Управление расходами бюджета на социальную сферу в Республике Беларусь (на примере бюджета г.Минска)

Можно сделать вывод о том, что около половины всей расходной части бюджета г. Минска занимают расходы на развитие отраслей непроизводственной сферы, что еще раз подтверждает социально-ориентированный характер бюджета города. В их числе наибольший удельный вес приходится на образование - 19,5 % за период 2006-2009 гг., здравоохранение - 18,5 %, социальную политику - 4,0 %, физическую культуру, спорт, культуру и СМИ - 4,4 %. Это означает, что большая часть бюджетных средств направляется на повышение благосостояния населения, финансирование здравоохранения, образования, строительства жилья и прочие нужды социального характера.

Кроме того, поскольку расходы бюджета г. Минска на образование и здравоохранение имеют значительный удельный вес в общей сумме расходов бюджета в целом и в сумме расходов бюджета на социальную сферу в частности, они являются наиболее значимыми объектами управления и требуют наибольшего внимания и должны быть подвергнуты преобразованиям.

3 Совершенствование управления расходами на социальную сферу в современных условиях

3.1 Проблемы управления расходами на социальную сферу в Республике Беларусь

Несмотря на то, что в Республике Беларусь постоянно совершенствуется управление расходами бюджета на социальную сферу, на сегодняшний день все же имеется ряд серьезных проблем, требующих решения.

В частности, ныне действующая методика планирования расходов бюджета на социальную сферу имеет некоторые недостатки.

Существование социальной сферы обусловлено необходимостью удовлетворять общественные потребности, то есть потребности всего общества в целом. Однако при этом возможно предоставление услуг отдельным членам общества. Именно поэтому объем деятельности социальной сферы определяется количеством людей, которым такие услуги могут и должны быть предоставлены. На практике это означает, что объемы финансирования учреждений социальной сферы должны зависеть от количества людей, получающих услуги таких учреждений (количества учащихся, количества больных и т. д.).

В здравоохранении указанный фактор используется при определении общей суммы расходов бюджета каждого региона и республики в целом. Ежегодно утверждается такой показатель, как норматив бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя.

Однако при определении суммы расходов бюджета на отдельное учреждение здравоохранения в основном используются показатели сложившегося за предыдущие периоды уровня расходов по отдельным статьям, а не нормы и нормативы, утверждаемые отраслевым министерством. Причиной является отсутствие соответствующих норм и нормативов. Такой метод планирования расходов приводит к снижению эффективности использования бюджетных средств и увеличению расходов бюджета на социальную сферу.

В других отраслях социальной сферы наблюдается аналогичная ситуация с тем лишь отличием, что при планировании общей суммы расходов также отсутствуют нормативы бюджетной обеспеченности.

Таким образом, в настоящее время основным методом распределения средств между бюджетными учреждениями является сметный метод. Необходимые финансовые ресурсы выделяются бюджетным организациям на основе смет расходов. При этом нет прямой взаимосвязи между размерами выделяемых ассигнований и результатами деятельности организаций. Поэтому данный метод не стимулирует эффективное расходование бюджетных средств. Внедрение программно-целевого метода способствует разрешению сложившейся ситуации, однако этого не достаточно для максимальной оптимизации расходов бюджета на социальную сферу. В связи с этим требует серьезного совершенствования система планирования расходов на отдельные учреждения социальной сферы.

Автором работы был проведен анализ расходов бюджета г. Минска на содержание учреждений образования, финансируемых непосредственно из городского бюджета (в разрезе отдельных подстатей и элементов статьи 10 «Закупки товаров и оплата услуг»), в результате которого были выявлены факты наличия в планах учреждений неэффективного расходования бюджетных средств.

Для проведения анализа были использованы сметы 28 учреждений образования (большинство из которых - учреждения, обеспечивающие получение профессионально-технического и среднего специального образования) с расчетами и обоснованиями к ним.

Анализу подлежали те подстатьи расходов бюджета, по которым наиболее вероятно выявление неэффективного использования бюджетных средств (например, если отсутствуют нормы и нормативы расходов в денежной форме и объемов приобретаемых ресурсов в натуральной форме). В частности, анализу были подвергнуты следующие подстатьи и элементы расходов бюджета на указанные учреждения: «Прочие расходные материалы и предметы снабжения», «Оплата транспортных услуг», «Оплата услуг связи», «Прочие коммунальные услуги», «Прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг».

В ходе анализа был выявлен ряд проблем, касающихся эффективности использования бюджетных средств. Часть таких проблем характерна для многих из указанных подстатей и элементов.

Так, например, сумма затрат на приобретение каких-либо ресурсов не всегда равна произведению количества приобретаемых единиц и стоимости одной единицы.

Зачастую расшифровки и обоснования расходов присутствуют в неполном виде либо отсутствуют вовсе.

В некоторых случаях один и тот же тип затрат различными учреждениями относится к различным подстатьям или элементам (например, услуги по переплету и типографские расходы отнесены к элементу расходов «Прочие расходные материалы и предметы снабжения» и статье «Прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг»). В таком случае нарушается соответствие бюджетной классификации Республики Беларусь, что приводит к невозможности систематизации информации и затруднению контроля за направлениями использования бюджетных средств.

Кроме того, отсутствует единая форма представляемой учреждениями информации, что также затрудняет ее систематизацию и обработку.

Также в ходе проведения анализа были обнаружены проблемы, характерные для отдельных подстатей и элементов расходов.

