Анализ формирования и исполнения местных бюджетов по доходам (на примере г. Ак-Довурак Республики Тыва)

Муниципальные гарантии даются на срок исполнения обязательств по ценным бумагам третьих лиц. Долговые обязательства муниципального образования могут осуществляться и в других формах. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» определил предельно допустимую сумму долговых обязательств органов местного самоуправления: она не должна превышать 15 % объема расходной части местного бюджета (ст. 16). Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование, в свою очередь, не отвечает по обязательствам государства.

Исполнение обязательств муниципального образования осуществляется за счет средств муниципальной казны. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальную казну соответствующего муниципального образования составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями [26, с. 238].

Расходы местных бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные. Капитальные расходы местных бюджетов призваны обеспечить инновационную и инвестиционную деятельность, включая расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. В составе капитальных расходов местного бюджета может быть сформирован бюджет развития. Текущие расходы местных бюджетов объединяют те статьи расходов бюджетов, которые обеспечивают текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года, ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен [26, с.7].

Муниципальный бюджет должен быть утвержден не позднее 31 марта наступившего бюджетного года. Если бюджет не был утвержден до 31 марта в связи отсутствием у представительного органа необходимых сведений, то в этом случае бюджет должен быть принят в течение двух недель после получения сведений. В противном случае суд может принять решение о приостановлении действия полномочий представительного органа местного самоуправления в бюджетной сфере. Решение суда будет являться основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, одновременном назначении новых выборов, согласно закона субъекта Российской Федерации [26, с.9].

Если бюджет еще не принят и не опубликован к началу финансового года, то до утверждения бюджета муниципальное образование может осуществлять только те расходы, к которым его обязывает закон, или которые нельзя откладывать для дальнейшего решения необходимых задач. Можно продолжать начатые ранее строительные работы и постоянные закупки. Для покрытия расходов можно взимать налоги и сборы по прошлогодним ставкам, а также брать кредиты до одной двенадцатой прошлогоднего кредитного полномочия в месяц.

Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов. Сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год подлежат обязательному опубликованию [26, с.9].

Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения строятся на следующих принципах:

- взаимной ответственности;

- применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

- выравнивания доходов муниципальных образований;

- максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

- компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

- повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

- гласности межбюджетных отношений.

К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

- нормативные отчисления от регулирующих доходов;

- дотации и субвенции местным бюджетам;

- средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

- средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации [21,с.23].

Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти. Указанные органы осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств.

Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово - хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований [22,с.17].

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Следовательно, из изложенного материала можно сделать вывод, что расходы местных бюджетов можно разделить на капитальные, текущие, расходы по содержанию органов местного самоуправления, расходы на погашение муниципального долга, расходы на решение социально-экономических и других задач. Расходы муниципальных бюджетов регламентируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления».



2 Анализ формирования и исполнения местных бюджетов по доходам (на примере г. Ак-Довурак Республики Тыва)

2.1 Социально-экономическая характеристика г. Ак-Довурак

Город расположен на западе Тувинской котловины, на левом берегу реки Хемчик (левый приток Енисея), в центре Хемчикской долины, в 309 км к западу от Кызыла, в 428 км от железнодорожной станции Абакан [1].

Название города переводится с тувинского как «белая глина». Оно связано с месторождением асбеста, о котором рассказывается в тувинской легенде: «В незапамятные времена здесь жили добрые и смелые люди, они разводили и пасли скот. Но однажды на них напали жестокие воины. Три дня и три ночи сражались с врагом смелые люди, пока не упал последний воин. Оставшихся в живых стариков, вдов и детей жестокий хан приказал сжечь на высокой горной вершине. Почернела земля от горя, а сердце доброго народа превратилось в вечный камень - асбест». Город является западным экономическим центром республики Тыва и расположен на пересечении конца [10, с. 15].

Численность населения города Ак-Довурак на 1 января 2009 г. составила 14371 человек, что составляет 4,3 % от общей численности населения республики. Из них 6411 или 47,0 процента составляют мужчины, 7714 чел. (53,0 процента) - женщины. Уровень рождаемости составляет 24,9 человек на 1000 человек населения, естественный прирост населения - 216 человек на 1000 человек населения. Уровень смертности составляет 10,0 человек на 1000 человек населения, что соответствует среднему по Республике Тыва.

Среднесписочная численность работников города по состоянию на 1 января 2010 г. составляет 2054 чел.

Уровень регистрируемой безработицы населения на 1 января 2010 г. 0,05%.

В городе сложилась развития социальная инфраструктура, включающая учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта:

Дошкольных образовательных учреждений-7, воспитанники- 1049 (при мощности-920 мест) детей (охват 75,0 % от общего количества детей дошкольного возраста).

Количество общеобразовательных учреждений- 5, где обучается 2741 учеников. Охват детей на уровне республиканского значения.

