изменения правительственного курса были результатом воздействий ряда факторов - политических, экономических, культурных и территориальных. Определённое место среди них занял и возросший политический вес объединений иммигрантов. Как замечает С. Каслс, "в Канаде и Австралии, где иммигранты быстро получали гражданские и избирательные права, политики и чиновники были вынуждены в своих действиях учитывать потребности и ценности этнических объединений. Результатом стало формирование правительственных стратегий на основе мультикультурализма" [52]. Важно отметить, что канадский вариант политики мультикультурализма делает основной акцент на реализации коллективных прав представителей этнических объединений. Канада стала первой страной, сделавшей принцип мультикультурализма императивом национальной иммиграционной политики. Спустя два года на тот же путь встала Австралия, а позже к ним присоединились Швеция (1975 г.) и Нидерланды (1979 г.).

С 1966 г. вопросы формирования иммиграционной политики находились в ведении Министерства трудовых ресурсов и иммиграции, а с 1977 г. - Министерства по делам занятости и иммиграции.

Правительственной реакцией на возрастающую потребность национальной экономики в квалифицированной рабочей силе стало введение в 1967 г. балльной системы при отборе иммигрантов, упразднившей формальные расовые и этнические ограничения. Для получения положительного решения на иммиграцию в Канаду претенденты должны были набрать максимальное количество баллов по девяти критериям, основными из которых являлись возраст, образование, профессия, квалификация, знание языка (обычно английского при формальном билингвизме), возможности трудоустройства, наличие родственников в Канаде. Хотя балльная система оценки потенциальных иммигрантов за прошедшие десятилетия и претерпела изменения (по закону "Об иммиграции и защите беженцев" 2002 г. количество критериев было сокращено до шести), она на практике доказала свою эффективность и функционирует по настоящее время. Профессор Дж. Рейц из Торонтского университета рассматривает балльную систему в качестве основы для селекции иммигрантов, которая, наряду с интеграцией, базирующейся на мультикультурализме, составляет два ключевых аспекта канадской модели иммиграционной политики [53].

Важными особенностями третьего этапа иммиграционной политики стало постепенное включение в неё элементов долгосрочного планирования, практики общественных обсуждений и совершенствование механизма распределения полномочий между центром и провинциями. Последние две особенности наиболее важны. Так Р. Уитакер, изучая канадскую иммиграционную политику периода "холодной войны", характеризует государство как практически автономного актора. Он описывает ситуацию, когда "выработка и осуществление политики в отношении иммиграции под предлогом соблюдения безопасности были преднамеренно скрыты от канадской общественности, прессы, членов парламента и даже бюрократов, непосредственно не причастных к её формированию" [54, c. 4]. Другие исследователи не столь категоричны. А. Саймоне и К. Кеохейн также указывают, что государство было совершенно независимым в определении повестки дня иммиграционной политики, руководствуясь задачами экономической безопасности. Однако, по их мнению, и провинции, и неполитические акторы, представляющие труд, капитал, этнические группы и гуманитарные организации, имели влияние на процесс выработки иммиграционной политики [55]. Таким образом, внедрение практики обсуждений, формирование механизмов общественного контроля и расширение круга акторов, способных оказывать влияние на процесс формирования политики, составляют наиболее значимые изменения двух последних десятилетий.

Сложившийся к началу 1970-х годов коэффициент рождаемости (1,8) сделал невозможным расширенное воспроизводство населения без притока иммигрантов. Однако экономический кризис 1980 - 1982 гг. привёл к сокращению иммиграции. Постепенно возросшие потребности канадской экономики в рабочей силе, а также увеличение политического влияния иммигрантских общин заставили правительство пересмотреть курс. Со второй половины 80-х годов иммиграционный приток в страну значительно увеличился.

Безраздельное доминирование федерального центра в вопросах планирования ежегодных иммиграционных квот при эпизодическом участии провинциальных легислатур, постепенно уступало место институционально закреплённым механизмам федерально-провинциального взаимодействия. Очередной закон об иммиграции 1976 г. (вступил в силу в 1978 г.) обязал федеральные власти заранее согласовывать с провинциями объём ежегодной иммиграционной квоты. Кроме того, он ориентировал иммиграционные власти на допуск в страну трёх основных категорий переселенцев. Первую группу составляли лица, въезжающие по линии воссоединения семей. Вторая группа - экономические иммигранты и третья - беженцы. Эти категории были сохранены и в ныне действующем законе "Об иммиграции и защите беженцев" 2002 г. В первую группу входят как близкие родственники граждан Канады, так и "иммигранты по поручительству". Институт поручительства, введённый правилами 1962 г., разрешает въезд иммигрантам, над которыми их канадскими родственниками оформлена официальная опека на продолжительный (до 10 лет) срок, гарантирующая материальную поддержку и помощь в трудоустройстве. Вторая группа, "независимые иммигранты", включает лиц наёмного труда и так называемых "инвестиционных мигрантов". Категория иммигрантов-инвесторов появилась в специальной правительственной программе 1985 г, как мера, направленная на повышение "качества" иммиграции в страну. Обладатели данного статуса признаются иммиграционными властями способными инвестировать в экономику значительные капиталы. Уже в 1986 г. на долю инвестиционных мигрантов, которая составила 4% общей численности переселенцев, пришлось 40% переправленных средств [56].