В исследуемых учреждениях по элементу «Прочие расходные материалы и предметы снабжения» отражаются следующие группы расходов: приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей; хозяйственные закупки; приобретение книг, справочной и периодической литературы, подписка; оплата услуг по сопровождению программного продукта; приобретение средств обучения; приобретение бланочной продукции, расходы по переплету, типографские расходы; оплата по договорам дезинфекции и дератизации; расходы по стирке белья; расходы на охрану труда; приобретение предметов в составе оборотных средств (мебели); приобретение спортинвентаря.

В целом для расходов бюджета г. Минска по элементу «Прочие расходные материалы и предметы снабжения» характерны следующие проблемы: отсутствие приложенных договоров при оплате услуг по договорам либо ссылок на них; отсутствие и неполнота расшифровок к смете расходов.

Наиболее проблемными являются первые три из перечисленных групп расходов. Они требуют дополнительного анализа. Его проведение показало, что указанные расходы планируются исходя из сложившегося уровня за предыдущий год и не основаны на использовании норм и нормативов. Такой способ их планирования приводит к нарушению единой структуры расходов для однотипных учреждений. Результатом является неэффективное использование бюджетных средств.

По подстатье «Оплата транспортных услуг» планируются расходы на содержание и наем транспорта, техническое обслуживание и текущий ремонт.

При этом затраты на содержание одинаковых транспортных средств в однотипных учреждениях образования не одинаковы, количество транспортных средств не связано с объемом деятельности учреждений.

В расходах учреждений по подстатье «Оплата услуг связи» присутствуют расхода на междугороднюю связь. Фактически большинство из таких расходов представляет собой оплату звонков на мобильные телефоны. В связи с этим расходы на междугороднюю связь должны быть сокращены до минимума.

По элементу расходов «Прочие коммунальные услуги» планируются расходы на : утилизацию, вывоз мусора; технический надзор (обслуживание лифтов, приборов учета); пожарный надзор; вневедомственную охрану; аренду помещений; другие коммунальные расходы.

Финансирование указанных расходов происходит по договорам на оказание услуг. Однако к сметам зачастую не приложены копии таких договоров и отсутствуют ссылки на них. Кроме того, по категории «Другие коммунальные расходы» отсутствуют расшифровки.

По подстатье «Прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг» в ряде случаев отсутствуют расшифровки по группам «Информационные услуги» и «Прочие расходы». В отдельных случаях отсутствует обоснование и по другим группам расходов.

Таким образом, ныне действующая методика планирования расходов бюджета на социальную сферу, в том числе на содержание учреждений образования, не совершенна и требует коренных преобразований.

В процессе финансирования учреждений социальной сферы также возникает ряд проблем.

Развитие рыночных отношений в социальной сфере, а также некоторое сокращение в последние годы бюджетного финансирования расходов на услуги, оказываемые социально-культурными учреждениями, усиливает значение внебюджетных (альтернативных) источников в финансировании отраслей этой сферы. Социальные услуги не должны оставаться полностью бесплатными.

Объем осуществления приносящей доходы деятельности бюджетных организаций социальной сферы за последние годы несколько увеличился. Так, если в 2008 году доходы от такой деятельности по г. Минску составляли 75,3 млрд рублей, в 2009 году 85,6 млрд рублей, то на 2010 год запланированы доходы в размере 106,8 млрд рублей [42].

Увеличился и объем превышения доходов над расходами, остающегося в распоряжении бюджетных организаций. Так, с 2008 г. по 2010 г. эта цифра возросла с 13,2 млрд рублей до 32,6 млрд рублей. т.е. почти в 3 раза (таблица 11).

Однако развитие сети социально-культурных объектов, основанных на негосударственной форме собственности, требует учета ряда проблем.

В частности, необходимо иметь в виду, что часть населения не имеет возможности в силу низкого уровня доходов обращаться за услугами в частный сектор. В то же время высокообеспеченные слои населения будут пользоваться лучшей медицинской помощью и образованием. Преимущественное развитие услуг населению на платной основе может привести к нежелательным социально-экономическим последствиям, выражающимся в том, что размеры их потребления между отдельными группами населения с различным уровнем доходов будут существенно различаться.

Таблица 11 - Объем финансирования отраслей социальной сферы из бюджета и внебюджетных источников за 2006-2010 гг., млрд. рублей

Отрасль	2006	2007	2008	2009	2010
	Бюд-жет	Внебюд-жет	Бюд-жет	Внебюд-жет	Бюд-жет	Внебюд-жет	Бюд-жет	Внебюд-жет	Бюд-жет	Внебюд-жет
Здравоохра-нение	573,9	25,4	731,9	31,2	847,2	37,2	961,2	43	1062,9	54,1
Физкультура и спорт	61,4	5,5	101,6	3,2	126	4,3	151,2	6,9	129,2	12,2
Культура	37,1	0,6	47	0,9	77,6	1,3	90,3	2	78,3	1,4
Образование	633,2	17,1	718,5	22,1	913,1	30,2	1015,1	33,3	1098,7	38,7
Социальная политика	88,7	0,1	139,6	0,3	227	0,2	218,4	0,4	263,3	0,5
Социальная сфера	1394,4	48,7	1738,7	57,6	2190,9	73,2	2436,3	85,6	2632,5	106,8

Примечание - Источник: собственная разработка на основе [42].

Кроме того, ряд проблем можно продемонстрировать на отрасли здравоохранения.

Поскольку наряду с государственными учреждениями платные услуги оказывают и коммерческие организации, встает вопрос о разработке системы ответственности перед пациентом. Приобретение страховки, плата за услуги должны гарантировать получение услуги определенного стандарта качества. При невыполнении стандарта должны наступать юридическая и финансовая ответственность виновника. В настоящее время эта процедура не отработана.

