Фінансові проблеми місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Роль та значення місцевих фінансів у розвитку місцевого самоврядування

2. Фінансові проблеми місцевих органів влади. Шляхи їх вирішення

3. Місцеві позики, як одне із джерел формування фінансових ресурсів

4. Основні напрями зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні

5. Фінансові проблеми місцевого самоврядування в контексті інтеграції України до європейських структур

Висновки

Список використаної літератури

Вступ

Відповідно до Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні [1] - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, гарантії їх соціального захисту, здійснення механізму обрання, затвердження і призначення на посади в органи місцевого самоврядування визначаються Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про службу в органах місцевого самоврядування" та "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів". Все сказане вище зумовлює актуальність теми дослідження даної курсової роботи, оскільки в наш час в Україні практично проходить процес становлення законодавчої бази, процес визначення і впровадження нового, відмінного від колишнього, радянського, законодавства. Це стосується і системи самоврядування.

1. Роль та значення місцевих фінансів у розвитку місцевого самоврядування

Однією з найважливіших ознак демократичної держави є наявність у ній місцевого самоврядування - законодавчо закріпленого права територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів. Останніми роками набула загальнодержавної ваги проблема нестачі фінансових ресурсів в органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел. За таких умов серйозним чинником стабілізації економічної ситуації в країні має стати ефективне формування місцевих фінансів, здатне перетворити територіальні громади із дотаційних на суб'єкти, які самостійно, за рахунок власних доходів спроможні розв'язувати будь-які соціально-економічні проблеми. У розвинених країнах світу територіальні громади, котрі спираються на власні фінанси, є стабілізатором соціально-політичного ладу та фінансово-економічної ситуації у державі. Законом України від 18.02.1997 р. № 77/97-ВР «Про систему оподаткування» встановлено, що в нашій країні справляються загальнодержавні податки й збори (обов'язкові платежі) та місцеві податки і збори. Декретом Кабінету Міністрів України від 20.05.1993 р. № 56-93 «Про місцеві податки і збори» визначені платники місцевих податків і зборів, об'єкти їх оподаткування, граничні розміри, джерела сплати. Особливість місцевих податків і зборів полягає в тім, що вони запроваджуються рішенням органу місцевого самоврядування. Цей самий орган на кожний платіж розробляє і затверджує положення, яким визначається порядок сплати та перерахування до місцевого бюджету місцевих податків і зборів відповідно до переліку та в межах установлених граничних ставок.

На нашу думку нинішню структуру наповнення місцевих бюджетів не можна вважати досконалою, бо частка надходжень від власних джерел, насамперед від місцевих податків та зборів, порівняно невелика - у межах 3%. Найбільша питома вага в доходах місцевих бюджетів сьогодні належить надходженням від загальнодержавних податків, зборів, обов'язкових платежів та інших надходжень, які практично не пов'язані з власною діяльністю органів місцевого самоврядування і які, зокрема у 2003 році, становили: від податку на прибуток підприємств - у межах 9%, від прибуткового податку з громадян - близько 40%. Такий стан певною мірою суперечить одному з головних принципів місцевого самоврядування, зафіксованому в Європейській хартії про місцеве самоврядування, Конституції і законах України, - принципу правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування. Видається логічнішим, коли основою фінансової бази місцевого самоврядування будуть доходи з власних джерел, що цілком відповідатиме згаданому принципу. Лише за цієї умови місцеве самоврядування реально відповідатиме своїй суті, і будь-який вплив на нього, втручання у його справи стане можливим тільки у випадках і межах, обумовлених законом. Для нашої країни, де місцеве самоврядування перебуває на етапі становлення, пошуку найприйнятніших (зважаючи на історичний досвід, національні традиції) форм, співвідношення джерел формування місцевих бюджетів викликане об'єктивною потребою ефективного впливу держави на розвиток місцевого самоврядування як одного з елементів демократичних перетворень. Водночас не слід забувати: весь світовий досвід здійснення місцевого самоврядування переконує в тому, що цей етап є перехідним, і роль власних джерел наповнення місцевих бюджетів повинна необхідно зростати. Зумовлено це передовсім тим, що передбачені чинним законодавством України місцеві податки і збори не відіграють фіскальної ролі, а ті загальнодержавні податки, які традиційно зараховуються до дохідної частини місцевих бюджетів, не віднесені до місцевих. Результати проведеного аналізу стану надходження місцевих податків і зборів свідчить, що найбільшу суму надходжень до місцевих бюджетів упродовж 2000-2003 рр. було забезпечено за рахунок комунального податку - у межах 54%. Цей податок розглядається як компенсація за послуги, що надаються громадою для відтворення робочої сили. Витрати на адміністрування та справляння комунального податку порівняно невисокі, але протягом останніх трьох років спостерігається чітка тенденція до зменшення обсягів його надходження із 191,5 млн. грн. у 2001 році. На противагу комунальному податку зростає роль ринкового збору, завдяки якому забезпечується від 25,1 до 47% надходжень до місцевих бюджетів. Отже, ринковий збір цілком виправдовує свою доцільність, тим більше, що він відповідає світовим вимогам стосовно системи місцевих податків та зборів, а саме: тягар цього збору безпосередньо лягає на місцевих жителів окремих територіальних громад, адже саме вони переважно купують та продають товари на місцевих ринках. Таким чином, найперспективнішими видами, з погляду можливостей впровадження і за обсягами надходжень, є комунальний податок, а також збори: ринковий, готельний, за паркування автотранспорту, за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі. Зважаючи на незначні обсяги надходжень від інших місцевих податків і зборів, стягування більшості з них, особливо в сільській місцевості, економічно невиправдано.

