Американский бюджет: нужды государства и потребности рынка

1998 г. А.И. ДЕЙКИН'

АМЕРИКАНСКИЙ БЮДЖЕТ: НУЖДЫ ГОСУДАРСТВА И ПОТРЕБНОСТИ РЫНКА

В последние годы бюджетной политике России, тем основным факторам, которые руководят или должны руководить ее развитием, уделяется чрезвычайное внимание. Широкомасштабный, разносторонний бюджетно-налоговый кризис, развернувшийся в СССР на рубеже 90-х годов, в России после начала ее перехода к рыночной экономике существенно углубился и стал хроническим. Одна из многих причин этого кризиса заключается в отсутствии в РФ бюджетно-налоговой стратегии, удовлетворительных законодательных определений для таких понятий, как "бюджет" и "налоги", ясной целевой установки существования этих категорий, а также экономико-правовой "архитектуры" межбюджетных отношений. Катастрофический недобор налоговых поступлений усиливает споры об оптимальных размерах госбюджета, о распределении расходов и доходов по уровням власти. Высказываются рекомендации об уменьшении доли консолидированного бюджета в ВВП до 20 и даже до 10%, противоречивые голоса звучат по поводу состава федерального бюджета, распределения бюджетно-налоговых прав между федерацией и регионами - но при этом до сих пор окончательно не выработана практическая бюджетная процедура в парламенте, не отработан инструментарий для проведения бюджетных и налоговых мероприятий, нет долгосрочной устойчивой координации экономической и финансовой политики. А главное - бюджет не обеспечивает всех потребностей государства, хотя бы на минимальном уровне, - а еще совсем недавно, в СССР 80-х годов, это было возможно. Между тем, Россия ведь свободна от обязательств перед союзными республиками, странами СЭВ и перед былым ВПК.

Многие из этих проблем может прояснить обращение к генезису американского федерального бюджета, зарождавшегося и развивавшегося в рыночной системе, история которого в очень кратком виде и с "точечной" привязкой к современности излагается ниже.

Бюджетной системе в обеспечении жизнеспособности и исправного функционирования американского капитализма принадлежит особое место. Ее первостепенное значение определяется общим положением государства в экономике США, играющего роль не просто контролера или создателя правил поведения для миллионов субъектов рыночного хозяйствования, но и охранителя его устоев и, что представляется в настоящее время самым важным -партнера частного предпринимательства. В системе бюджетно-налоговых отношений все эти качества американского государства оказались отражены с наибольшей полнотой и убедительностью к 80-90-м годам нынешнего столетия.

После кризиса и депрессии 30-х годов в США резко усилилось всеобщее осознание роли бюджета как мощного фактора влияния на состояние экономики в государстве. Ныне в хозяйственной политике федеральный бюджет используется с наибольшей активностью в качестве орудия финансовой стабилизации и стимулятора экономического роста. Стала привычной общая методика повышения налогов и уменьшения государственных расходов при необходимости обуздать инфляционные тенденции и, напротив, применения пониженных налогов и увеличения расходов в целях борьбы с хозяйственным спадом.

Рост национальной экономики и усложнения мирохозяйственных связей привели к совершенствованию и усложнению приемов, обозначенных этой простейшей схемой. Но сегодня очевидно, что наибольший успех развитию рыночной активности приносит координированное, взвешенное сочетание бюджетно-налоговых мер с кредитно-денежными (монетарными) рычагами, воздействующими не только и не столько на правительственные финансы, сколько на расходы частного сектора. В свою очередь, эти сферы прочно увязаны с многими мероприятиями, не относящимися прямо к числу бюджетных или монетарных, однако оказывающими на них сильнейшее воздействие -например, с амортизационной или отраслевой политикой.

Все эти проблемы заслуживают отдельного подробного рассмотрения. Однако для оценки текущего состояния бюджета и бюджетно-налоговой политики США, их влияния на экономическую жизнь страны первостепенную роль играет уяснение истоков, экономико-правового базиса нынешней системы государственных финансов и межбюджетных отношений. В отечественной научной литературе внимание чаще всего обращается на отдельные части американского бюджета - налоги, расходы, затраты на оборону, государственное заимствование, дефицит, - причем в основном федерального уровня. В этой статье кратко прослеживаются генезис общей бюджетной системы США, наиболее важные факторы, влиявшие на ее формирование и обусловившие ее нынешнюю структуру, размеры и место в американской экономике.

Основные факторы, определяющие строение

бюджетной системы США

Далеко не свободный от недостатков и ошибочных решений, накопленный опыт формирования американского бюджета на всех уровнях власти и реализации бюджетной политики может если не предоставить готовый выход из всех затруднительных положений странам с менее развитыми финансово-бюджетной основой и различными аксессуарами рыночно ориентированной экономики, то во многих случаях подсказать пути выполнения основных задач бюджетно-налоговой политики. Основание для такого заключения дает то обстоятельство, что к концу XX в. бюджетный процесс в США приобрел черты достаточно устойчивой системы, а бюджет - более или менее законченной конструкции. Сам по себе этот факт означает также, что бюджет в

США удовлетворительно выполняет по крайней мере основные задачи, возникающие перед ним в связи с развитием общеэкономических и политических процессов в американском государстве.