Существует также проблема разграничения рабочего времени медицинского персонала на оказание платных и бесплатных услуг.

Такая проблема связана с тем, что медицинский работник за одно и то же отработанное время будет получать оплату из двух источников.

Самым простым способом решения проблемы является организация специального подразделения путем выделения отдельного помещения с закрепленным оборудованием, штатами, приборами, определяющими расход электроэнергии, воды и т. д. Однако это возможно не везде, поскольку нет помещений, нет дублирующего оборудования, нет достаточного спроса на платные услуги и т. д.

Другим вариантом является оказание платных услуг в определенные часы вне основного рабочего времени. В ряде случаев это возможно (например, стоматологические услуги), но чаще всего этого сделать не удается.

Во-первых, одно из главных оснований для оказания платных услуг - оказание медицинской помощи вне очереди, т.е. желательно сразу по обращению. Значимость платной услуги для пациента пропадает, если он может получить ее бесплатно не дожидаясь времени, отведенного для оказания платных услуг.

Во-вторых, существует также оказание одновременно с бесплатными услугами услуг, частично оплачиваемых пациентом: повышенная сервисность, дополнительное питание и т.д.

В-третьих, оказание платных услуг во внерабочее время, которое обычно связывается с вечерним временем, может оказаться неудобным для населения. Поэтому платные услуги оказываются и в основное рабочее время. При этом присутствует двойная оплата медицинского персонала. Кроме того, при такой системе происходит ухудшение возможности оказания помощи по видам, финансируемым из бюджета.

Кроме того, во многих государственных учреждениях, оказывающих платные услуги, отсутствует четко сформулированная и представленная в удобном для пользователей виде информация.

Аналогичные проблемы присутствуют и в других отраслях социальной сферы.

В сфере анализа также имеется ряд проблем. Финансовыми органами проводится анализ только по отдельным статьям расходов (например, ежегодно проводится анализ питания учащихся и детей дошкольного возраста). По многим статьям анализ не проводится, что приводит к снижению эффективности использования бюджетных средств.

В сфере контроля главная проблема заключается в том, что выявленный вред возмещается не полностью. Так, выявленный контрольно-ревизионными службами ведомственного контроля в 2009 г. вред возмещен только на 65,7 %.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что все виды управления расходами на социальную сферу сопряжены с определенными проблемами, требующими решения. Основными проблемами являются несовершенство методики планирования расходов бюджета на учреждения социальной сферы, а также проблемы, связанные с привлечением внебюджетных источников.

3.2 Направления совершенствования управления расходами на социальную сферу в Республике Беларусь

Поскольку в управлении расходами на социальную сферу имеются определенные проблемы, процесс управления расходами на социальную сферу требует совершенствования.

Как было отмечено в предыдущем параграфе, ныне действующая методика планирования расходов бюджета на социальную сферу не совершенна и требует коренных преобразований.

Рисунок 8 - Соотношение величины расходов по подстатье «Прочие расходные материалы и предметы снабжения», запланированной на 2010 г. и количества учащихся для отдельных учреждений образования г. Минска. Примечание - Источник: собственная разработка на основе [44].

С этой целью автором работы был проведен анализ смет отдельных учреждений образования, в результате чего было выявлено, что при расчете объема расходов по отдельным подстатьям и элементам не используются оперативно-сетевые показатели, что приводит к неравномерности распределения средств между учреждениями и снижению эффективности использования бюджетных средств. Отсутствие зависимости между величиной расходов и оперативно-сетевыми показателями продемонстрировано на рисунке 8 на примере подстатьи «Прочие расходные материалы и предметы снабжения».

Для решения существующей проблемы предлагается выделить группы однотипных учреждений и установить для каждой из них нормы и нормативы расходов по каждой статье, подстатье, элементу исходя из фактически сложившегося уровня за предыдущие 3-4 года. Причем для расчета норм и нормативов должны использоваться либо показатели учреждения с наименьшим уровнем расходов в группе однотипных учреждений, либо средний для группы уровень.

Поскольку наиболее «проблемными» являются такие группы расходов, как «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» и «Хозяйственные закупки», целесообразно проанализировать влияние предлагаемой методики планирования именно на них.

Следует учесть, что направленность деятельности учреждения образования практически не влияет на величину расходов на «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» и в значительной степени влияет на величину расходов по группе «Хозяйственные закупки». В связи с этим для целей планирования расходов в первом случае следует выделить 2 типа учреждений образования -- учреждения, обеспечивающие получения среднего специального и профессионально-технического образования и специфические учреждения образования; во втором случае следует выделить следующие типы учреждений -- средние специальные и профессионально-технические учебные заведения различных отраслей: строительство; машиностроение и приборостроение; легкая промышленность; пищевая промышленность; прочие средние специальные и профессионально-технические учебные заведения, а также специфические учреждения образования.

Для оптимизации планирования расходов по группам «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» и «Хозяйственные закупки» необходимо выделить для каждой группы 5-10 категорий расходов (объединив отдельные их виды) и установить норматив для каждой категории.

Для группы расходов «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» могут быть выделены следующие категории: бумага офисная; папки, файлы; прочие изделия из бумаги; пишущие принадлежности; картриджи и тонеры к ним; бланочная продукция и услуги по переплету; прочие канцелярские товары.

Для группы расходов «Хозяйственные закупки» могут быть выделены следующие категории: инвентарь для уборки (кроме емкостей); емкости (ведро, корзина); чистящие и дезинфицирующие средства; мыло; фурнитура (петли, замки); сантехнические детали; лампы; прочие хозяйственные закупки.