Слід зазначити що сучасна система справляння місцевих податків і зборів в Україні насамперед не відповідає загальновизнаним світовою практикою критеріям самодостатності та економічної доцільності. Місцеві податки і збори, їх ставки не враховують реальних можливостей платників, а отже, не виконують стимулюючої функції. Такі вади негативно позначаються на дотриманні принципів єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності бюджетного устрою України в цілому. Вищезазначене переконує в тому, що назріла реорганізація системи місцевого оподаткування. Цей процес має бути спрямований насамперед на забезпечення фінансової бази місцевого самоврядування, що є однією з найважливіших умов ефективної діяльності територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування. Наповнення сільських, селищних, міських бюджетів повинно відбуватися передусім завдяки зростанню ролі місцевих податків і зборів. Аналізуючи надходження до місцевих бюджетів, хотілося б закцентувати увагу на майбутньому розвитку місцевого самоврядування в Україні. Дещо насторожують пропозиції окремих політиків, політичних партій та об'єднань, міністерств і відомств, спрямовані на надання широких повноважень органам місцевого самоврядування. Як напрям - це перспективно і правильно. Однак удосконалення системи управління органів місцевого самоврядування в такому разі повинно здійснюватися з урахуванням сучасних політичних, економічних, соціальних факторів, які впливають на розвиток місцевого самоврядування. Політичні фактори потрібно брати до уваги для того, щоб уникнути створення федеральних земель, що, по суті, означатиме розірвання України на регіони: Схід - Захід та Південь - Північ, а відтак і відповідне протистояння між ними. Економічні - це врахування реальної економічної спадщини окремих регіонів, у т. ч. розвиток їх продуктивних сил та промислового потенціалу, починаючи з часів Радянського Союзу.Соціальні - це можливість працевлаштування жителів регіонів, гарантії ефективного медичного та пенсійного забезпечення населення.З огляду на вищевикладене для України найбільш привабливою є така модель розвитку місцевого самоврядування: в регіонах країни, включаючи села, є обов'язковим представництво органів державної влади (місцеві адміністрації). Для забезпечення виконання своїх повноважень місцеві державні адміністрації формують свої бюджети (сільські, районні, обласні), за рахунок яких утримуються освіта, охорона здоров'я, культура і самі адміністрації. Доходна частина цих бюджетів повинна складатися або із загальнодержавних доходів, або із відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних доходів. Утримання освіти, культури, охорони здоров'я не випадково закріплюється за бюджетами МДА, адже вплив держави на їх функціонування досить великий. Наприклад, прийняття рішення про збільшення заробітної плати працівникам педагогічної, медичної та культурної галузей має загальнодержавний характер, але суттєво впливає на місцеві бюджети. Окрім цього, у регіонах повинні бути створені територіальні громади. Міські та селищні територіальні громади можуть делегувати окремі повноваження районним та обласним об'єднанням, створюючи обласні та районні громади. Вони мають діяти на засадах виборності та самостійно формувати свої бюджети. За їх рахунок утримуються комунальне господарство, дороги, житловий фонд та ін. Доходи бюджетів територіальних громад формуються із місцевих податків та зборів, які самостійно затверджуються територіальною громадою з урахуванням власних потреб і відповідно до чинного законодавства. Водночас, досить суттєвих змін потребує діюча законодавча база, і насамперед у частині, що стосується розбудови інфраструктури ринку. Йдеться про створення муніципальних банків, муніципальних страхових організацій, інвестиційних фондів на основі інших вимог щодо формування статутних фондів. Такий підхід дозволить зберегти територіальну цілісність України і зможе забезпечити реальне місцеве самоврядування, яке діятиме в інтересах українського народу.