Не стоит сомневаться, что американский пример в бюджетно-налоговой сфере, сколь бы успешным он ни был, невозможно автоматически перенести в любую другую страну. Анализ показывает, что и общие параметры бюджета, и более мелкие его характеристики складываются под влиянием огромного числа различных факторов - экономических, политических, исторических, географических, климатических и т.д., которые, особенно в конкретных сочетаниях, мало где повторяются. Поэтому важно установить не только слагаемые сравнительно успешного бюджетного опыта в США, но истоки и условия его формирования и развития, а также причины, логику - хотя бы в самом общем виде - тех решений и действий американских властей, которые в конкретной экономической и политической обстановке последних десятилетий дали такой результат.

При рассмотрении бюджетной политики и бюджетов любого государства обнаруживается довольно отчетливое деление всех влияющих на них факторов на объективные и субъективные, с одной стороны, и на количественные и качественные - с другой. К объективным факторам относятся размеры территории и населения той или иной страны, ее ВВП и т.п. Субъективные - это законодательная система, государственное устройство, социально-экономическая политика и т.д. Факторы количественные можно передать в цифрах -например, размеры ВВП, число работающих, протяженность железных дорог, численность армии.

Качественные факторы, которым в отечественной литературе по бюджетно-экономическим вопросам до сих пор уделялось значительно меньше внимания, включают прежде всего структуру органов и иерархию должностных лиц, ведающих экономикой, а также всю систему законодательства и регулирования экономики. Внимание как раз к этим и другим качественным факторам сыграло (и продолжает играть) бесспорно главную конструктивную роль в развитии бюджетной системы США. Качественные особенности, естественно, в первую очередь определяют и место бюджетно-налоговой системы в рыночной экономике США.

К числу главных изначальных источников для многих факторов, повлиявших на характер, структуру и качественные особенности американской бюджетной системы, следует отнести конституционный строй Соединенных Штатов и те идеи, которые легли в основу федеральной конституции, последующих поправок к ней и ее толкований. В тексте Конституции США, как известно, чисто бюджетно-экономические категории практически отсутстауют. В самых общих выражениях там упоминаются только права конгресса в связи с налогообложением и займами федерального уровня, а также регулированием торговли с другими государствами и между штатами (раздел 8 статьи 1). Кроме того, в разделе fl той же статьи содержится запрет на введение подушных и иных прямых налогов. Там же установлено одно из основополагающих условий правового характера, определяющих бюджетную политику США: федеральные средства могут расходоваться только на базе утвержденных законом ассигнований. В этом же разделе подчеркивается обязательность публикации всех сведений о государственных доходах и расходах.

Однако, несмотря на скудость положений, прямо регламентирующих собственно бюджетную политику федерации, в тексте конституции достаточно иного условий, устанавливающих определенные рамки экономического поведения государства. Они делятся на две категории. Во-первых, это ряд положений, ограничивающих права субъектов федерации: штаты не могут заключать (международные) договоры или вступать в союзы, чеканить монету и выпускать бумажные деньги, вводить таможенные пошлины. Во-вторых, это перечень прав федерального конгресса: устанавливать и взимать налоги и другие сборы с целью "выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов", причем все такие сборы должны быть "повсеместно единообразны"; брать деньги в кредит; регулировать торговлю с иностранными государствами, между штатами и с индейскими племенами; чеканить монету и регулировать ее ценность.

Помимо этих "экономических" условий федеральная конституция в то же время устанавливает несколько полномочий конгресса США, которые фактически очерчивают большинство из основных сфер федеяальных бюджетных интересов, действующих и до сих пор. К ним относятся создание почтовых служб и почтовых путей, содействие развитию науки и полезных ремесел, учреждение судов ниже уровня Верховного суда, объявление войны, формирование, организация и обеспечение армии и военно-морского флота, организация и вооружение внутренней милиции.

Таким образом, главное, что делает американская конституция в отношении бюджетно-налоговой сферы - очерчивает круг прав федеральных властей. Что особенно важно: если экономические полномочия центра не были (и не могли быть) перечислены более детально и, кроме того, был предусмотрен способ как будто неопределенно длинного продления списка разрешаемых действий, то сама вероятность злоупотреблений такой возможностью и чрезмерного усиления экономической власти федерации была заранее пресечена вполне определенным списком запретов на действия штатов. Все, не упомянутое в этом списке, следует считать разрешенным; для расширения же этого списка требуется уже изменение конституции, обставленное строгим регламентом и ставшее средством самого действенного контроля за соблюдением не только буквы, но и духа первоначальных конституционных договоренностей.