Далее необходимо рассчитать величину расходов, приходящуюся на 1 учащегося по каждому учреждению, а также среднюю для всех учреждений. В качестве норматива на 1 учащегося будем использовать средний для группы учреждений показатель. Следует учесть, что для тех учреждений, для которых сложившийся уровень расходов на 1 учащегося не превышает норматив, величина расходов сохранится на прежнем уровне и в дальнейшем будет изменяться под влиянием изменения числа учащихся; для тех учреждений, для которых сложившийся уровень расходов на 1 учащегося превышает норматив, величина расходов снизится.

В ходе анализа было выявлено, что при планировании по предложенной методике расходов на «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» и «Хозяйственные закупки» только для анализируемой совокупности учреждений экономия составляет 68 млн рублей (Приложение Е)

В результате совершенствования методики планирования усиливается зависимость расходов бюджета от оперативно-сетевых показателей.

Однако за 1 год невозможно коренным образом изменить величину расходов, т.к. это может вызвать ухудшение результатов деятельности учреждений. В связи с этим при использовании предложенной методики и ежегодной корректировке нормативов можно добиться выравнивания финансирования отдельных учреждений в течение нескольких лет.

Для совершенствования планирования расходов бюджета по группе расходов «Приобретение книг, справочной и периодической литературы, подписка» следует также выделить 2 типа изданий: издания, соответствующие направленности учреждения образования и социально значимые издания. Причем последние должны устанавливаться в виде перечня отраслевого министерства или Совета Министров.

В целях совершенствования методики планирования расходов бюджета на социальную сферу Ларисой Осмоловской, научным сотрудником сектора бюджетно-налогового регулирования Института экономики Национальной академии наук Республики Беларусь, также был проведен анализ деятельности группы учреждений социальной сферы (в частности, культуры). В результате был предложен иной метод распределения бюджетных средств - нормативно-целевой, разработана методика, позволяющая рассчитать нормативы финансовых затрат раздельно по видам культурной деятельности и по типам учреждений с использованием бенчмаркинга. Суть его заключается в сравнительном анализе затрат и результатов деятельности аналогичных организаций в сфере культуры. Норматив финансовых затрат на единицу предоставляемой услуги при этом определяется как стоимость услуги организации культуры с лучшими характеристиками (эталон) [35, с.18].

Основным типом учреждений культуры, поверженных анализу со стороны автора методики, явились театры. Театры в Республике Беларусь различаются как по видам (оперы и балета, музыкальные, драматические, юного зрителя, кукол), так и по размерам (малые, средние, большие). Для каждой группы театров должен быть рассчитан отдельный норматив финансовых затрат. При этом основными критериями отнесения театра к определенной группе по размеру являются количество мест в зрительном зале и количество зрителей, посетивших театр за год.

По каждой группе театров анализируется информация об источниках финансирования с разбивкой на бюджетные и внебюджетные источники. Всем организациям культуры, отнесенным к одной группе, устанавливается одинаковый норматив финансовых затрат на единицу предоставляемой услуги. Норматив финансовых затрат рассчитывается как стоимость услуги театра, принятого за эталон для данной группы театров [35, с.19].

Таким образом, формирование норматива финансовых затрат на единицу услуги будет способствовать активизации деятельности учреждений культуры посредством установления связи между объемом оказываемых услуг и объемом финансирования из бюджета. Кроме того, это позволит оптимизировать размер выделяемых средств для организаций сферы культуры, а также даст возможность использовать высвободившиеся средства на поддержку новых проектов [35, с.19].

Автор работы согласен с основными позициями предложенной методики, однако считает необходимым внести некоторые корректировки.

В соответствии с вышеизложенной методикой учреждение культуры получает возможность перераспределять средства между статьями расходов. И в некоторых случаях это действительно оправдано. При этом учреждение может оперативно управлять выделенными ему средствами, использовать приемы финансового менеджмента. Однако на практике это зачастую приводит к тому, что происходит перераспределение средств между текущими и капитальными затратами в ущерб последним. Это является следствием недостаточности бюджетного финансирования с одной стороны и наличием неэффективных расходов бюджетных средств на текущие нужды с другой стороны. В результате текущие затраты финансируются в заявленном объеме, а капитальные затраты (в том числе приобретение высокотехнологичного и ресурсосберегающего оборудования, средств информатизации и т.д.) финансируются в весьма небольших объемах. Таким образом, эффективного капиталовложения не наблюдается, и сокращения текущих затрат в будущем, которое могло бы произойти после единовременного осуществления капитальных затрат, не происходит.

В связи с этим необходимо установить если не нормативы по каждой статье расходов бюджетных учреждений, то хотя бы примерную структуру расходов по статьям с коридором колебания удельного веса.

Кроме того, при расчете норматива финансовых затрат на основе отчетных данных за последние три-четыре года необходимо учитывать, что в Республике Беларусь наблюдается значительный уровень инфляции. Поэтому необходимо использовать суммы затрат в постоянных ценах либо использовать приемы дисконтирования, применяя в качестве ставки дисконтирования средний уровень инфляции.

При планировании расходов бюджета на отдельные учреждения социальной сферы необходимо больше внимания уделять детализации расходов и их обоснованию.

Таким образом, методика планирования затрат на учреждения социальной сферы должна быть усовершенствована путем расчета норм и нормативов расходов по каждой статье, подстатье, элементу исходя из фактически сложившегося уровня за предыдущие несколько лет для учреждения с наименьшим уровнем расходов в группе однотипных учреждений, либо средний для группы уровень.