Насчитывается 4 учреждения дополнительного образования детей различной направленности (художественно-эстетической, научно-технической, физкультурно-спортивной, социально-педагогической), в них занимается более 2143 детей и подростков.

Количество средних специальных учебных заведений:

училищ - 2 (Ак-Довуракское педагогическое училище, ГОУ НПО ПУ-3 г.Ак-Довурак).

Количество студентов: 50, 6 тыс. человек.

Количество больничных учреждений - 1 (МУЗ Детская городская больница). Численность врачей всех специальностей - 13 чел, среднего медицинского персонала - 97 чел. Число коек на 10000 населения - 10 штук. 

Количество учреждений культуры - 2 (МОК и ДР г.Ак-Довурак, ДШИ г.Ак-Довурак).

Основной задачей ОК и ДР является пересмотр в сфере культуры, как центра культуры и основного очага культуры. Работа направлена на улучшение качества и уровня подготовки культурных мероприятий нашего города.

Для занятий спортом имеется развитая инфраструктура спорта:

1 - ДЮСШ,

7 - спортивных залов.

 8,6 тыс. жителей - 60 % систематически занимаются физкультурой и спортом

На территории города действует 1 учреждение дополнительного образования детей спортивной направленности, в которых занимается 689 человек в 5 отделениях по видам спорта: баскетбол, волейбол, вольная борьба, бокс, футбол.

В 2009 году около 74 спортсменов участвовали в различных соревнованиях СФО, всероссийского и международного уровня.

Более 20 спортсменов города являются членами сборных команд Республики по различным видам спорта.

В городе ежегодно проводятся спартакиады. В 2009 году в городе проведено более 70 соревнований по различным видам спорта, среди них:

традиционный республиканский турнир и первенство Республики Тыва по боксу на призы председателя администрации г.Ак-Довурак;

Ежегодный турнир по хоккею с мячом за Кубок Председателя Правительства РТ.

Промышленность города представляют 6 крупных и мелких предприятий, таких как Комбинат «Туваасбест», ОАО «Ак-Довуракская ТЭЦ», обеспечивающую теплом предприятия, объекты социальной сферы и жилые дома города, и 6 мини пекарен, которые снабжают хлебобулочными и кондитерскими изделиями население города и близлежащие сумоны. В 2005 году добыто 5,4 тысячи тонн асбеста. Запасы асбестового месторождения составляют 2884 тысяч тонн.

Выпуск основных видов промышленной продукции по данным статистики за январь-декабрь 2009 г. в натуральном выражении выражается следующим образом: асбест хризотиловый 4744 тонн, теплоэнергия всего 140,0 тыс. гкалл, в том числе товарная теплоэнергия 100,2 тыс. гкалл.

Структура промышленного производства по крупным и средним предприятиям за январь-декабрь 2009 г. всего составляет 126270 тыс. рублей, в том числе добыча полезных ископаемых 3337831 тыс. рублей, производство и распределение электроэнергии, газа и воды 88224 тыс. рублей, обрабатывающие производства 215 тыс. рублей.

На территории города пассажирскими перевозками занимается МУП «Ак-Довуракское ПАТП». Списочная численность работников составляет 12 человек. На балансе предприятия находится 5 машин марки ГАЗ и 4-ПАЗ. Пассажирские перевозки предприятием транспорта общего пользования с учетом объемов предпринимателей (физических лиц), занимающихся коммерческими перевозками за 2009 год характеризуется следующими данными: перевезено пассажиров всего - 741,2 тыс. пасс, пассажирооборот всего - 1113886,1 тыс. пасс-км.

Общая длина автомобильных дорог общего пользования местного значения равна 53,9 км, в том числе с асфальтовым покрытием равна 31,1 км, грунтовый - 22,8 км. Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в общей протяженности автомобильных дорог составляет 58,0 процентов.

Характеристика телефонной сети города: монтированная, емкость - 1280 номеров, задействованная емкость - 525 номеров.

Ак-Довурак также является городом с высоким уровнем проникновения сотовой связи. Присутствуют все операторы сотовой связи: «Билайн», «Мегафон», МТС, «ЕТК». Важнейшим направлением развития отрасли остается расширение информационной и телекоммуникационной сети, в том числе Интернета, расширение спектра информационных услуг за счет внедрения новых технологий.

Жилищно-коммунальное хозяйство г.Ак-Довурак представляет 5 организаций, такие как, МУ МПП ЖКХ г.Ак-Довурак, и четыре организации коммунального комплекса ООО «Центральный», ООО «Коммунальщик», ООО «Жилье плюс» и ООО «Строитель», созданные в 2007 году.

Жилищный фонд города Ак-Довурак по состоянию на 1 января 2010г. составляет 187172 кв.м., обеспеченность жильем на одного жителя, составляет 13,0 кв. метров. Количество многоквартирных жилых домов всего 44шт.: в том числе 4-х этажные дома - 16шт., 5-и этажные - 28шт. Доля многоквартирных домов, которыми управляет ТСЖ 13,6% (6 домов). Площадь жилищного фонда, оборудованная водопроводом, канализацией, центральным отоплением 78,1% от общей площади жилищного фонда города. Процент износа жилых домов 72%.