Суть этих договоренностей, определявшая и характер, и даже объем Конституции США, состояла в том, что американская федерация возникала не в результате децентрализации унитарного в прошлом или квазифедеративного государства, а как объединение изначально нецентрализованной страны, первоосновой которой в юридическом смысле становились субъекты-штаты, давшие центру своей объединенной волей определенные полномочия - и не более того (в отличие, например, от современной России, где многолетние попытки разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами представляют собой процесс расставания центра с частью до сих пор принадлежавших ему всех реально возможных полномочий). Штаты в США считаются и в наши дни первичными ячейками американского государства, делегировавшими некоторую часть своих прав "вверх" - федерации, а другую часть - "вниз", местным самоуправлениям.

Об устройстве, правах, бюджетных полномочиях властей местного уровня конституция США вообще не упоминает, и это тоже стало логическим прояв-

лением принципа принадлежности правовой (в том числе в отношении бюджета) первоосновы к юрисдикции штатов. Отсутствуют и какие-либо законы или подзаконные акты федерального уровня, регламентирующие права и обязанности (включая бюджетные) местных самоуправлений. Это также объяснимо: штаты такого поручения федеральным властям никогда не давали, а иного пути получить такие права для центра не существует. Свои полномочия местные власти получают от соответствующего штата, в состав которого входят. В частности поэтому конституции штатов обычно во много раз превышают по объему федеральную конституцию - в них детализируются и взаимоотношения властей штатов с местными органами власти в городах, графствах, школьных округах и т.д.

В первую очередь с особенностями конституционного устройства Соединенных Штатов связаны и структура бюджетов каждого из уровней власти, и порядок их взаимодействия. В американском обиходе такое взаимодействие бюджетов именуется "межбюджетными отношениями" или, что очень точно отражает смысл самого процесса - "межправительственными отношениями". Анализ этих взаимоотношений показывает с достаточной яркостью ход и результаты борьбы за властные ~ и бюджетные - полномочия между центром и регионами в США. В самом общем виде эта борьба заключалась в стремлении федерации к расширению своих полномочий (хотя и не всемерному и не во всех сферах) экономического и бюджетного характера - и в попытках штатов всеми доступными способами воспротивиться такому расширению (с заметными, выгодными для штатов исключениями) и сохранить свои позиции. Борьба шла - и продолжается в наше время - с переменным успехом, однако в целям она вела до сих пор к некоторому расширению бюджетно-экономических возможностей федеральных органов - не всегда и не обязательно в ущерб штатам. Более того, история взаимоотношений американских регионов с центром показаля, что далеко не всегда штатам выгодно обретение более широких бюджетных полномочий за счет сокращения полномочий центра.

Некоторые особенности роли бюджета в рыночной экономике

В конфликтах вокруг бюджетно-налоговых прав различных уровней власти в США зарождалась вся современная система государственного регулирования экономики. Этот факт только подчеркивает "бюджетное" происхождение основных регулирующих функций государства и приоритетное значение федерального и других бюджетов и бюджетно-налоговой политики всех уровней в Соединенных Штатах. Кроме того, в процессе зарождения экономического и бюджетного регулирования и его последующего развития ярко проявилось активное и крайне заинтересованное участие всех ветвей власти этой страны.

В частности, именно этап зарождения и первичного формирования принципов экономического регулирования характеризовался особой активностью судебной власти, часто проявлявшейся с конца XIX века до 30-х годов XX в., а также в очень важных, хотя и не столь частых решениях более позднего периода. В наши дни центр тяжести околобюджетной борьбы явно переместился к связке "конгресс-правительство". Уяснение истоков, характера и значения этой борьбы для экономики и функционирования рыночного механизма в США требует хотя бы краткого обращения к некоторым положениям бюджетно-налоговой теории и их эволюции.

Теоретическая разработка основ бюджета как двуединой или, в случае с федеративными государствами, триединой (расходы-доходы-бюджетный федерализм) формы важнейшей части государственной деятельности довольно слаба. Наиболее разработанной частью бюджетных теорий можно к настоящему времени считать налоговый их раздел, где обнаруживаются какие-то закономерности и возможности определенных обобщений. Однако и этот раздел нельзя хотяябы в общих чертах считать завершенным. Что касается расходной части бюджета и межбюджетных отношений (бюджетного федерализма) - здесь о закономерностях и обобщениях можно говорить в гораздо меньшей степени. Прежде всего эти различия объясняются первичностью возникновения налоговой теории по отношению к двум другим разделам бюджетных отношений; к тому же вначале разработка налоговой сферы включала и часть расходной проблематики. Первичность налоговой теории по времени ее зарождения в то же время отражает вторичность налогов: обычно в государстве сначала появлялись потребности в расходах (война, содержание двора), а уже в связи с ними ставилась задача изыскать средства, определялись их источники и методы сбора. Психологически разработка расходных планов всегда была менее трудной, чем сбор необходимых налоговых поступлений.

Далее, сама налоговая теория зародилась чуть больше двух столетий назад, и она оказалась наименее подвержена изменениям (как и существо налоговой практики) - в отличие от расходной части и, тем более, от сравнительно недавно появившейся проблемы бюджетного федерализма. Довольно быстрая эволюция внешних форм выражения расходной политики и требований к ней и к межбюджетным отношениям объективно затрудняют их анализ.