Кроме того, требует совершенствования методика расчета нормативов бюджетной обеспеченности. При расчете такого показателя должны быть максимально учтены особенности региона.

В частности, в г. Минске находится значительное количество специализированных диагностических, научно-исследовательских центров, затраты в которых по объективным причинам значительно выше, чем в других учреждениях здравоохранения. В связи с этим при расчете норматива бюджетной обеспеченности для г. Минска необходимо использование повышающего коэффициента, который должен быть обоснованным и адекватным.

Для повышения эффективности использования бюджетных средств должен быть реализован принцип прозрачности бюджета.

Решением Минского городского Совета депутатов о бюджете на 2009 финансовый год были впервые утверждены приложения по закупаемому за счет городского бюджета оборудованию и предметам длительного пользования, финансированию текущего ремонта зданий и помещений социально-культурного и бытового назначения и административных объектов. С 2008 г. утверждаются расходы бюджета города Минска на финансирование капитального ремонта объектов социально-культурного и бытового назначения, административных объектов.

Такие шаги позволяют полнее реализовать принцип прозрачности бюджета, повысить эффективность планирования, исключить случаи необоснованного отвлечения ассигнований, предотвратить принятие необеспеченных обязательств на закупку товаров, работ и услуг распорядителями бюджетных средств.

Внедренный с 2009 г. программно-целевой метод планирования бюджетных средств увеличивает значение целевых программ, направленных на решение важнейших социально-экономических проблем. Финансирование отраслей непроизводственной сферы на основании разработанных программ, дает возможность правильно определить сумму ассигнований, необходимых для реализации программы (на основании расчетов и обоснований потребности в средствах, оценки экономической эффективности и качества выполняемых мероприятий), а также повышает эффективность использования бюджетных средств и дает возможность осуществления постоянного контроля за их целевым использованием. В связи с этим программно-целевой метод финансирования необходимо развивать и далее внедрять на практике.

Поскольку социальная сфера финансируется в основном за счет бюджетных средств, одним из направлений оптимизации и сокращения бюджетных ассигнований является расширение внебюджетных источников. Именно развитие рыночных отношений в социальной сфере, усиливает значение внебюджетных (альтернативных) источников в финансировании отраслей этой сферы. Оказывая платные услуги, бюджетные учреждения, таким образом, снимают часть расходов с бюджета. Нельзя забывать и о коммерческих организациях, которые способны оказать медицинские, образовательные и другие услуги на достаточно высоком уровне и также снизить потребность у населения обращаться в такого же рода бюджетные организации.

В настоящее время порядок планирования, учета и использования средств, получаемых бюджетными организациями от приносящей доходы деятельности, строго регламентирован. Основным документом, определяющим указанный порядок, является Инструкция «О порядке планирования, учета и использования средств, получаемых организациями, финансируемыми из бюджета, от приносящей доходы деятельности», утвержденная постановлением Министерством финансов республики Беларусь от 12.11.2002 г. №152.

В соответствии с этим документом организации, имеющие внебюджетные средства, составляют сметы доходов и расходов внебюджетных средств по каждому виду деятельности по утвержденной Министерством финансов форме.

В доходную часть сметы включаются планируемые поступления денежных средств по соответствующему виду деятельности в планируемом году [24].

В расходной части сметы предусматриваются планируемые расходы по этой деятельности с их распределением по кварталам, статьям, подстатьям и элементам бюджетной классификации [24].

Расходы по смете не могут превышать сумму, предусматриваемую в ее доходной части.

В случае, если планируемая сумма доходов по конкретному виду деятельности превышает сумму расходов по этому виду деятельности, в смете определяется сумма превышения доходов над расходами.

Сумма превышения доходов над расходами исчисляется как разница между общей суммой доходов планируемого года и расходами, налогами и отчислениями.

Превышение доходов над расходами, остающееся в распоряжении организации, определяется путем вычитания из указанной выше суммы превышения доходов над расходами платежей налога на прибыль, а также других налогов и сборов, уплачиваемых из сумм превышения доходов над расходами.

По результатам приносящей доходы деятельности формируются фонд материального поощрения и фонд производственного и социального развития.

Бюджетными организациями составляются также сводные сметы доходов и расходов внебюджетных средств в целом по бюджетной организации (Приложение Ж).

Анализируя данные приведенной в Приложении Ж таблицы, можно сделать вывод о том, что рассматриваемое учреждение осуществляет эффективную внебюджетную деятельность, т.к. даже после уплаты всех налогов и сборов в бюджет, у организации остаются свободные средства, которые она может направить на формирование фондов материального поощрения и производственного и социального развития. Однако в фонд материального поощрения может быть направлено не более 40 % средств от суммы превышения доходов над расходами, остающейся в распоряжении организации, полученных по результатам приносящей доходы деятельности. Оставшиеся средства направляются в фонд производственного и социального развития. Таким образом, в фонд материального поощрения в 2010 году планируется направить 16,8 млн рублей. При этом средства фонда материального поощрения могут использоваться на премирование и оказание материальной помощи работникам организации, установление надбавок работникам организации за высокие профессиональные производственные достижения в работе, сложность и напряженность труда, а также за выполнение особо важных (срочных) работ, повышение заработной платы работников организации.

На формирование фонда производственного и социального развития планируется направить остающиеся средства в размере 25,1 млн рублей.

На основе представленных смет республиканские органы государственного управления, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, управления (отделы) местных исполнительных и распорядительных органов, централизованные бухгалтерии при учреждениях здравоохранения составляют свод смет доходов и расходов внебюджетных средств.