За 2009 год в городе Ак-Довурак индивидуальными застройщиками за счет собственных средств и кредитов построено 3 дома общей площадью 372 кв. м при плане 348 кв.м. со стоимостью 3,3 млн. рублей. Годовой план выполнен на 106%. А по сравнению с 2008 годом больше на 28,3, % т.е. 290 кв.м. Ожидаемый ввод жилья на 2010г. 5 домов. Фактически в настоящее время строятся 9 домов.

Ак-Довурак включает в себя такие элементы как выставочные комплексы такие, как ТЦ «Юбилейный», ТЦ «Центральный», ТЦ «Универсам», ТЦ «Жасмин», Фонд поддержки малого и среднего предпринимательства, 68 частных магазинов, 6 автозаправочных станций, 4 аптеки, 6 точек общественного питания и прочие элементы, способствующие развитию бизнеса и улучшению инвестиционного климата [55, с. 23-25].

Потребительский рынок. В городе на 1 января 2010 г. по данным налоговой службы количество действующих предпринимателей без образования юридического лица составляет 338 единиц. Оборот (объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами и продажа товаров несобственного производства) крупных и средних организаций за 2009 год составил 187278 тыс. рублей. Темп роста составляет 106,8%.

Оборот розничной торговли за январь-декабрь 2009 года составляет 145344 тыс. руб., что по отношению к январю-декабрю 2008 г. темп роста составляет 118,3%.

Оборот общественного питания за 2009 года составляет 5568 тыс. рублей, темп роста в фактических ценах составляет 113,1%.

Объем платных услуг населению за 2009г. составил 40169,7 тыс. руб., что в сопоставимых ценах на 33,0% больше, чем за 2008г.

Индекс физического объема в % к соответствующему периоду прошлого года составляет 119,3%.

Банковский сектор городского округа г.Ак-Довурак формируют филиалы иногородних кредитных организаций, такие как: Сибирский банк Сбербанка России (СБ СБ РФ), Дополнительный офис №57/18 г.Ак-Довурак ТРФ ОАО Россельхозбанк.

В городском округе действует 4 филиала страховых организаций, такие как: Соцстрах, Госстрах, Росгосстрах, ЗАО «Капиталъ медицинское страхование» [55, с. 26-28].

2.2 Анализ порядка формирования доходной части бюджета г. Ак-Довурак

Бюджет Ак-Довурака - состоит из доходов и расходов Ак-Довуракского местного самоуправления в денежном выражении, подготовленный и принятый на год, представляющий собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов власти и местного самоуправления.

Цель формирования и исполнения бюджета муниципального образования - содействие развитию муниципального образования путем проведения обоснованной налоговой политики и финансирования бюджетных расходов. Для содействия развитию муниципального образования и в целях усиления стимулирующей функции местного бюджета могут предприниматься, в частности, следующие меры:

- увеличение объема капитальных расходов в общем объеме расходов бюджета;

- увеличение расходов на адресные программы капитальных вложений, за счет которых финансируются важнейшие мероприятия муниципального развития;

- сокращение реальной налоговой нагрузки на производителей.

Важнейшими принципами формирования муниципального бюджета являются:

- выбор приоритетов на основе учета общественного мнения, научный подход к планированию муниципального развития;

перспективное бюджетное планирование на основе обновляемого финансового 3-4 летнего плана-прогноза, согласно которому устанавливаются основные финансовые соотношения бюджета, позволяющие определить возможность муниципального образования самостоятельно обеспечить текущие расходы бюджета, а также обслужить муниципальный долг;

повышение устойчивости бюджета, обеспечивающее бездефицитность бюджета, его прозрачность, оптимизацию исполнения бюджета.

Участники бюджетного процесса осуществляют свою деятельность в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ, субъекта РФ, уставом муниципального образования и Положением о бюджетном процессе в муниципального образования.

Правительство Республики Тыва рассматривает и утверждает местный бюджет города Ак-Довурак и отчет об его исполнении, осуществляет последующий контроль за исполнением местного бюджета, формирует и определяет правовой статус муниципального органа осуществляющего контроль за исполнением местного бюджета, осуществляет другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления. Под представительными органами местного самоуправления в данной работе понимаются муниципальные советы.

Исполнительные органы местного самоуправления. Вносят проект местного бюджета с необходимыми документами и материалами на утверждение представительного органа местного самоуправления; утверждают поквартальное (помесячное) распределение доходов, расходов и источников финансирования дефицита местного бюджета, исполняют местный бюджет; осуществляют ведомственный контроль за исполнением местного бюджета; составляют и представляют на утверждение представительного органа местного самоуправления отчет об исполнении бюджета; осуществляют другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления. Под исполнительными органами местного самоуправления в данной работе понимаются местные администрации [22,с.465].