Экономическая миграция является традиционным объектом дебатов между сторонниками, рассматривающими её как основу экономического роста, и противниками, руководствующимися текущими требованиями рынка труда. Другим аргументом противников являются утверждения о неспособности общества к интеграции больших масс мигрантов. Отсюда и требования о снижении объёма иммиграции, особенно в период экономического кризиса.

Третью группу в структуре иммиграции составляют беженцы - иностранцы, которые либо подпадают под условия Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокола 1967 г., либо признаются таковыми правительством Канады по гуманитарным основаниям.

Описанная структура иммиграции в Канаду сохраняется и по настоящее время. В 2008 г. из общей численности постоянных иммигрантов, составившей 247,2 тыс. человек, на долю экономического класса пришлось 149,1 тыс.; по линии воссоединения семей, въехало 65,6 тыс. человек; беженцев - 20,4 тыс. человек [57].

Основным государственным органом, отвечающим за формирование политики на федеральном уровне, с 1994 г. является Министерство по делам гражданства и иммиграции. К его компетенции относятся планирование и осуществление иммиграционной политики во взаимодействии с уполномоченными органами провинций внутри страны, международное сотрудничество, организация научных исследований, оценка и снижение рисков, связанных с иммиграцией. В Министерстве по делам гражданства и иммиграции сосредоточены все текущие дела, включая визовое обслуживание через посольства и консульства за рубежом. В каждом посольстве и консульстве находятся представители Министерства по делам гражданства и иммиграции и Агентства пограничной службы Канады, которые осуществляют иммиграционно-визовое обслуживание. На канадское пограничное агентство также возложены "оперативные" функции по сбору информации, задержании, высылке потенциальных иммигрантов и беженцев. Окончательные решения в вопросах наделения гражданством и предоставления статуса беженца находятся в ведении Комиссии по иммиграции и беженцам. Комиссия учреждена парламентом и является независимым органом. В её компетенцию входит рассмотрение апелляций по вопросам иммиграции, отказа в предоставлении статуса беженца и депортации.

Иммиграционная политика Канады определяется законом "Об иммиграции и защите беженцев" от 28 июня 2002 г., в который впоследствии (в частности, в 2008 г.) были внесены значительные поправки [58]. Закон 2002 г. установил ежегодно принимаемое количество иммигрантов на уровне 1% населения Канады и отменил список приоритетных профессий для эмигрирующих в Канаду. При подсчёте баллов предпочтение стало отдаваться специалистам широкого профиля с практическим опытом работы [59]. Больше внимания уделяется уровню образования потенциальных иммигрантов; повысились требования к знанию английского или французского языка как факторов быстрой интеграции в канадское общество.

С целью регулирования потока переселенцев закон обязывает Министерство иммиграции и гражданства Канады в ежегодных докладах указывать планируемое на следующий год число иностранцев, въезжающих в Канаду на постоянное жительство. Квота допущенных в страну постоянных резидентов согласовывается с правительствами провинций и с заинтересованными организациями и учреждениями. Между федеральным правительством и правительствами большинства провинций подписываются иммиграционные соглашения, в которых зафиксировано число иммигрантов различных классов, въезжающих в каждую конкретную провинцию.

В числе главных целей иммиграционной политики Канады в законе выделяются следующие пункты:

- создание механизмов для привлечения квалифицированных работников;

- содействие быстрому воссоединению семей;

- предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу безопасности канадского общества;

- предоставление убежища тем, кто в нём нуждается [60].

Ответственным за реализацию положений закона называется Министерство гражданства и иммиграции.

В сентябре 2003 г. в закон "Об иммиграции и защите беженцев" были внесены изменения, касающиеся отбора иммигрантов по категории "высококвалифицированные специалисты": проходной балл был снижен с 75 до 67. В 2008 г. были внесены дополнительные поправки: теперь иммиграционные службы Канады не обязаны рассматривать все подаваемые заявления, и могут сами решать, какие из них заслуживают рассмотрения в первую очередь, какие можно отложить, а какие - вернуть претендентам. Новые правила позволили сократить сроки рассмотрения заявлений и облегчили въезд в страну тем специалистам, на которых существует наибольший спрос в текущий момент.