Несмотря на развитие в последние годы механизма привлечения внебюджетных источников и увеличение доходов организаций социальной сферы от оказания платных услуг, привлечение внебюджетных источников сопряжено с некоторыми проблемами, как было отмечено в параграфе 3.1.

Так, например, чрезмерный контроль со стороны государства за использованием средств, полученных от приносящей доходы деятельности, может привести к снижению стимулов для ее развития.

С 2011 г. предполагается передача городскими бюджетными организациями средств, полученных от внебюджетной деятельности в собственность бюджета г. Минска, что может привести к полному исчезновению таких стимулов.

Автором предлагается усилить контроль за использованием бюджетных средств учреждениями социальной сферы, а превышение доходов над расходами от приносящей доходы деятельности, остающееся в распоряжении учреждения, использовать на усмотрение учреждения.

При таком подходе усиливается роль финансового менеджмента в бюджетных учреждениях, что может привести к получению дополнительных доходов.

Для решения проблемы распределения рабочего времени медицинского персонала на оказание платных и бесплатных услуг предлагается выделить три группы платных услуг:

1. Платные услуги, которые должны выполняться строго во внерабочее время.

Необходимость выделения данной группы объясняется тем, что их выполнение в рабочее время неизбежно привело бы к двойной оплате работников и уменьшению оказания бесплатной помощи. К платным услугам, которые должны выполняться строго во внерабочее время, могут относиться виды платных услуг, требующих длительного времени, а также сроки оказания которых можно запланировать заранее: плановые операции; оказание платных услуг на дому; платные услуги, оказываемые по предварительной записи).

2. Платные услуги, которые могут оказываться в основное рабочее время, но требуют специальных мер в целях недопущения двойной оплаты или уменьшения объемов бесплатно предоставляемых услуг. В качестве таких мер могут выступать:

- продление времени основной работы на время оказания платных услуг;

- премирование работника по итогам месяца, квартала и т.д. Вместо оплаты за оказание платных услуг и т.д.

3. Платные услуги, которые могут оказываться работниками в свое основное рабочее время без ущерба для оказания бесплатной медицинской помощи (например, медсестра в периоды ожиданий может заниматься выдачей платных справок).

Таким образом, расширению объемов оказания платных услуг государственными учреждениями образования способствовало бы четкое разграничение видов платных услуг, которые могут оказываться в рабочее или внерабочее время.

В целях совершенствования организации оказания медицинской помощи населению на платной основе целесообразно обеспечить потребителей доступной и достоверной информацией об услугах. Информация должна содержать:

- перечень оказываемых услуг, порядок и формы их предоставления;

- стоимость оказываемых услуг, порядок и формы их оплаты;

- льготные цены на отдельные виды услуг некоторым категориям граждан, если таковые предусмотрены исполнителем;

- график приема специалистов;

- сведения о квалификации и сертификации специалистов, оказывающих платные услуги и др.

Кроме оказания платных медицинских услуг в качестве альтернативных источников финансирования в медицине выступают обязательное и добровольное страхование.

В этом плане заслуживает внимания опыт России, где в 1991 г. вышел Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) «О медицинском страховании граждан РСФСР», в соответствии с которым в стране была введена система обязательного медицинского страхования граждан. Закон предусматривал введение нового источника финансирования - взносов работодателей на страхование работающего населения и перевод финансирования основной массы медицинских услуг на страховые принципы. Основным недостатком Закона являлось то, что предлагаемые в нем механизмы не обеспечивали равного доступа населения к медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования как по горизонтали (между различными группами населения внутри региона), так и по вертикали (равенство между регионами).

В соответствии с принятым законодательством основными целями введения обязательного медицинского страхования являются:

- расширение финансовых возможностей здравоохранения за счет активного привлечения внебюджетных ресурсов;

- децентрализация управления всей лечебно-профилактической деятельностью путем передачи основных прав по созданию и использованию фондов медицинского страхования территориям.

Богатый опыт частного медицинского страхования имеют Соединенные Штаты Америки, где в настоящее время насчитывается более 1800 частных компаний по страхованию жизни и от несчастных случаев, выполняющих также операции и по страхованию здоровья. Но главными компаниями, занимающимися медицинским страхованием, являются две некоммерческие страховые организации - «Голубой крест» и «Голубой щит». Предприниматели при участии рабочих вносят определенные страховые суммы на счета частных страховых компаний, т.е. выделяют специальные фонды, идущие на оплату лечения рабочих и служащих. В целом американские компании платят за медицинское обслуживание сумму, равную 40% их прибыли. В Соединенных Штатах Америки существует чрезвычайно большое число отдельных форм частного медицинского страхования.

В Беларуси переход к бюджетно-страховому принципу финансирования медицинских учреждений может стать основным направлением реформирования здравоохранения. Субъектами нового хозяйственного механизма в здравоохранении должны стать страховые компании, деятельность которых позволит реализовать конкурентные принципы организации рынка медицинских услуг.

Нельзя забывать и о привлечении в здравоохранение частных инвестиций, как внутренних, так и внешних, что поспособствует формированию конкурентной среды деятельности государственных и частных медицинских организаций, развитию рынка медицинских услуг, повышению качества предоставляемых услуг, внедрению новейших медицинских технологий.

В сфере образования осуществление внебюджетной деятельности возможно только при соблюдении двух основных условий:

- осуществление внебюджетной деятельности недопустимо в ущерб основной деятельности учреждения;

- осуществление внебюджетной деятельности возможно при наличии у учреждения лицензий, выдаваемых в установленном порядке органами государственного управления в зависимости от осуществляемого вида внебюджетной деятельности.