Планирование доходов местного бюджета на предстоящий финансовый год осуществляется главным экономистом г. Ак-Довурак Республики Тыва.

* - включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления.

Рис. 1. Структура доходов местного бюджета

Финансовые органы местного самоуправления (входят в состав исполнительных органов). Осуществляют составление проекта местного бюджета; организуют исполнение местного бюджета, утверждают сводную бюджетную роспись; управляют муниципальным долгом, осуществляют другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления. Под финансовыми органами местного самоуправления в данной работе понимаются органы, уполномоченные муниципальными советами для составления и исполнения бюджета.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной поддержки.

Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, а также неналоговых доходов и безвозмездных перечислений (рис. 1.).

Итак, процесс планирования доходной части местного бюджета начинается с составления базового бюджета, т.е. ожидаемое поступление от каждого вида налога, предусмотренного действующим законодательством, в течение года, при этом анализируется фактическое поступление доходов прошедшего года. Налоговое планирование это один из этапов бюджетного процесса и представляет собой научно обоснованный расчет величины налоговых поступлений местного бюджета на основе оценке налоговой базы.

Показатели по налоговым доходам рассчитываются согласно методическим указаниям по формированию доходной части бюджета, в части собственных доходов.

Составлению проекта местного бюджета предшествует подготовка ряда необходимых документов:

прогноз социально-экономического развития администрации г. Ак-Довурак;

основные направления бюджетной налоговой политики администрации г. Ак-Довурак на очередной финансовый год;

баланс финансовых ресурсов на очередной финансовый год;

план развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год;

реестр расходных обязательств.

Для составления проекта бюджета необходимы сведения о:

нормативах отчислений от федеральных, региональных, местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами;

предполагаемый объем финансовой помощи,

видах и объемах расходов (на данный момент система составления бюджета развития работает по принципу - доходы определяют расходы).

Налоговые органы организуют сбор доходов местного бюджета, осуществляют другие полномочия в соответствии с бюджетным законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления. Под налоговыми органами в данной работе понимаются территориальные органы Государственной налоговой службы РФ (Министерства по налогам и сборам) либо муниципальная налоговая служба.

Главный распорядитель бюджетных средств:

- составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет;

- определяет задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей средств из местного бюджета с учетом нормативов финансовых затрат;

- утверждает сметы доходов и расходов подведомственных муниципальных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по под ведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть местного бюджета;

- вносит изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего местный бюджет;

- осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого их использования, своевременного возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению муниципальных услуг;

- осуществляет контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление муниципальная собственность;

- готовит и представляет органу, ответственному за контроль исполнения местного бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению муниципальных услуг.

Главный распорядитель средств местного бюджета - орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов местного бюджета [17,с.33].

Распорядитель бюджетных средств - орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Получатели бюджетных средств подают бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств, используют бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением, своевременно и в полном объеме возвращают бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе, представляют отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств распорядителю, осуществляют другие функции в соответствии с Положением о бюджетном процессе. К получателям бюджетных средств относятся бюджетные учреждения, государственные и муниципальные предприятия и иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью [23,с.77].

Органы государственного (муниципального) финансового контроля, аудиторы. Осуществляют контроль за исполнением местных бюджетов, проводят экспертизы проектов местных бюджетов, муниципальных целевых программ, правовых актов органов местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением местных бюджетов. Органы муниципального финансового контроля, создаются органами местного самоуправления, полномочия этих органов определяются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Примечание: на практике органы местного самоуправления зачастую достаточно формально подходят к разработке и утверждению. Следствием такой ситуации является бессистемность «организации деятельности самих органов местного самоуправления, нарушения бюджетного законодательства, несвоевременность утверждения местных бюджетов, ошибки при исполнении бюджетов [23,с.80].

Доходы бюджета формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации и Республики Тыва. Налоговые доходы считаются уплаченными доходами бюджета с момента определяемого налоговым законодательством Российской Федерации. Денежные средства считаются зачисленными в доход бюджета, с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет [27,с.7].

Доходы бюджета образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных поступлений [27,с.30].

К налоговым доходам относятся следующие поступления в бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов:

-налог на прибыль организаций;

-налог на доходы физических лиц;

-налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;

-налог с продаж;

-налоги на совокупный доход;

-налоги на имущество

-платежи за пользование природными ресурсами;

-прочие налоги, пошлины, сборы;

-местные налоги и сборы;

К неналоговым доходам относятся:

-административные платежи и сборы;

-штрафные санкции, возмещение ущерба;

-доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

К безвозмездным перечислениям относятся:

-дотации;

-субсидии.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом (превышением расходов над доходами) решением о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета [46,с.23].

Размер дефицита местного бюджета утвержденный нормативным актом Совета депутатов о бюджете, не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящего бюджета. В случае утверждения в бюджете размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества [46,с.27].