2. Фінансові проблеми місцевих органів влади. Шляхи їх вирішення

Після набуття Україною суверенітету розпочався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав. Прийняття в 1996 році Конституції України, закріплення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи обумовило необхідність невідкладного практичного розв'язання проблем становлення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах. Основні положення формування місцевих бюджетів і їхніх взаємовідносин із державним бюджетом містяться в законі України «Про місцеве самоврядування» та в Бюджетному кодексі. Проте, можна стверджувати, що на сьогодні в Україні не існує механізму, який би забезпечував розробку бюджетів усіх рівнів, а також регулював би відношення між ними [1]. До найбільш гострих проблем у сфері формування місцевих бюджетів, а також їхніх відношень із держбюджетом України, у першу чергу, варто віднести використання вільних бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефективну систему вилучення надлишків загальнодержавних податків, недостатнє фінансування з держбюджету. Ситуація ускладнюється надмірною централізацією коштів на державному рівні, що ставить можливості реалізації місцевими органами влади покаладених на них функцій у повну залежність від Державного бюджету. Позиція Міністерства фінансів у цьому питанні обумовлена адміністративно-теріторіальним режимом України як унітарної, а не федеральної держави, а також недостатнім кваліфікаційним рівнем місцевих органів влади для фінансування бюджетних програм. Разом з цим, як відомо, Франція, яка має аналогічний адміністративно-територіальний устрій, фінансує з держбюджету близько 40% витрат консолідованого бюджету [2]. При цьому необхідно відзначити існуючий суб'єктивізм у розподілі бюджетних ресурсів, коли, по-перше, тому або іншому регіону України віддається перевага у виділенні коштів, а по-друге - бюджетні кошти виділяються непропорційно і нерівномірно. Ще однією проблемою є невідповідність повноважень, покладених на місцеві органи влади, і виділених коштів на ці цілі. Ситуацію ускладнює центральна влада, яка при складанні бюджету і визначенні розмірів трансфертів "забуває" забезпечити фінансуванням усі передані на місця повноваження. Крім того, регіони України дуже різняться за рівнем життя, промислового виробництва, розвитку підприємництва. А наша бюджетна система передбачає "подушне" вирівнювання бюджетних витрат. Саме тому, здорові пропозиції регіонів по поліпшенню бюджетного забезпечення навряд чи здійсненні. У чому суть цих пропозицій? Залишилась ностальгія по тим блаженним часам, коли на місцях залишалася частина податку з прибутку підприємств чи навіть ПДВ, багато керівників масштабу району і вище почали обережно лобіювати повернення до золотого століття. Їхні пропозиції прості: залишати у розпорядженні громади відсоток від усіх платежів, що збираються на її території. Думка цілком здорова: таке положення речей буде стимулювати місцеву владу до розвитку промисловості, підприємництва, торгівлі.

Крім того, в Україні вистачає районів, на території яких знаходиться лише одне-два великих підприємства. При системі "потроху звідусіль" районні бюджети менше б залежали від коливань виробництва на цих підприємствах (насамперед, від виплати зарплат на них). Нарешті, останній аргумент - податки, у яких зацікавлені місцева влада, звичайно збираються набагато ефективніше, ніж "держбюджетні", а адміністрування по них набагато людяніше. Грубо говорячи, директору легше домовитися з міським головою, чим з начальником податкової адміністрації. Але введення подібної системи малоймовірно в силу вищезгаданого урівнювання бюджетних нормативів. Зрозуміло, що в Донецькій області сукупний податковий відсоток буде істотно вищий, ніж у Закарпатської, отже, порушиться принцип рівномірного бюджетного забезпечення. А відновлювати справедливість за допомогою трансфертів занадто клопітно і технічно складно. Так що, найближчим часом місцевим начальникам прийдеться миритися з тим, що вони мають. Вони і миряться, демонструючи центру, наскільки хитрі на вигадки. Ті ж позабюджетні фонди - по суті, місцеві системи оподатковування, формують другий бюджет, часом порівнянний з основним. Скільки не намагалися бороти з цим явищем у Києві і на місцях, позабюджетні фонди (чи благодійні) були, є і будуть. Тому що іншого виходу немає.