Для повышения доходов от внебюджетной деятельности в образовании должны получить дальнейшее развитие следующие виды деятельности:

- платное обучение;

- организация кружков образовательного, спортивного характера, художественной самодеятельности;

- сдача в аренду свободных помещений;

- производственная деятельность учащихся профессионально-технических училищ на предприятиях;

- реализация товаров, изготовленных в учебно-производственных мастерских учебно-производственных комбинатов и профессионально-технических училищ;

- плата, взимаемая с проживающих в общежитиях профессионально-технических училищ.

Приоритетным направлением развития образования является технологическая модернизация - информатизация учебных заведений, широкое использование новейших образовательных технологий, качественное обновление материально-технической базы и инфраструктуры образовательных учреждений, включение их в глобальную сеть Интернет и локальные информационные сети.

Снижение бюджетных ассигнований на отрасли физической культуры, спорта, культуры и искусства может осуществляться на основе соответствующих республиканских и региональных целевых программ, направленных на расширение и модернизацию физкультурно-оздоровительных объектов массового посещения с предоставлением платных и бесплатных услуг, повышение эффективности и доступности санаторно-курортного лечения.

Основными направлениями реформирования управления финансами в области социальной защиты населения являются:

- обеспечение прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств;

- развитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета;

- создание условий для вовлечения в сферу социально защиты населения некоммерческих организаций, разработка механизма контроля над бюджетными средствами, направляемыми некоммерческим организациям;

- поэтапный переход к единому социальному пособию по нуждаемости.

В целом, совершенствование управления расходами бюджета на социальную сферу предполагает реализацию ряда мероприятий:

- усилить приоритетность в выборе направлений и объектов финансирования за счет бюджетных средств;

- оптимизировать структуру учреждений социальной сферы, более полно использовать имеющиеся ресурсы (в том числе помещения);

- внедрять в учреждения социальной сферы ресурсосберегающие технологии и современное оборудование;

- улучшить качество планирования расходов бюджета;

- расширить сферу применения программно-целевого метода бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы;

- создать базу для расширения использования внебюджетных источников финансирования бюджетных организаций;

- усилить контроль за эффективным и целевым использованием бюджетных средств бюджетными учреждениями г. Минска.

По нашему мнению, это позволит создать качественную систему управления бюджетными средствами, направленную на повышение эффективности их использования и определение приоритетов расходования бюджетных ресурсов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе проведенного научного исследования по теме «Управление расходами бюджета на социальную сферу в Республике Беларусь (на примере бюджета г.Минска)» нами были детально изучены теоретические основы управления социальной сферой, уточнено понятие социальной сферы, исследованы особенности организации процесса управления расходами бюджета на социальную сферу в г. Минске, проведён анализ динамики состава и структуры расходов бюджета г. Минска на социальную сферу, рассмотрены проблемы управления расходами на социальную сферу в Республике Беларусь и предложены основные направления совершенствования управления расходами на социальную сферу в Республике Беларусь.

В результате проведенного исследования были сделаны следующие выводы:

1. Республика Беларусь является государством с социально ориентированной моделью рыночной экономики, имеет социальную направленность, что нашло отражение в важнейших государственных документах. Однако единого подхода к определению состава социальной сферы не существует. В Республике Беларусь в социальную сферу традиционно включают образование, здравоохранение, физическую культуру, спорт, культуру и средства массовой информации, социальную политику.

Существуют различные методы, формы и виды управления социальной сферой, базирующиеся на основных принципах управления социальной сферой. Основными видами управления социальной сферой являются: организация управления, социально-экономический анализ, прогнозирование, планирование, экономическое программирование, учет, контроль, реализация мер ответственности.

2. Управление социальной сферой в Республике Беларусь основано на общих принципах управления социальной сферой. Управление социальной сферой в Республике Беларусь осуществляют государственные органы общего управления, а также отраслевые министерства. Отдельные виды управления социальной сферой в Республике Беларусь имеют особенности, связанные с построением системы государственного управления, нормативно-правовой базой и т. д.

3. Финансирование является одним из основных регуляторов развития сфер экономики. В Республике Беларусь социальная сфера финансируется в основном из государственного бюджета. Расходы консолидированного бюджета на социальную сферу в общей сумме расходов бюджета имеют достаточно большой удельный вес (около трети всех расходов), однако в последние годы происходит некоторое снижение этого показателя. Бюджетные средства распределяются в основном по каналам местных бюджетов. Особенно это характерно для таких отраслей социальной сферы, как образование и здравоохранение.

4. Основными видами управления расходами бюджета г. Минска на социальную сферу являются: бюджетное планирование, бюджетное финансирование, анализ расходов бюджета на социальную сферу, контроль за эффективным использованием бюджетных средств с применением мер ответственности в случае выявления нарушений.

Все они совершенствуются, претерпевают изменения с целью повышения эффективности использования бюджетных средств. Так, например, разрабатываются новые методики планирования расходов и совершенствуются существующие. В частности, положительным изменением было введение дифференцированного по регионам норматива бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение. В части внедрения и совершенствования программно-целевого метода финансирования была разработана форма паспорта бюджетной программы. Для осуществления контроля за эффективным использованием средств бюджета г. Минска был создан отдел анализа и контроля за эффективным расходованием бюджетных средств. Совершенствуется и программный продукт, способствующий эффективному управлению расходами бюджета на социальную сферу - Комплекс бюджетных задач.