2.3 Анализ плановых и фактических показателей доходной части бюджета г. Ак-Довурак Республики Тыва за 2011-2013 гг

Доходы бюджета администрации г. Ак-Довурак формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, законодательством Республики Тыва о налогах и сборах и др. нормативными правовыми актами о налогах и сборах.

На 2012 год основные параметры бюджета определены:

по доходам - 332736,9 тыс. рублей;

по расходам - 334212,9 тыс. рублей;

дефицит местного бюджета запланирован в сумме 1476 тыс. рублей, что составляет 5% от общего годового объема доходов бюджета г.Ак-Довурак без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений;

верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2013 года утвержден в сумме до 2050 тыс.рублей.

На 2013 год:

по доходам - 350421,6 тыс. рублей;

по расходам - 351893,6 тыс. рублей;

дефицит местного бюджета запланирован в сумме 1472 тыс. рублей;

верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2014 года утвержден в сумме до 3465,8 тыс.рублей.

На 2014 год:

по доходам - 364606,9 тыс. рублей;

по расходам - 365933,9 тыс. рублей;

дефицит местного бюджета запланирован в сумме 1327 тыс. рублей;

верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2015 года утвержден в сумме до 3516,5 тыс.рублей [65, с. 22].

Поступление налоговых и неналоговых доходов городского округа г. Ак-Довурак в 2012 году прогнозируется в сумме 29531 тыс. рублей, снижение к оценке 2011г. составляет 4,7 процентов. Поступление собственных доходов в 2013 году запланировано в сумме 29446 тыс. рублей, снижение к прогнозным данным 2012 года на 0,3 процента, объем собственных доходов на 2014 год рассчитан со снижением к 2013 году на 9,9 процента и составит 26537 тыс. рублей. Представлена в таблице 1

Таблица 1. Динамика налоговых и неналоговых доходов бюджета города Ак-Довурак за 2011 г. (оценка) и на 2012-2014 гг. (тыс. руб.)*

	2010 г. факт	2011 г. оценка	2012 г. прогноз	Темп роста 2012/2011	2013 г. прогноз	2014 г. прогноз
Налоговые и неналоговые доходы	29014	34616	29531	85,3	29446	26537
Налоговые доходы	21290	28576	23934	83,8	22906	20656
НДФЛ	12354	16452	13716	83,3	14553	15178
Налоги на совокупный доход	5659	6669	7331	110	5225	2020
Налоги на имущество	2798	3555	2824	79,4	3060	3385
Неналоговые доходы	7724	6040	5597	92,7	6540	5881
Доходы от использования имущества	4985	2980	3962	132,6	4857	4121
Штрафы, санкции, возмещение ущерба	848	749	800	106,8	824	848
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов	1155	2087	650	31	670	720
Доходы приносящей доход деятельности	10595	14031	-	-	-	-

Источник [55]

В 2012 году в структуре доходов на долю налоговых платежей приходится 81 процент, на плановые периоды 2013-2014 годы - 77,8 процентов. Удельный вес неналоговых доходов составляет 19 процентов в 2012 году, в 2013-2014 годах сохранится на уровне 22,2 процента.

Бюджетообразующим доходным источником является налог на доходы физических лиц, составляющий в общем объеме доходов в 2012 году 46,4 процента, в 2013 году - 49,4 процента, в 2014 году - 57,2 процента. Поступление налога на доходы физических лиц в 2012 году прогнозируется в сумме 13716 тыс. рублей, со снижением к уровню ожидаемого поступления за 2011 год на 16,7 процента, в связи с передачей дополнительного норматива 10 процентов в республиканский бюджет Республики Тыва. Поступление налога в 2013-2014 годах предусмотрено с ростом на 6 процентов и 4 процента соответственно и составит 14553 тыс. рублей и 15178 тыс. рублей.

По налогам на совокупный доход поступления в 2012 году прогнозируются в сумме 7331 тыс. рублей, с 10-процентным ростом к уровню ожидаемого поступления в 2011 году. На плановые периоды 2013-2014 годов, в связи с прогнозируемой отменой единого налога на вмененный доход, запланированы необоснованные снижения поступлений на 29 процентов и 61 процент соответственно. При этом, не учтен факт перехода видов деятельности из вмененного налога в патентную систему налогообложения, и как следствие, закономерный рост этих поступлений.

Поступление налога на имущество организаций в 2012 году прогнозируется со снижением к ожидаемому поступлению 2011 года на 20,6 процентов и составит 2824 тыс. рублей. Увеличение поступлений налога на имущество организаций, за счет увеличения налогооблагаемой базы, на 2013 год предусмотрено на 8,3 процента, на 2014 год - на 10,6 процентов и составит соответственно по годам 3060 тыс. рублей и 3385 тыс. рублей.

Поступление транспортного налога в 2012-2014 годах в бюджет городского округа г. Ак-Довурак не прогнозируется, в связи с передачей норматива отчисления налога в республиканский бюджет Республики Тыва.