Миграция мексиканцев в США берет свое начало в конце XIX века, когда развитие сельского хозяйства, добывающей и легкой промышленности, строительство железных дорог на юге США требовало дополнительного притока дешевой рабочей силы из других стран. В период 1850-1880 годов на заработки в США иммигрировало около 55 тысяч мексиканцев.

В начале 1980-х гг. в период финансового кризиса мексиканской экономики приток нелегальных иммигрантов из Мексики в США с целью постоянного проживания увеличился. Если в 1980 году всего в США незаконно проживало 2,5-3,5 миллиона иммигрантов, то в 1986 году их число составило 3,5-5 миллионов человек. При этом, основная доля нелегальных иммигрантов приходилась на выходцев из Мексики.

Нелегальные иммигранты относились в основном к беднейшим слоям населения и шли на любой риск, чтобы достичь территории Соединенных Штатов. Некоторые из них пополняли ряды преступников, торговцев наркотиками и оружием. Другие трудились день и ночь на полях Калифорнии за ничтожный заработок, размер которого все-таки превышал стоимость труда в Мексике. Принятые в США еще в конце 1970-х годов в период президентства Дж. Картера меры по ужесточению миграционного режима (в частности, на некоторых участках американо-мексиканской границы были возведены проволочные заграждения, были предприняты меры по ущемлению в правах нелегальных иммигрантов и их детей) не смогли поставить эффективный заслон на пути нелегальной иммиграции, а лишь вызвали обострение отношений на межправительственном уровне.

Участившиеся аресты и высылки нелегальных иммигрантов (только в 1986 году было депортировано свыше 1,5 миллиона человек 3, грубое обращение с ними возмутили мексиканскую общественность и вызвали соответствующую реакцию официального Мехико. В связи с этим впервые в 1986 году Конгресс США принял новое миграционное законодательство, получившее название "Закон Симпсо-на-Родино", которое, несмотря на целый ряд ограничительных норм, тем не менее, ввело в практику ряд послаблений для нелегальных иммигрантов. Основной целью этого закона стало сокращение численности иммигрантов, незаконно проживающих на территории Соединенных Штатов. Для этой цели была проведена амнистия, нацеленная на легализацию нелегальных иммигрантов, в результате которой в конце 1980-х - начале 90-х годов зарегистрировалось более 2,7 миллиона человек, 2 миллиона из которых составили мексиканцы 4. В этот период за счет зарегистрировавшихся нелегальных иммигрантов количество легальных иммигрантов из Мексики резко возросло и в 1991 году достигло рекордного показателя - почти 1 миллион человек, более 50% из всех иммигрантов в США. Кроме того, для ужесточения контроля над нелегальной иммиграцией был запрещен найм нелегальных работников, а в отношении работодателей-нарушителей этого закона введены соответствующие санкции и установлен размер штрафа от 250 до 10 тысяч долларов. Однако, несмотря на предпринятые меры, приток нелегальных иммигрантов из Мексики существенно не сократился.

В конце 1980-х-начале 90-х гг. Мексика вступила на неолиберальный путь развития. Правительством этой страны была обнародована новая программа развития национальной экономики, нацеленная на предоставление свободы частным предпринимателям, приватизацию государственных предприятий, расширение рыночных отношений, либерализацию внешней торговли и привлечение иностранных инвестиций. Развитие интеграционных процессов привело к тому, что в 1992 году правительствами США, Канады и Мексики был подписан Договор о североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА), который вступил в силу 1 января 1994 года. Основными целями этого Договора стали постепенная ликвидация почти всех торговых и инвестиционных барьеров на пути взаимной торговли трех стран и достижение свободного движения товаров, услуг и капиталов через их границы.

Подписание этого Договора преследовало и другие цели, а именно, сторонники НАФТА высказывали свое мнение о том, что отмена таможенных пошлин и развитие региональной торговли будут способствовать росту производства в Мексике, развитию национальной экономики, повышению занятости и уровня жизни населения. Последнее, в свою очередь, позволит сократить приток мексиканской рабочей силы в США. При этом в первую очередь речь шла о нелегальных иммигрантах. Кроме того, многие американские предприниматели решили воспользоваться выгодами, предоставляемыми НАФТА, и создать филиалы своих компаний на территории Мексики, а в ряде случаев целиком перенести производство в эту страну, используя дешевую рабочую силу на месте. В первое десятилетие НАФТА в Мексике ожидалось создание 60 тысяч новых рабочих мест.