У різних регіонах фонди бувають різні: будівельні, медичні, правоохоронні, культурні. Подекуди не мудрують і лукаво називають свої фонди просто благодійними. Так навіть зручніше - ніхто не обвинуватить керівника в створенні позабюджетного фонду, якщо усе робиться під соусом добродійності. Та й перед місцевими радами про діяльність благодійного фонду можна не звітувати. На відміну від фонду позабюджетного.Механізми ж залучення засобів в усі фонди однакові:"пропозиції, від яких не можна відмовитися".Створення позабюджетних фондів стимулюється ще і внутрішньо суперечливим пристроєм регіональної влади. З одного боку, вона виборна (ради, мери). З іншого боку - призначається з Києва (губернатори, глави адміністрацій). Задачі цих влад не завжди збігаються, і кожна прагне до контролю над фінансовими ресурсами. Отут вже однієї годівниці мало. Тому позабюджетні фонди і фондики множаться в межах одного регіону: фонд мера, губернатора, фондики голів райадміністрацій. Причому не можна сказати, що всі ці гроші безбожно розкрадаються. Більшість дійсно направляється по призначенню - на ремонт, закупівлю, підтримку .

У деяких регіонах керівництво, щоб підвести під існування фондів законну базу, проводить опитування населення. І населення, як правило, двома руками голосує "за". Тому що не платить. А підприємців, котрі реально наповняють фонди, ніхто і ніколи не запитував. Навіщо, адже є ідеальний механізм примуса: хочеш тут працювати - плати.

Отже, зазначені підходи - це лише окремі шляхи стабілізації та зміцнення місцевих фінансів. Для успішного вирішення даної проблеми необхідні масштабні теоретичні дослідження, проте сьогодні в Україні майже немає серйозних комплексних досліджень з проблематики місцевих фінансів. Зазначеними проблемами займається дуже обмежене коло фахівців.

Аналізуючи вищезказаний матеріал можна сказати що формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в жорстих умовах. Це гальмує процес становлення основ фінансової автономії місцевих органів влади і в даний час регіональні фінанси знаходяться в стані, близькому до розрухи. Комплекс проблем можна умовно поділити на дві частини: проблеми, які неможливо розв'язати при чинному законодавстві і проблеми, які можна розв'язати, але у віддаленій перспективі.

Насамперед, зовсім нереально угамувати фінансовий голод регіонів на тій кормовій базі, що вони мають. Прибуткового податку і плати за землю явно недостатньо навіть для підтримки комунального господарства на більш-менш пристойному рівні, не говорячи вже про його розвиток. Різноманітні збори з дрібних підприємців настільки незначні і нерегулярні, що в багатьох фінансових управліннях майже не беруться до уваги.

Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодержавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здоров'я, погіршується стан доріг та інших засобів комунікації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.

За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабілізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб'єкти, що заробляють ці гроші.

Функціонування органів місцевої влади в рамках характерного для ринкової економіки жорсткого бюджетного обмеження змушує їх звертатися до ринкових механізмів залучення додаткових коштів для розвитку територіальних громад. У світовій практиці однією із форм залучення інвестицій є випуск і розміщення так званих «муніципальних» позик.

Акумуляція коштів через випуск облігацій місцевих позик - явище нове для розвитку економіки України. У ринкових умовах обмеженість коштів державного бюджету створює до життя різноманітні способи поповнення місцевих бюджетів, у тому числі й такий інструмент, як місцеві цінні папери. Емісія облігацій місцевих позик вигідно вирізняється з інших способів поповнення місцевих фінансів, наприклад, «добровільної» або «спонсорської» допомоги суб'єктів господарювання, яка залучається на примусовій основі, нерідко під тиском органів, що перевіряють, і витрачається в довільному порядку, а не на основі чітко визначених законодавчих норм. Саме по собі спонсорство чи меценатство - явище безумовно притаманне ринковому середовищу, однак його правова неврегульованість в Україні, практична відсутність будь-яких пільг для спонсора перетворює цю нібито благородну акцію у звичайне вилучення коштів з обігу по колу капіталу економічного суб'єкта, що суперечить його економічним інтересам - як інтересам отримання прибутку, так і зацікавленісті бізнесмена у мінімізації податкових сум.

Застосування муніципальних позик дозволяє вирішити низку проблем соціального характеру, абсолютно не суперечить засадам промислової політики та її інвестиційного забезпечення. Однак на сьогодні в Україні цей інструмент застосовувався епізодично. Така ситуація логічно пояснюється рядом об'єктивних і суб'єктивних факторів. Так, об'єктивні обмеження обумовлює сам перехідний характер економіки: не варто очікувати широкого розповсюдження такого інструменту, як місцеві позики, коли фондовий ринок перебуває у стадії становлення. Крім того, недосконалість нормативно-правової бази, відсутність відповідної інфраструктури ринку цінних паперів, у тому числі і механізмів реєстрації, дефіцитний характер бюджетів усіх рівней, вкрай обмежені фінансові можливості потенційних інвесторів, відсутність досвіду та практики подібної діяльності аж ніяк не сприяють поширенню місцевих позик. Серед суб'єктивних факторів спостерігається в цілому негативне ставлення потенційних інвесторів до будь-яких позик, цінних паперів, облігацій тощо, недовіра до органів влади різного рівня, слабка інформованість та економічна пропаганда[3].