Поступления госпошлины на 2012 год запланированы в сумме 59 тыс. рублей, со снижением на 97 процентов к ожидаемому поступлению в 2011 году, в связи с передачей на федеральный уровень государственной пошлины за регистрационные действия в отношении транспортных средств. На 2013-2014 годы поступления госпошлины предусмотрены с ростом на 8,5 процентов к прогнозному поступлению в 2012 году и составят 64 тыс. рублей ежегодно.

Неналоговые доходы прогнозируются в объеме 5597 тыс. рублей или ниже уровня оценки 2011 года на 7 процентов, в основном, за счет увеличения поступления доходов от использования государственного и муниципального имущества, рост данных поступлений запланирован на 32,6 процента. Поступление штрафов прогнозируется с ростом на 6,8 процентов. На 2013 год предусмотрен рост поступлений неналоговых доходов 16,8 процента, на 2014 год - 10-процентное снижение к уровню 2013 года.

Министерство финансов Республики Тыва отмечает, что в проекте бюджета городского округа г. Ак-Довурак на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годы, в части доходных источников, занижены поступления доходов от применения патентной системы налогообложения на плановые периоды 2013-2014 годы.

На 2012 год межбюджетные трансферты из республиканского бюджета бюджету г.Ак-Довурак составит 303205,9 тыс. рублей, в том числе:

- дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 71207 тыс.рублей;

- дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности 22714,8 тыс.рублей;

- субвенции из Регионального фонда компенсаций - 205515,6 тыс.рублей;

- субсидии из Регионального фонда софинансирования расходов - 3744,5 тыс.рублей;

- иные межбюджетные трансферты в сумме 24 тыс.рублей.

Расходы бюджета г. Ак-Довурак на 2012 год запланированы в сумме 334212,9 тыс. рублей, на 2013 год в сумме 351893,6 тыс.рублей, на 2014 год в сумме 365933,9 тыс.рублей.

В расходной части бюджета в соответствии со статьей 81 БК РФ предусмотрены бюджетные ассигнования на создание резервных фондов администрации города в сумме 300 тыс.рублей в 2012 году, 350 тыс.рублей в 2013 году и 400 тыс.рублей в 2014 году. Размер фондов не превышает допустимый уровень расходов на эти цели.

Рис. 2. Динамика расходов бюджета г.Ак-Довурак по годам представлена в диаграмме

Анализ функциональной структуры расходов бюджета на 2012 год показал, что наибольшую долю расходов занимает образование (55,3%), социальная политика (35,5%), общегосударственные вопросы (5,3%), культура (2,5%).

В Решении «О проекте местного бюджета городского округа г.Ак-Довурак на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» объемы межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета Республики Тыва соответствуют объемам межбюджетных трансфертов, утвержденных Законом Республики Тыва «О республиканском бюджете Республики Тыва на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» от 6 декабря 2011 года № 1056 ВХ-I.



3 Проблемы и перспективы формирования и исполнения местных бюджетов по доходам в России на современном этапе

Как и при формировании бюджета Республики Тыва в процессе формирования бюджета Ак-Довуракского муниципалитета возникают следующие проблемы:

- изначальное принятие дефицитного бюджета;

- низкая собираемость налогов как следствие несовершенства налоговой системы и Российского законодательства;

- неплатежи и не денежные формы расчетов с бюджетом;

- невыполнение обязательств, предусмотренных в областном бюджете.

Местные финансы продолжают оставаться болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики в России. Переход к новой системе власти, совершившийся после принятия Конституции 1993 года, был недостаточно продуманным и рискованным процессом. С одной стороны, местное самоуправление было определено в Конституции и федеральных законах как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. При этом резко осложнившим отношения между государственным и муниципальным уровнями управления обстоятельством стало то, что сама государственная власть была разделена также на два уровня - федеральный, с достаточно ясно очерченными полномочиями - и уровень субъектов РФ (региональный), чьи полномочия до сих пор законодательно не определены [31, с. 340].

При сопоставлении перечней задач, возлагаемых Бюджетным кодексом на региональные и местные бюджеты, этот «парадокс» отчетливо проявляется. В то время как в статье о муниципальных расходах преобладают содержательные задачи, связанные с предоставлением конкретных услуг (образовательных, медицинских, коммунальных и многих других) населению, статья, касающаяся расходов региональных, посвящена в основном обслуживанию властных и околовластных структур субъектов РФ, а также задач, сформулированных абстрактно (целевые программы, международные связи). Это обстоятельство свидетельствует о том, что федеральный законодатель до сего момента весьма смутно представляет себе, какие содержательные функции, кроме оказания финансовой помощи местным бюджетам, оправдывают существование субъектов РФ как самостоятельного уровня власти.

Вместе с тем именно на регионы была возложена функция финансового выравнивания муниципальных образований, особенно болезненная для последних ввиду унаследованных от советского периода крайне резких перепадов финансового потенциала между территориями. В 2012 году соотношение между муниципальными и региональными расходами на важнейшие сферы жизнеобеспечения в среднем по России выглядело следующим образом:

Таблица 2. Соотношение между муниципальными и региональными расходами [20, с.8].