Наконец, существенное затруднение возникает в силу того, что собственно бюджетная теория должна быть синтезом теоретических разработок по доходам, расходам и бюджетному (т.е. налогово-расходному) федерализму. Однако освоение одновременно всех трех разделов бюджетной теории представляет значительные трудности - и из-за обширности и сложности каждого из них, и из-за их подвижности и естественной незавершенности, и в силу объективной сложности объединения их в единый комплекс. Дополнительное затруднение заключается в принятом делении федерализма на "расходный" и "доходный" или, как чаще называют, "бюджетный" и "налоговый" федерализм -хотя анализ любой из этих частей по отдельности будет неполным, сути федерализма не раскрывает, а использование слова "бюджетный" как синонима "расходный" по меньшей мере неточно.

Большинство определений понятия "бюджет" в кратчайшем виде сводится к тому, что это - форма или способ образования и расходования денежных средств для обслуживания государственных нужд. С этим в целом можно согласиться. Неяостаток данного определения заключается в его концентрации на организационно-бухгалтерской стороне дела и в оторванности от экономико-правовой основы и социальной стороны государственной бюджетной деятельности. Вместе с тем следует признать, что в кратком определении невозможно было бы учесть необходимые формулировки экономического и правового аспектов столь сложного явления. Кроме того, в значительной мере этот недостаток восполняется более точными определениями налогов и налоговой политики, их целей и т.д. Это вполне объяснимо, поскольку сами налоги существуют лишь в прямой связи с государственными расходами, для финансирования которых они и собираются.

В современной экономической и, в особенности, политической литературе весьма широкое хождение получила так называемая "либеральная" концепция государственного бюджета, в соответствии с которой в рыночной экономике эффективность государственных расходов и их влияния на хозяйство страны обратно пропорциональна размерам бюджета (обычно для простоты и удобства сравнений выражаемых в процентной доле от ВВП данной страны). Предполагается, что, чем больше часть экономики, отданная в распоряжение рыночных "сил саморегулирования" и частного предпринимательства, тем более успешным будет хозяйственное развитие страны.

Чрезмерную упрощенность, несправедливость и плохую обоснованность подобных утверждений легко установить, сравнив доли ВВП, перераспределяемые через госбюджеты таких стран, как Япония, США, Норвегия, Швеция и др. Примерно одинаковый уровень промышленного развития и сходные жизненные стандарты населения сопутствуют огромному разбросу в размерах госбюджета - от приблизительно 30% (США, Япония) до примерно 60% ВВП (в странах Скандинавии). Рыночная практика, как видно уже из этих примеров, не подтверждает справедливость требования всемерной минимизации госбюджета, которое, в частности, российскими "либералами" преподносится в качестве аксиомы. Можно было бы считать такое утверждение одной из принципиальных ошибок или неточностей либеральной экономической теории, если бы оно в том или ином виде содержалось в классических работах экономистов и философов, стоявших у истоков теории налогообложения.

Однако в классических определениях налогов, относящихся к различным эпохам, требования всемерной минимизации роли и участия государства в экономической жизни найти не удается. Напротив, формулировки классиков, как правило, Очень осторожны и содержат значительные "нормы допусков" в их толковании. Например, А.Смит, признаваемый одним из родоначальников современной теории налогообложения, считал, что "подданные государства должны по возможности участвовать в содержании правительства соответственно своей способности и силам, т.е. соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства"^ ВЛетти писал, что "жители должны участвовать в покрытии государственных расходов лишь соответственно их доле заинтересованности в общественном спокойствии, т.е. в соответствии с их имуществом, или богатством"^.

Ни в том ни в другом случае рамки и цели государственных расходов не очерчиваются сколько-нибудь конкретно и определенно, а бюджетные цели намечены широко и не ограничены количественно: иго обеспечение "покровительства и защиты государства" и "общественного спокойствия". В тоже время уже в этих двух определениях есть существенное разночтение, касающееся главной базы налогообложения: в одном случае это "доходы", в другом- "богатстЬо (имущество)". Наконец, стоит отметить очень важное расхождение между этими двумя формулировками и американской конституцией; конституция требует "единообразия" налогов, в то время как А.Смит и В.Пет-ти, писавшие свои работы в те же примерно годы, когда создавался Основной закон США, соотносят суммы уплачиваемых налогов с доходами или имеющимся богатством граждан.

Позже эти разночтения проявились - и продолжают проявляться в наше время - в связи со структурой налоговых систем, установившихся в разных странах, и с разрабатываемой и проводимой этими странами налоговой политикой - и, следовательно, в связи также и с их политикой в сфере государственных расходов, а при необходимости - и бюджетного федерализма. Сама необходимость государственных расходов - а значит, и сбора налогов - сомнению или оспариванию в целом не подвергается ни упомянутыми, ни другими авторами, хотя, с другой стороны, нужно признать, что многие экономисты и прежних веков, и нашего времени относятся к государственным поборам неодобрительно. В то же время общим для всех прошлых Определений налогообложения мотивом, более или менее отчетливо выраженным, была нежелательность налогов для рыночной системы и даже вред, причиняемый налогами ее функционированию; однако при этом всегда признавалась необходимость налогового элемента для выживания рыночной системы.

