Система ООН и мирное разрешение международных споров

Подтверждением такого вывода служит практика рассмотрения споров в некоторых организациях системы ООН. Здесь прежде всего следует отметить, что уставы межправительственных организаций могут и содержать достаточно подробное изложение применяемых процедур разрешения международных споров, и фиксировать лишь общее требование о рассмотрении спора в международной организации. В последнем случае конкретизация процедуры осуществляется за счет внутренних правил международного учреждения.

Например, процедуры такого рода закрепляются в документах финансово-экономических организаций системы ООН. Процедуры урегулирования споров, предусмотренные в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ) и в соглашениях по сырьевым товарам, представляют собой примеры того, как некоторые из конкретных средств мирного разрешения споров приспособлены к урегулированию споров, возникающих в сфере международной торговли.

Процедура урегулирования споров в системе ГАТТ состоит из нескольких звеньев. Первое звено - консультации, которые чаще всего являются двусторонним механизмом, но при этом возможны и совместные консультации. Консультации - предварительное условие согласительной процедуры. Второе звено - это передача спора для осуществления согласительной процедуры в специальную комиссию или рабочую группу*. Но до создания комиссии или группы возможно обращение к "добрым услугам" генерального директора ГАТТ для облегчения примирения в конфиденциальном порядке [526]. В случае, если "добрые услуги" не дают положительного результата, создается комиссия или группа экспертов из трех - пяти членов - представителей государств, но выступающих в личном качестве. Члены группы отбираются генеральным директором ГАТТ и не могут быть гражданами страны - стороны спора. Главной функцией группы считается обследование с целью установления фактов, которые привели к возникновению спора. Доклад группы передается сторонам в споре до его рассмотрения остальными государствами - членами ГАТТ. Продолжительность работы группы - от нескольких месяцев до трех лет. Третье звено - утверждение доклада группы в Совете ГАТТ. После утверждения рекомендаций в Совете ГАТТ они приобретают обязательный характер для выполнения сторонами в споре. В том случае, если спорящие стороны не выполнят решение Совета, к ним должны применяться санкции за невыполнение уставных обязательств - приостановление прав и привилегий и исключение из организации,

Следует отметить, что создание согласительных комиссий или групп - широко распространенная в ГАТТ практика: не было ни одного случая отклонения требования спорящих сторон о создании группы; согласительная процедура в ГАТТ использовалась уже более десяти раз. Например, создавалась группа по спору США - Канада в связи с ограничениями на экспорт рыбы (1987) или по спору ЕС - Канада - США в связи со сборами за обработку импортных грузов. При этом следует отметить, что за всю историю ГАТТ был всего один случай невыполнения решения Совета; в 1952 году был рассмотрен спор США - Нидерланды по квотам на молочные продукты, К спорящим сторонам были применены санкции, и конфликт получил урегулирование [526].

В соглашениях по сырьевым товарам, выработанных в рамках ГАТТ, содержатся сходные процедуры урегулирования разногласий. Они также достаточно часто применяются. Несколько иной порядок разрешения спора предполагается, если одна из спорящих сторон - развивающаяся страна. В этом случае на протяжении всех этапов процесса урегулирования спора особое внимание должно уделяться интересам менее развитых стран. На практике данные процедуры в ГАТТ еще ни разу не применялись.

Как и в случае с ГАТТ, своеобразная процедура рассмотрения споров предусмотрена в группе Мирового банка - Международного валютного фонда. В 1966 году под эгидой Мирового банка был создан Международный центр по урегулированию инвестиционных споров [453] - МЦУИС. Центр обеспечивает возможности для осуществления согласительной процедуры и третейского разбирательства в отношении любого правового спора, возникающего в связи с иностранными инвестициями. Сам центр не действует в качестве мирового посредника или третейского судьи: споры передаются в согласительные комиссии или арбитражи, создаваемые под эгидой МЦУИС С этой целью здесь созданы группы мировых посредников и группы третейских судей. Но мировые посредники и третейские судьи могут назначаться и из специалистов, не входящих в эти группы.

Обращение к согласительной процедуре или третейскому разбирательству является добровольным и основано на согласии сторон. Сам по себе факт участия государства в конвенции по МЦУИС не обязует его передавать тот или иной спор в структуры МЦУИС. На сегодняшний день процедуры МЦУИС использовались дважды с применением согласительной процедуры и неоднократно с применением третейской процедуры. В числе таких случаев арбитражного разбирательства можно упомянуть два дела 1988 года, касающиеся инвестиций в экономику Камеруна и Сенегала [453]. Оба решения носили обязательный характер, но содержали условия их пересмотра согласно правилам МЦУИС.