Отрасли	Муниципалитеты, %	Регионы, %
ЖКХ	70	30
Образование	79	21
Здравоохранение	62	38
Социальная политика	57	43
Транспорт	48	52
Культура	55	45

Из приведенных данных с очевидностью следует, что именно местные бюджеты, на которые ложится бремя финансирования основного набора жизненно важных потребностей, представляют собой фундамент всей бюджетной пирамиды. В полном противоречии с этим обстоятельством сегодня выстроена система принятия финансовых решений, которая представляет собой перевернутую пирамиду, чем ниже уровень бюджетной иерархии, тем меньше он имеет прав по формированию собственных доходных источников. И наиболее бесправны как раз местные бюджеты.

В условиях, когда большинство субъектов РФ являются получателями федеральной финансовой помощи, федеральное законодательство не определяет, какая часть этих трансфертов должна идти в муниципальные бюджеты. Это решение полностью отдано на усмотрение региональных органов власти, которые, естественно, не заинтересованы в том, чтобы делиться с муниципалитетами свободными финансовыми ресурсами. То же самое происходит с федеральными налогами, расщепляемыми между уровнями бюджетной системы в порядке так называемого «регулирования».

В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20-25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут львиную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора. В этих условиях главными источниками доходов для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий и на добавленную стоимость. Но что данная «подпитка» не контролируется муниципалитетами: руку на «рубильнике» держит администрация региона. Именно она определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год. В условиях, когда региональные элиты лишились прямого административного контроля за местными властями, финансовые рычаги оказываются единственным доступным им средством для того, чтобы держать в повиновении муниципалитеты. Это гораздо легче и привычнее, чем осваивать более цивилизованные способы контроля, например судебно-правовые.

В результате местные власти, как правило, не имеют представления о том, на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но и в самом ближайшем будущем. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность - важнейшее условие социально-экономического развития территорий. Множество российских муниципалитетов сегодня располагают хорошим и средним экономическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции и в большинстве своем вынуждены перебиваться от одного финансового года к другому на подаяние, именуемое региональными трансфертами.

Попытка ограничить этот произвол была предпринята в Законе «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Основная идея Закона заключается в том, что определенные «дозы» централизованной финансовой «подпитки» (то есть доли отчислений от федеральных налогов) закрепляются за местными бюджетами на постоянной основе. Каждому субъекту Федерации предлагается в соответствии с объективной методикой и с использованием фиксированной формулы закрепить за муниципалитетами в среднем по его территории не менее 50% подоходного налога с физических лиц, не менее 5% налога на прибыль, 10% НДС и 10% акцизов. По замыслу разработчиков Закона, закрепление должно осуществляться дифференцированно; богатое муниципальное образование может получить в постоянное пользование меньшую часть отчисления от федерального налога, нежели бедный сельский район. Сверх этих долей субъекту РФ предоставлено право устанавливать отчисления на временной основе. Это означает, что сверх своего «кровного» процента богатый город получит на следующий год, допустим, 10% от того же налога на прибыль, а еще через год эта величина изменится в большую или меньшую сторону. Полностью избежать такого рода регулирования невозможно до тех пор, пока между территориями сохраняются резкие перепады экономических потенциалов. Но ограничить объем средств, подлежащих регулированию, сузить возможность манипуляций со стороны региональных администраций - и сделать все это за счет увеличения собственной доходной базы местных бюджетов - в этом и состоял замысел авторов Закона.

Законом задается целый ряд стратегических направлений развития института местных финансов. Самым важным из них, безусловно, является ограничение возможности коррупции и финансовых злоупотреблений на местном уровне. Разработчики Закона сознательно исходили из следующей установки: органы местного самоуправления не должны заниматься предпринимательской деятельностью, их энергия должна быть направлена на то, чтобы создавать условия для развития предпринимательства на своих территориях. В соответствии с этой установкой Закон дает муниципалитетам больше прав для осуществления собственно властных функций, например, предоставляя им право создавать налоговую службу для сбора местных налогов, местное казначейство для более четкого исполнения своих бюджетов и т.п. Но в то же время он отнимает у местных властей целый ряд прав коммерческого характера. Наступление на коррупцию осуществляется в законопроекте по следующим основным направлениям.

Существенно урезаны возможности не целевого использования средств местными властями. С этой целью проводится курс на полный отказ от использования внебюджетных фондов, которые сегодня являются самым бесконтрольным сегментом финансовой системы страны. Ограничены возможности участия местных властей во всевозможных финансовых рисках - от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков. Установлены предельно допустимые размеры муниципальных займов.

В Законе содержится требование размещать муниципальный заказ исключительно на основе открытого конкурса. Данное положение не только возводит дополнительный заслон против муниципальной коррупции, но и закладывает законодательную базу под коммунальную реформу. В настоящее время, в развитие данного положения Государственная Дума приняла Закон «О муниципальном заказе».