Из этого можно, в частности, сделать следующий дополнительный вывод: тезис об однозначной "вредоносности" налогов для экономики, популярный среди современных экономистов "либерального" направления, не только прямо не подтверждается работами основателей этого направления в экономической мысли; существование этого тезиса в равной мере может считаться и свидетельством нежелательности (или отрицательного воздействия) налогов в определенных условиях, и несовершенства самой рыночной системы и либерального экономического учения.

Поскольку налоги нужны для существованияягосударства и общества и содержания необходимого для этого аппарата и служб, более правомерным было бы сравнение налогов с кислородом, совершенно необходимым для жизнедеятельности организма, однако только в определенных, варьирующихся в зависимости от окружающих условий и природы этого организма дозах; как недостаток, так и избыток кислорода действует на организм губительно.

Современная американская научная литература определяет налоги как "главный инструмент социальной и экономической политики"^. Так как налоги лишь дают государству средства для последующих затрат, эта формулировка распространяетсяя естественно, и на весь бюджет. Она представляется хотя я краткой, но вполне достаточной для описания природы и основных задач налогообложения в наше время. Напротив, этих качеств нельзя найти в российском определении налогов, содержащемся в неутвержденном проекте Налогового кодекса РФ (1997 г.): это "обязательные сборы... с хозяйствующих субъектов и с граждан по ставке, установленной в законодательном порядке". В первом случае подчеркнута активная роль налога (следовательно, и перераспределительной функции бюджета) как рычага воздействия на экономику и положение в стране; во втором - цели и функции бюджетно-налоговой системы по сути дела ограничиваются единственно фискальным ее предназначением.

В этом существенном противоречии заключается коренная разница между двумя основными подходами к оценке роли бюджетной политики в современном государстве. Главная причина противостояния - социально-экономические функции расходов и налогов. Линия раздела проходит прежде всего вдоль перераспределительной и стимулирующей функций. Многое зависит и от содержанияя состава и объема конкретных задач, которые государство ставит и решает в связи с выполнением этих функций.

В зависимости от содержания бюджетной политики и, в частности, от доли ВВП, перераспределяемой через госбюджет, современные страны принято относить к "либеральной" или "социально ориентированной" модели развития, По этим характеристикам к "либеральным" причисляются, например, Франция и США, а к "социальным" - Австрия, ФРГ, Швеция и т.д. Однако российский бюджет, развивающийся пока что в чисто "либеральном" направлении, ставит перед собой гораздо более узкие задачи, чем бюджет США. Следовательно, во-первых, разница между двумя бюджетными моделями чрезвыччйно размыта и сформулировать ее в конкретных цифрах и понятиях оказывается далеко не простым делом; и, во-вторых, поскольку социальная составляющая во всех упомянутых западных странах очень высока, ее значимость не может быть ограничена чисто цифровыми показателями и нуждается в дополнении рядом качественных характеристик, которые бы, в частности, объяснили схожесть результатов бюджетной политики при различия ее количественных характеристик.

Специальное исследование сравнительной эффективности функционирования экономики в странах с использованием различных бюджетных моделей, проведенное в США, показало полное отсутствие прямой связи между темпами экономического роста и долей ВВП, перераспределяемой через каналы госбюджета. Напротив, была установлена значительная зависимость темпов экономического развития от качества правительственного администрирования - т.е. прежде всего от умения распоряжаться полученными правительством бюджетными средствами, а также от успешного выполнения поставленных налоговых задач. В то же время на характер складывающейся в стране конкретной бюджетно-налоговой системы в очень значительной степени влияют исторические традиции, политические и иные подобные соображения часто далекие от обстоятельств и правил, диктуемых той или иной экономической теорией.

Вместе с тем очевидно, что на практике все налоговые системы мира функционируют между высшим и низшим уровнями "собираемости" той доли ВВП, которая может считаться достаточной для выполнения бюджетных задач и при этом не будет нести неблагоприятных последствий для экономики и социального климата страны. Этот "бюджетный коридор" довольно широк, для подавляющего большинства развитых стран он находится примерно между 30 и 60% ВВП.

Вне зависимости от долевого отношения к ВВП данной страны очевидно, что позволительная нижняя планка налогов не может быть ниже того предела, который необходим для содержания административно-правительственного аппарата, судебной и правоохранительной систем и, как правило, вооруженных сил. Однако, если ограничиться только этими строго и минимально необходимыми функциями государства, без внимания могут остаться, во-первых, естественные отклонения экономических субъектов от правил "чисто рыночного поведения", во-вторых, недостатки и "ошибки рынка" и, в-третьих, те нужды государства и населения, которые возникают и существуют вне зависимости от общественного строя или экономической системы и непосредственно к рыночной системе отношений не относятсяяи ею "не предусмотрены".