В 1993 году президент Мексики Карлос Салинас заявил, что мексиканцы мигрируют туда, где создаются новые рабочие места, а именно на север страны, а затем в Соединенные Штаты. Он подчеркнул, что после вступления в НАФТА рабочие места будут создаваться непосредственно там, где люди живут, поэтому миграция и в пределах страны и за ее пределы в значительной степени сократится.

Однако существовала и другая точка зрения. До подписания Договора НАФТА многие американские эксперты считали, что на первоначальном этапе действия этого Договора поток мексиканских мигрантов в США резко возрастет и лишь спустя многие годы начнет сокращаться. По их мнению, миграционные взрывы в течение переходного периода - естественные явления. Об этом свидетельствует опыт европейских и азиатских стран.

Заключение

Миграция имеет многоплановые и неоднозначные, подчас непрогнозируемые экономические, а также социальные последствия для принимающей страны. Они дифференцировано проявляются в различных ее характеристиках: региональной, структурно-отраслевой, социально-демографической и пр. Значение и характер последствий миграции в конкретных странах обусловлены в первую очередь ее масштабом и структурой, ее соответствием экономическим потребностям и возможностям принимающих обществ, особенностям использования в них иностранной рабочей силы и т.д.

Миграция благоприятствует более эффективному использованию ресурсов, причем не только трудовых, но и финансовых, и способствует общему повышению эффективности экономики.

Объективный анализ нынешних тенденций и последствий миграции имеет отнюдь не чисто академическое значение для развитых обществ - особенно с учетом перспективы роста и потребностей в иностранной рабочей силе, вероятного увеличения ее импорта (пока сохраняется ее ресурс в менее развитых регионах мира) и усиления роли миграции в принимающих страна. Реальная оценка современных миграционных процессов необходима также для того, чтобы результаты предстоящего расширения приема иностранцев были - в отличие от итогов послевоенной иммиграции - прогнозируемы, чтобы структура миграции, формируемая все более селективно, была максимально адекватна потребностям экономики и общества в целом и чтобы в принимающих странах разрабатывались соответствующие социально-правовые меры, препятствующие негативному воздействию миграции на положение малозащищенных слоев местного населения.

Подводя итоги проделанной работы, рассмотрев все стороны сотрудничества трех государств можно сказать, что даже при наличии негативных сторон влияния миграционных процессов, имеются и положительные тенденции. Так, несмотря на социальные издержки, эмиграция в экономическом плане приносит Мексике и самим эмигрантам определенные выгоды, поскольку в страну поступают денежные переводы и возвращающиеся эмигранты привозят с собой сбережения, сделанные в США. Применительно к рынку рабочей силы и трудовым ресурсам выгоды не столь очевидны. В регионах с исторически высоким уровнем эмиграции значительное сокращение предложения рабочих рук могло бы привести к повышению уровня зарплаты остающихся работников. Состав эмигрантов достаточно однороден, специалистов высокой квалификации среди них сравнительно немного, поэтому представляется, что значительный отток умов Мексике не угрожает. Хотя выезжающие в США зачастую выполняют там самую неквалифицированную работу, они все-таки приобретают определенные профессиональные навыки. Поскольку эмиграция вызвана отсутствием перспектив на родине, мексиканские политики должны направлять больше усилий на улучшение общего положения, а не предотвращения эмиграции как таковой.

Материальные выгоды от эмиграции создаются за пределами Мексики, но их влияние сказывается внутри страны. Наиболее ярко это проявляется в случае с денежными переводами; в последние годы правительство начало осуществлять ряд мер, связанных со снижением их стоимости и повышением эффективности их использования.

Ожидается, что установление электронной связи между автоматическими расчетными центрами в США и Мексике значительно снизит комиссионные за обмен валюты при переводе денег, что будет благоприятствовать эмигрантам и их семьям в случае, если банки учтут это снижение в своих расчетах с клиентами. Также предприняты шаги для получения более полной информации о комиссионных, взимаемых при отправлении переводов. В этом направлении можно было бы предпринять и ряд других мер, например, сделать обязательной публикацию данных о различных расценках на эти услуги у различных операторов по обе стороны границы, что способствовало бы усилению общей конкуренции на этом рынке и снижению размера комиссионных за обмен валюты. Мексиканское правительство должно стремиться к достижению соглашения с властями США в этом вопросе.