Процедуры рассмотрения споров в финансово-экономических организациях системы ООН заслуженно пользуются уважением государств - членов этих организаций. Применение этих процедур к спорам, в которых может участвовать Российская Федерация, безусловно, заслуживает самого пристального внимания.

Своеобразный механизм урегулирования межгосударственных разногласий предусмотрен Уставом и внутренними правилами Международной организации труда (МОТ). Данная процедура предусматривает урегулирование споров в связи с применением конкретных конвенций МОТ.

В соответствии со статьями 24 и 25 Устава МОТ любая организация трудящихся или предпринимателей может сделать представление Международному бюро труда о том, что какое-то государство - член организации не обеспечило соблюдение какой-либо части Конвенции МОТ, участником которой оно является. Административный Совет МОТ может предложить правительству этой страны ответить на такое представление. В том случае, если ответа не будет или Административный Совет не сочтет его удовлетворительным, он может опубликовать полученное представление и связанные с ним материалы.

К типичным случаям применения этих процедур относятся представление профсоюзами Японии в 1985 году жалобы на несоблюдение Японской конвенции о платных бюро по найму или представление в 1986 году ассоциацией пилотов авиакомпании "Хелленик эйрлайн" жалобы на несоблюдение Грецией Конвенции о принудительном труде и Конвенции об упразднении принудительного труда*.

Более сложная процедура устанавливается в ст.26 Устава МОТ в отношении споров между государствами: "Каждый из членов Организации имеет право подать жалобу в Международное бюро труда на какого-либо другого члена Организации, который, по его мнению, не обеспечил эффективного соблюдения Конвенции, ратифицированной ими обоими в соответствии с предыдущими статьями".

Процедура, которую использует Административный Совет в этом случае, заключается в следующем:

во-первых, Административный Совет сообщает о жалобе соответствующему государству и просит от него объяснения;

во-вторых, Административный Совет назначает комиссию для расследования жалобы. Все члены МОТ обязаны сотрудничать с такой комиссией. По результатам расследования комиссия готовит доклад со своими рекомендациями. Правительство в 3-месячный срок должно сообщить о принятии или непринятии рекомендаций;

в-третьих, в случае отказа правительства выполнять рекомендации вопрос передается в Международный суд ООН для вынесения окончательного решения.

На практике в МОТ данная процедура использовалась исключительно редко, ибо администрации удавалось предотвращать возникновение спорной ситуации на стадии контроля за соблюдением конвенций МОТ. По заявлению генерального директора МОТ спорные ситуации ликвидировались в неофициальном порядке, ибо "добрая воля правительства в конечном итоге является решающим фактором в деле эффективного применения норм труда" [474].

Помимо вышеупомянутой процедуры в МОТ, создан специальный механизм для рассмотрения жалоб о нарушении прав профсоюзов: эти жалобы рассматриваются специальным трехсторонним комитетом по вопросу о свободе ассоциаций и обследовательской согласительной комиссией по свободе ассоциаций. Жалобы такого рода рассматриваются без согласия соответствующего государства.

В других специализированных учреждениях ООН также созданы механизмы мирного урегулирования межгосударственных разногласий. Все они в той или иной мере используют описанные выше процедуры. Применение этих процедур считается весьма эффективной деятельностью специализированных учреждений. На последнее обстоятельство неоднократно указывалось в международно-правовой литературе [430].

Итак, межправительственные организации системы ООН, используя различные комбинации мирных средств разрешения международных споров, создали собственные механизмы осуществления такого рода деятельности. Эти механизмы позволили в значительной мере централизовать решение межгосударственных споров.

Одновременно межправительственные организации создали собственные процедуры разрешения международных споров, сочетая в них элементы многих традиционных способов урегулирования. Деятельность межправительственных организаций в области разрешения межгосударственных разногласий следует признать весьма успешной. В полной мере это утверждение относится к тем случаям, когда разногласия возникают в специальных сферах сотрудничества. Можно с большой долей уверенности предположить, что тенденция к централизации процедур разрешения межгосударственных конфликтов в рамках межправительственных организаций сохранится и в будущем. В то же время отказ от мирного разрешения международных споров может рассматриваться как серьезное международное правонарушение, влекущее международно-правовую ответственность, воплощающуюся в применении международно-правовых санкций.