Ярким и общераспространенным примером первого рода может служить обыччое стремление отдельных участников рынка к монополизации. Примеры второго и третьего родов многочисленны и разнообразны, они связаны с коренным несовершенством механизма "чистого рынка" - отсутствием императивной потребности учитывать цели "дальней перспективы", а также все то, что прямо не относится к чисто коммерччской деятельности и ее "немедленным" результатам - это, например, культура, фундаментальная наука, социальное неравенство, неравномерное развитие отдельных регионов или отраслей и т.п. Правда, в несколько меньшей мере это относится к крупным субъектам рынка, обладающим той или иной монополией - однако в этом как раз проявляется одно из наиболее существенных противоречий рынка, поскольку любая степень монополизации идет вразрез с руководящим яыночным постулатом свободной конкуренции.

Спор вокруг "либеральной" и "социально ориентированной" моделей госбюджета, таким образом, идет прежде всего по поводу тех расходов, которые следует (или не следует) осуществлять для исправления "ошибок рынка" и для восполнения реально существующих потребностей общественно-государственного развития, которые рыночным механизмом просто не принимаются в расчет. Необходимые корректирующие и восполняющие механизмы и мероприятия стоят дорого, их направленность, и, следовательно, стоимость многообразны и неоднородны для различных стран. Если "корректирующая" сторона бюджета чрезмерно усиливается, что легко может случиться при отсутствии должного общественного контроля - тем более, что в реальности корректирующая, т.е. вторичная его функция может быть активизирована до положенияянаправляющей и инициирующей и стать главной, т.е. первичной -это способно привести к подавлению экономической активности населения, так как связано с резким увеличением собираемых налогов и растущей нерациональностью государственных расходов. Результатом, как и в обратном случае - при недостатке средств бюджета на нужды общества и госуправления - может стать снижение темпов экономического роста и уровня благосостояния населения.

Борьба этих двух крайних тенденций, если сччтать началом практического использования теоретических основ бюджета и налогообложения XVIII век, составляет суть и основу бюджетно-налоговых концепций и бюджетной политики для самых разных стран в любую из эпох. В более ранние века те же тенденции противоборствовали в упрощенной форме. В примитивизиро-ванном и обобщенном, но очень наглядном виде в наши дни эта борьба бюджетно-налоговых тенденций отражена в известной графической модели

А.Лаффера "налоговое бремя - расходы правительства - доходы бюджета", где уровень примерно в 50% ВВП может считаться предельно допустимой нормой (величиной) налоговых изъятий, если они производятся в рамках экономической целесообразности и в нормальных (не чрезвычайных) условиях.

Одной из основ бюджетно-налоговой теории, справедливой и в наше время, можно считать выдвинутые А-Смитом четыре принципа, на которых основывается нормальное функционирование оптимальной налоговой системы: справедливость - т.е. равномерность налогов, их сообразность доходам и всеобщность; определенность - понятность налоговой системы и известность заранее размеров и способа уплаты налогов; удобство времени и способа налоговых платежей для плательщика; минимизация необходимой суммы налогов и рациональность налоговой системы. Дополнительные требования к налоговым системам, сформулированные позже - например, достаточность и гибкость, оптимальность выбора объектов обложения, однократность обложения, - фактически являются лишь уточнениями и конкретизацией "принципов Смита".

Эти принципы как раз и обозначают приемлемые границы размеров госбюджета "сверху" и "снизу", а достаточная широта обозначенных пределов объясняется возможностью различного понимания этих принципов в связи со сложностью и многообразием условий и налогово-расходных мероприятий, в разных странах. Устойчивость, постоянство этих принципов - несомненное следствие их логичности и соответствия здравому смыслу.

Конституционные основы современной организации бюджета США

Потребность в расширении расходов (и, соответственно, доходов) федерального бюджета США возникла уже к концу XIX в. В 1894 г. конгресс ввел налог в 2% на суммы доходов, превышавшие 4 тыс. долл. (весьма крупная для своего времени цифра). Однако этот закон встретился с сильнейшим сопротивлением северо-восточных промышленных территорий, где концентрировалась наибольшая часть лиц с подобным уровнем доходов. В то время как западные и южные штаты приветствовали этот закон, считая его победой прогрессивных сил страны, промышленники обжаловали его в Верховном суде. В результате рассмотрения дела "Поллок против Фармерз лоун энд траст Ко." (1895 г.) Верховный суд США пришел к выводу, что, поскольку налог на недвижимость является прямым налогом, налог на доход от недвижимости или ренту тоже следует считать прямым налогом. Следовательно, такой налог на основании одного из положений раздела 9 статьи 1 Конституции США являлся незаконным.

Помимо положения раздела 9, гласившего, что "не должны устанавливаться подушные подати или иные прямые налоги иначе как в соответствии с переписью или исчислением населения, проведение которого предписано выше", Верховный суд учитывал в своем решении также и одно из положений раздела 8 той же статьи, согласно которому "все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразны повсеместно в Соединенных Штатах". Оба эти положения крайне ограничивали налоговую инициативу правительства.