Расширяются возможности контроля за финансовой деятельностью местных властей. Государство вправе контролировать соблюдение ими налогового и бюджетного законодательства, проверять обоснованность предоставления муниципалитетам финансовой помощи, следить за надлежащим использованием субвенций. Но усиливается не только государственный контроль. Депутаты местных собраний получают более широкие права по контролю за финансовой деятельностью администраций.

Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» был принят 27 сентября 1997 г. В настоящее время уже можно сделать ряд выводов о его реальном исполнении [22,с.7].

Во-первых, разработчики заложили в Закон слишком сложную технологию работы с местными финансами. Практически ни в одном регионе не была сформирована методика закрепления за муниципалитетами долей федеральных налогов и распределения между ними трансфертов. Впрочем, представить себе такую методику было бы крайне сложно в условиях отсутствия федерального закона о минимальных социальных стандартах, к которому отсылает не только Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», но и базисный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Во-вторых, ошибкой разработчиков была недооценка крайне негативного отношения региональных органов власти к местному самоуправлению вообще и к его конкретным представителям в особенности. Эта недоброжелательность выразилась, например, в том, что финансовые органы многих субъектов РФ решили оставить муниципалитетам-донорам отчисления от федеральных налогов в соответствии с минимальными размерами, указанными в Законе, одновременно лишив их отчислений в порядке регулирования. В этих и во многих других случаях требования Закона просто игнорировались региональными властями. Ведь наряду с долями федеральных налогов, закрепляемыми за местными бюджетами на постоянной основе, Закон предполагает традиционную практику ежегодного установления нормативов отчислений в местные бюджеты по тем же самым федеральным налогам. То, что администрации и законодательные собрания регионов неожиданно «забывают» об этой практике, свидетельствует о крайне низкой готовности региональных властей к кооперации с муниципалитетами. Примеры недоброжелательности и нежелания сотрудничать с органами местного самоуправления можно продолжить.

Реакция федерального законодателя на трудности, связанные с реализацией Закона «О финансовых основах местного самоуправления», была неоднозначной и противоречивой. С одной стороны, комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления подготовил поправки в Закон, призванные устранить наиболее очевидные его несовершенства. С другой стороны, комитетом Государственной Думы по бюджету совместно с правительством был разработан Бюджетный кодекс, который не решает ни одной из специфических и болезненных проблем местных финансов.

Возникли такие проблемы:

- сократились общие поступления от местных налогов;

- была практически ликвидирована налоговая инициатива местных властей;

- резко возросла зависимость местного самоуправления от финансовых решений региональных властей.

Все это означает, что местная доходная база стала еще менее стабильной. Наиболее опасной с точки зрения самостоятельности местных бюджетов явилась инициатива по внесению изменений в Закон «Об основах налоговой системы», предусматривающих введение налога с продажи отмену в связи с этим большинства местных налогов, в числе которых были существенно важные, например, сбор за право торговли и ряд других. Они служили очень серьезным пополнением местных бюджетов. Поступления от налога с продаж распределяются по этому Закону в пропорции 40% (региональный бюджет) к 60% (местный). Экспертами уже подсчитано, что убытие местных налогов далеко не везде компенсируется введением налога с продаж. На многих территориях, особенно сельских, большой объем продаж совершается на розничных рынках, т.е. проходит мимо кассовых аппаратов. Таким образом, местные бюджеты, на которых лежит основное бремя расходов по финансированию социальной сферы (школы, зарплаты учителям, врачам и т.д.), резко теряют свои привычные финансовые поступления.

Другим опасным следствием принятия поправки о налоге с продаж является лишение местных властей налоговой инициативы, поскольку и ставки этого налога, и перечни товаров, освобождаемых от обложения этим налогом, устанавливаются региональными властями. Таким образом, основные рычаги налоговой политики переходят в руки регионов, что, в свою очередь, означает, что данные налоги будут собираться и использоваться крайне неэффективно.

Примерно то же самое можно сказать об инициативе правительства РФ по введению единого налога на вмененный доход с малого бизнеса. Все основные рычаги управления данным налогом (в том числе и оценка дохода, и определение категорий его плательщиков) были отданы в управление субъектов РФ. Местная власть, которая по самой своей природе больше, нежели какая-нибудь другая, информирована о реальных доходах предпринимателей и способах уклонения их от уплаты налогов, фактически была лишена возможности проводить политику по их налогообложению.

Для местного самоуправления наступают тяжелые времена - ему буквально приходится бороться за выживание. Обостряется противостояние между субъектами Федерации и местными властями в борьбе за раздел финансовых ресурсов. Субъекты Федерации на самом деле от этого мало что выиграют, хотя и получат дополнительные возможности по распределению финансов. Но понижение стабильности местных бюджетов повлечет за собой ухудшение уровня жизни населения в регионах. Граждане недополучат причитающийся им объем услуг в области образования, коммунального обслуживания, здравоохранения.