5. Около половины всей расходной части бюджета г. Минска занимают расходы на развитие отраслей непроизводственной сферы, что еще раз подтверждает социально-ориентированный характер бюджета города. В их числе наибольший удельный вес приходится на образование - 19,5 % за период 2006-2009 гг., здравоохранение - 18,5 %, социальную политику - 4,0 %, физическую культуру, спорт, культуру и СМИ - 4,4 %. Это означает, что большая часть бюджетных средств направляется на повышение благосостояния населения, финансирование здравоохранения, образования, строительства жилья и прочие нужды социального характера.

Кроме того, поскольку расходы бюджета г. Минска на образование и здравоохранение имеют значительный удельный вес в общей сумме расходов бюджета в целом и в сумме расходов бюджета на социальную сферу в частности, они являются наиболее значимыми объектами управления и требуют наибольшего внимания и должны быть подвергнуты преобразованиям.

6. Все виды управления расходами на социальную сферу сопряжены с определенными проблемами, требующими решения. Основными проблемами являются несовершенство методики планирования расходов бюджета на учреждения социальной сферы, а также проблемы, связанные с привлечением внебюджетных источников.

К основным недостаткам существующей методики планирования можно отнести: отсутствие взаимосвязи величины расходов с оперативно-сетевыми показателями по отдельным статьям расходов; наличие в планах учреждений неэффективных расходов и отсутствие обоснований по отдельным статьям и т. д.

Основной проблемой финансирования являются проблема привлечения внебюджетных источников, нарушение пропорций по экономической классификации.

Существуют проблемы и в сфере анализа. Финансовыми органами проводится анализ только по отдельным статьям расходов (например, ежегодно проводится анализ питания учащихся и детей дошкольного возраста). По многим статьям анализ не проводится, что приводит к снижению эффективности использования бюджетных средств.

В сфере контроля главная проблема заключается в том, что выявленный вред возмещается не полностью. Так, выявленный контрольно-ревизионными службами ведомственного контроля в 2009 г. вред возмещен только на 65,7 %.

7. Совершенствование управления расходами бюджета на социальную сферу предполагает реализацию ряда мероприятий:

- усилить приоритетность в выборе направлений и объектов финансирования за счет бюджетных средств;

- реализовать принцип прозрачности бюджета;

- оптимизировать структуру учреждений социальной сферы, более полно использовать имеющиеся ресурсы (в том числе помещения);

- внедрять в учреждения социальной сферы ресурсосберегающие технологии и современное оборудование;

- улучшить качество планирования расходов бюджета (методика планирования затрат на учреждения социальной сферы должна быть усовершенствована путем расчета норм и нормативов расходов по каждой статье, подстатье, элементу исходя из фактически сложившегося уровня за предыдущие несколько лет для учреждения с наименьшим уровнем расходов в группе однотипных учреждений, либо средний для группы уровень);

- усовершенствовать методику расчета нормативов бюджетной обеспеченности (при расчете такого показателя должны быть максимально учтены особенности региона);

- осуществить развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы;

- создать базу для расширения использования внебюджетных источников финансирования бюджетных организаций;

- усилить контроль за эффективным и целевым использованием бюджетных средств бюджетными учреждениями, финансируемыми из бюджета г. Минска.

- способствовать развитию институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечению профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета;

- создать условия для вовлечения в сферу социально защиты населения некоммерческих организаций, разработать механизм контроля над бюджетными средствами, направляемыми некоммерческим организациям.

По нашему мнению, это позволит создать качественную систему управления бюджетными средствами, направленную на повышение эффективности их использования и определение приоритетов расходования бюджетных ресурсов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАНЫХ ИСТОЧНИКОВ

1 Административное право Украины: Учебник / С.В. Кивалов [и др.]; под общей ред. С.В. Кивалова. - X.: «Одиссей», 2004. - 880 с.

2 Антонова, Н.Б. Государственное регулирование экономики: Учебник / Н.Б. Антонова. - Минск: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2002. - 775 с.

3 Бабич, А.М., Павлова, Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник /А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. - М.: ЮНИТИ, 2002. - 687 с.

4 Бюджет столичного города / В.А. Бобков, А.И. Лученок, О.Л. Шулейко [и др.]. - Минск: МНИИСЭПП, 2003. - 294 с.

5 Бюджетный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. № 412-З / Нац. реестр правовых актов Республики Беларусь от 23.07.2008 №2/1509.

6 Гукова, А.В., Тараканов, В.В. Методика оценки результативности расходования бюджетных средств / А.В. Гукова, В.В. Тараканов / Финансы и кредит. - 2009. № 17(353). - с. 2-8.

7 Ефимова, С.Б. Оптимизация расходной бюджетной политики государства в социальной сфере / С.Б. Ефимова / Финансы и кредит. - 2007. № 1(241). - с. 49-57.

8 Заяц, А., Шарак, Т. Паспорт бюджетной программы - путь к повышению эффективности государственных расходов / А. Заяц, Т. Шарак / Финансы. Учет. Аудит. - 2007. № 11. с. 3-13.

9 Конституция Республики Беларусь: Конституция Республики Беларусь Верховного Совета Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. №2875-XII / Нац. реестр правовых актов Республики Беларусь от 04.01.1999 №1/0.

10 Костенко, И.В. Оценка эффективности бюджетных расходов на общее образование / И.В. Костенко / Финансы и кредит. - 2008. № 22(310). с. 70-76.

11 Курс экономики: Учебник / Б.А. Райзберг [и др.]; под ред. Б.А. Райзберга. - М.: ИНФРА-М, 2004. - 720 с.

12 Кухтинова, Л.Г. Экономический механизм государственного регулирования сферы социальных услуг / Л.Г. Кухтинова. - Пенза : Изд-во Пенз. гос. ун-та, 2007. - 184 с.