Естественно, что при этом одним из центральных становился вопрос о критериях, по которым налоги следовало относить к прямым. Этот вопрос уже возникал в США значительно раньше. В 1796 г. Верховный суд пришел к заключению, что к бесспорно прямым налогам можно было отнести только подушные подати и земельные налоги.

Конституционное положение о прямых налогах, ставшее к концу XIX в. камнем преткновения для развития новой бюджетно-налоговой политики, не было совершенно ясным и для самих создателей текста конституции. В записях одного из главных его авторов Дж.Мэдисона упомянуто, что, когда один из участников конституционного конвента при обсуждении этого пункта в тексте задал вопрос: "Что именно следует считать прямым налогом?", никто из присутствовавших "творцов конституции" не смог дать четкий ответ.

В 1895 г., таким образом, Верховный суд принял решение, противоречившее решению этого же органа, принятому 100 годами ранее. Новое судебное постановление вызвало в США бурю негодования и было расценено общественностью как капитуляция судебных властей перед "денежными мешками". Только в 1911 г. при вынесении решения по делу "Флим против Стоун ТрэЙси Ко." Верховный суд одобрил закон 1909 г., которым вводился налог в 1% на сумму чистого дохода корпораций. С этого момента и было фактически узаконено в США подоходное налогообложение. Окончательным это решение стало в 1913 г., когда была принята 16-я поправка к конституции.

Полный текст поправки, одной из самых кратких в американской конституции, гласит: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или исчислениям населения". Кампания за ее принятие началась сразу после вынесения судебного решения 1895 г., и, таким образом, потребовалось 18 лет, чтобы утвердился новый подход к формированию федерального бюджета и налоговой базы для него - несмотря на то, что поддержку этот подход с самого начала имел самую широкую.

Шестнадцатая поправка, наряду с ясностью в отношении права законодателей вводить налог на доходы, породила и определенную теоретическую путаницу. Поскольку раздел 8 статьи 1 конституции требует "единообразия" всех налогов, собираемых в Соединенных Штатах, а раздел 9 той же статьи обусловил пропорциональность всех прямых налогов между штатами в соответствии с численностью населения в каждом из них, оказывается, что требованию единообразия подчиняются только косвенные налоги. В решении 1900 г. Верховный суд подчеркнул, что здесь подразумевается географическое единообразие, т.е. обложение единой ставкой федерального налога одного и того же вида деятельности или предмета по всей территории США.

В результате, если исходить из толкования американской конституции, необходимо относить подоходные индивидуальные налоги и налог на прибыль корпораций федерального уровня, которые действительно собираются во всех штатах по единым для каждого из этих налогов ставкам (на каждый конкретный момент времени), к косвенным налогам; в то же время и налоговая теория, и мировая практика считают подоходный налог одним из основных видов прямого налогообложения. Этим обстоятельством объясняются нередкие разночтения в литературе по бюджетно-налоговым проблемам США: подоходные налоги могут быть отнесены и к прямым, и к косвенным.

Неясности с конституционными формулировками, препятствовавшие радикальной перестройке бюджета и бюджетной политики Соединенных Штатов на рубеже двух веков, возникли не только в связи с установлением и сбором федеральных налогов. Не менее важный для будущего всей финансовой основы американского государства спор развернулся уже в 30-е годы по поводу пределов конституционного права конгресса на расходование федеральных средств - точнее, из-за определения конституцией тех целей, на которые конгресс имеет право ассигновать (т.е., в американской бюджетной практике, утвердить принципиальное разрешение на расходование федеральных средств на конкретную программу) те или иные суммы.

Предметом спора послужила чисто синтаксическая особенность текста все того же первого пункта раздела 8 статьи 1 американской конституции. Оригинальный текст, который ныне читается всеми кая "Конгресс имеет право: устанавливать и взимать налоги, сборы) пошлины и акцизы, для того, чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов...", при желании, поскольку в каноническом английском варианте после "акцизы" стоит запятая, можно прочесть, как: "...устанавливать и взимать ...акцизы, выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие..." При таком, "альтернативном" прочтении пропадает причинно-следственная связь между налогами и последующим перечислением целей, ради которых они должны собираться, и устанавливаются чрезвычайно широкие права конгресса в отношении действий по обеспечению обороны, благоденствия (благосостояния) и т.д., которые уже не ограничивались бы суммой налогов, а, напротив, могли бы при известных условиях диктовать размеры устанавливаемых налогов.

Иначе говоря, предметом спора были, в широком смысле, пределы общих прав конгресса, а также, что представляется американским законодателям особенно опасным, прав исполнительной власти, которая как раз и пользуется делегированными ей конгрессом полномочиями для "обеспечения обороны, благоденствия" и т.д. на оперативном уровне. В более узком смысле речь шла о предмете и направленности общих бюджетных задач и бюджетной политики федерального правительства.