Попытки правительств некоторых штатов и федерального правительства пополнить коллективные переводы (направляемые ассоциациями эмигрантов в родные места) средствами из государственных фондов столкнулись с трудностями при использовании переводов для осуществления социальных программ или улучшения инфраструктуры. Прежде всего это вызвано недоверием эмигрантов местным властям; однако в долгосрочной перспективе эмигранты могли бы помочь накоплению средств, хотя не следует ожидать, что за счет них можно решить проблему, вызванную отсутствием государственных инвестиций.

Выгоды от эмиграции достаточно существенны, и поэтому некоторые мексиканцы готовы пересекать границу Соединенных Штатов нелегально и, зачастую, несколько раз. Миграционная политика США значительно ограничивает потоки трудовых мигрантов, несмотря на имеющиеся потребности в мексиканской рабочей силе. Именно поэтому нелегальная иммиграция превратилась в один из самых крупных миграционных потоков. Необходимо отметить, что побочным результатом североамериканской миграционной политики стала существенная замена традиционной сезонной миграции более постоянной. Это нельзя не учитывать. Другим следствием является увеличение стоимости нелегального перехода границы из-за усиления миграционного контроля, в результате чего доходы эмигрантов снижаются. Маловероятно, что влияние вызывающих эмиграцию причин - разница в заработной плате и в работе, с одной стороны, и демографические изменения в обеих странах, с другой - уменьшится в будущем, поэтому такие явления сохранятся надолго, если не изменится политика.

Современная иммиграционная политика Канады характеризуется сбалансированностью национальных интересов и международных гуманитарных обязательств. Страна обладает сложившейся иммиграционной политикой, основу которой составляют система отбора потенциальных мигрантов и способы их интеграции в принимающее общество, базирующиеся на принципах мультикультурализма. В целом, проводимую Канадой иммиграционную политику отличают взвешенность и прагматизм; она рассчитана на долговременную перспективу с учётом абсорбционной способности принимающего общества. Несмотря на то, что в политических и академических кругах существуют разные мнения относительно экономической и демографической ценности иммиграции, ответственность политической элиты за принимаемые решения позволяет избежать резких колебаний в объёмах иммиграционного притока, казалось бы, неизбежных при смене правительства или изменениях экономической конъюнктуры. Перспективы иммиграционной политики связаны с совершенствованием механизма её формирования. Это предусматривает как реализацию национальных интересов на международном уровне, в рамках канадо-американского сотрудничества, так и расширение сферы федерально-провинциального взаимодействия с возможным включением муниципальных органов в процесс принятия решений. Не подлежит сомнению, что долговременный опыт канадской иммиграционной политики следует учитывать в процессе формирования миграционной политики России. Речь идёт, во-первых, о роли государства в реализации программ масштабного привлечения мигрантов; во-вторых, об использовании балльной системы отбора потенциальных мигрантов; в-третьих, об изучении практики региональных программ привлечения квалифицированных кадров; в-четвёртых, об анализе "плюсов" и "минусов" реализации интеграционных стратегий, основанных на принципах мультикультурализма.

Приведенный обзор миграционных процессов в США показывает, что в миграционной политике Соединенных Штатов проявляются ряд черт и проблем, аналогичных тем, с которыми сталкивается сейчас другие развитее страны мира. Более того, некоторые из политических инноваций создают противоречия и вызывают опасения, которые в определенном смысле аналогичны тем, что высказываются российскими политическими силами. В частности, большое опасение вызывает вероятность утраты национального единства и развития этнических конфликтов. В то же время существует серьезная озабоченность относительно возможности бесконтрольного усиления - под предлогом борьбы с терроризмом и нелегальной миграцией - власти федерального правительства. Однако не будем забывать о том, что американский опыт говорит, прежде всего, о немалой пользе иммиграции и способности государства принять и ассимилировать значительные массы переселенцев, не подвергая опасности основ демократической власти.

Необходимо искать новые формы иммиграционной политики. С одной стороны, иммиграция несет в себе огромный положительный заряд, а с другой - остановить поток нелегалов демократическим путем практически невозможно, особенно когда относительно благополучная страна граничит с гораздо более бедными и трудоизбыточными государствами. Как недавно писал известный политолог Джозеф Най, современный мир характеризуется "размыванием границ". Этот процесс, стимулируемый как рыночными, так и технологическими факторами, ведет к интенсификации международного движения не только товаров и услуг, но и рабочей силы. Наряду с изменениями в отношении мирового сообщества к вопросам прав человека и государственного суверенитета, этот процесс вынуждает многие страны, в том числе и такие, как США, пересматривать свои взгляды на миграцию и методы миграционной политики.

Размещено на Allbest.ru