Однако такое прочтение этого пункта конституции было большинством специалистов отвергнуто - в частности, на том основании, что, если бы именно такой смысл хотели придать этой фразе авторы конституции, они поставили бы после слова "акцизы" (в английском тексте) не запятую, а точку с запятой; результатом было бы безусловное и бесспорное перечисление (а не соподчинение) равновеликих прав конгресса. Кроме того, было установлено, что именно точка с запятой стояла в первоначальном тексте при его обсуждении на конституционном конвенте, и запятая вместо этого знака появилась только к моменту принятия конституции. Такое изменение в пунктуации могло быть сделано с одной видимой целью: чтобы избежать неправильного, чрезмерно широкого толкования прав конгресса и, соответственно, федерального правительства.

Однако и такое понимание конституционного "пункта об обороне и благоденствии", как оказалось, может иметь, в свою очередь, два весьма различных варианта толкования - в связи с последующим текстом того же раздела статьи 1, где перечисляются другие полномочия конгресса. Сразу же после принятия конституции в дискуссию по этому поводу вступили двое из наиболее именитых ее авторов - Дж-Мэдисон и АТамильтон. По мнению первого, 17 пунктов этого раздела, следующие за пунктом об обеспечении обороны и благоденствия, являются точным перечислением конкретных полномочий конгресса, кратко и в общем виде поименованных в первом пункте. Следовательно, во всех действиях по расходованию федеральных средств (и, значит, по сбору налогов) конгресс не должен был выходить за пределы перечисленных целей и действий.

А.Гамильтон утверждал, однако, что пункт о "всеобщем благоденствии и совместной обороне" был всего лишь одним из пунктов общего перечисления вверяемых конгрессу равнозначных полномочий и говорил об отдельном от других праве высшего законодательного органа. В реальности это "узкое" толкование давало конгрессу более широкие возможности: собирать налоги и утверждать ассигнования и расходы, основываясь на собственном понимании формулировки, требующей обеспечивать благосостояние населения США (а также, как получается, и оборонные потребности).

Этот спор был разрешен Верховным судом США только в 1936 г. В постановлении по делу "Соединенные Штаты против Батлера" было подчеркнуто: право конгресса на расходование средств не ограничивается прямыми законодательными полномочиями, перечисленными в конституции^ Единственное ограниччние в данном случае заключаетсяяв том, что налогообложение и расходы, направляемые на поддержание "благоденствия", должны иметь целью обеспечение не местного, а общественного благосостояния.

Кроме того, в 1937 г. в деле "Стьюард Машин Ко против Дэвиса" было принято важнейшее решение, подтвердившее право конгресса собирать федеральные налоги и производить расходы, связанные с поддержанием социальной стабильности, и, в частности, устанавливать налоги в целях финансирования федеральной системы социального страхования, программы помощи по безработице и т.д. Такие налоги, подчеркнул Верховный суд, не нарушают права штатов. В тот же день в решении по другому делу, принятому Верховным судом, была подтверждена конституционность федеральной системы помощи престарелым. Возражения против создания и финансирования такой системы основывались на том, что с ее помощью "создавались привилегии" для определенного слоя лиц. Суд определил, что в данном случае речь идет о поддержании "всеобщего благоденствия" и, следовательно, право принятия решений принадлежит конгрессу.

В 1976 г. Верховный суд США был вынужден вернуться к упомянутым делам в связи с процедурой финансирования государством кампаний по выборам президента США. Один из пунктов решения по делу "Бакли против Валео" гласил, что "решение вопроса о том, какие расходы послужат улучшению всеобщего благоденствия является прерогативой конгресса". Этим решением, возможно, была поставлена точка в споре, тянувшемся много десятилетий и имевшем важнейшее значение и для теории, и для практики государственных финансов в США, а также для определения отношения к роли и месту государственного регулирования в американской экономике. История конфликта вокруг толкования прав конгресса на сбор налогов и определение национальной финансово-бюджетной политики, содержания и широты этих прав показывает пути, которыми формировалась четкая концепция роли государства в рыночной экономике в сложных условиях 30-х годов и позже, на протяжении длительного периода развития рыночного хозяйствования и связанных с ним общественных потребностей.

Юридические решения, за которыми стояла борьба различных сил и точек зрения на роль и пределы полномочий государства в экономике страны, отразили нараставшее торжество прагматизма в экономической политике федеральных властей. Очевидна связь этих решений с кризисными явлениями 30-х годов и прокейнсианским "Новым курсом" Ф-Рузвельта. Но основы и возможности такого реалистического подхода были заложены еще авторами американской конституции. Фактически неизменными они остаются и до наших дней. Вместе с тем в "бюджетно-судебных" делах как проявилась активная роль судебной власти в решении вопросов экономической и финансовой политики и необходимость ее участия в подобных мероприятиях.

В ходе рассмотрения перечисленных и ряяа других подобных дел в Верховном суде в период с конца XIX по вторую половину XX в. выявилось, что в Конституции США было заложено достаточно полномочий для формирования федерального бюджета как главного финансового документа государства и бюджетной политики в его современном виде, с учетом сложившихся представлений об обязанностях государства, конкретном составе и масштабах "общественных услуг", предоставляемых федеральными властями населению.