Таким чином, розвиток ринку муніципальних цінних паперів потребує прискорення, оскільки кошти, зібрані під відповідальність місцевої влади, можуть бути спрямовані на збереження і розвиток виробничого потенціалу регіону, що відповідає інтересам не тільки влади, а і населення певної території.

Не секрет, що саме територіальні громади в розвинутих країнах, спираючись на власні фінанси, відіграють важливу роль у фінансово-економічноій ситуації держави. Проблема фінансового забезпечення розвитку територій властива фактично всім країнам. Її суть у тому, що адміністративно-територіальні утворення, на які поділена кожна держава, мають різну податкову базу та фінансовий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розміщення природно-ресурсного потенціалу та продуктивних сил. В економічно розвинених країнах фінансові проблеми регіонів розв'язуються через надання місцевим органам влади стабільно закріплених доходних джерел, розширення сфери місцевого оподаткування та реформування всієї системи міжбюджетних взаємовідносин.

На жаль, практика України вже виявила численні конфлікти між державою і керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Це є наслідком того, що більшість проблем місцевих фінансів, як і місцевого самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.

Одним із важливих питань податкового реформування є подальше посилення ролі місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів, що вимагає розробки та реалізації регіональної податкової політики, яка повинна грунтуватись на чіткому законодавчому розподілі повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між державними, територіальними і місцевими рівнями управління. Удосконалення податкової системи на макро- та мікроекономічному рівнях має здійснюватись шляхом встановлення стабільних ставок податкових надходжень до державного і місцевих бюджетів та розширення прав місцевих органів виконавчої влади щодо формування і використання місцевих податків та зборів. У більшості розвинених країн місцеві податки становлять 5-30% усіх податкових надходжень до державних бюджетів і досить значну частку надходжень - до місцевих бюджетів. Зокрема, в Японії - 35%, Великобританії - 37%, Німеччині - 46%, Франції - 67%, у США - це 66% доходів органів місцевого самоврядування.

Досвід застосування місцевих податків і зборів в Україні засвідчує поки що незначну їх роль у формуванні фінансів органів місцевого самоврядування. Порівняно з практикою західних країн інститут місцевих податків і зборів в Україні фактично залишається недієздатним.

Аналіз фінансових проблем місцевих органів влади, проведений відомими ученими, які займаються даною проблемою, свідчить, що податкові доходи на території України формуються досить нерівномірно. Лідером у податкових доходах на душу населення є Київ. Друге та третє місця займають відповідно Донецька та Дніпропетровська області. До категорії «багатих» територій також належать Полтавська, Запорізька, Львівська, Сумська та Харківська області. В той же час дуже низькі середні податкові доходи на душу населення в Тернопільській та в Івано-Франківській області. У таких умовах проблеми бюджетного вирівнювання продовжують загострюватися. При збільшенні диспропорцій у територіальному розміщенні податкової бази центральній владі дедалі важче здійснювати бюджетне вирівнювання для забезпечення єдиного стандарту послуг, які надаються за рахунок бюджету на всій території держави.

За цих обставин зростають обсяги перерозподілу фінансових ресурсів безпосередньо через Державний бюджет України, що гостро критикується як представниками влади «багатих» територій, так і окремими політичними силами.

Зрозуміло, що доходна частина бюджету буде реальною лише тоді, коли визначатиметься на основі реального стану економіки в кожному районі, місті, області. Щоб доходна частина бюджету була реальною, треба розпочинати з територій і, в першу чергу, з бюджету районів, де повинні формуватись проекти доходів району і решту надходжень до обласних і державного бюджету. Опрацьовуючи доходи бюджету по районах і в цілому по області, можна більш об'єктивно визначити можливі надходження до державного бюджету згідно із встановленими нормами та нормативами.

Поряд з цим в Україні необхідно створити багатоканальну систему формування бюджету, на основі якої кожен рівень бюджетної системи повинен мати власні закріплені доходи. Обсяг цих доходів має бути достатнім для забезпечення функцій і обов'язків, які покладаються на той чи інший рівень влади. При вирішенні проблем бюджетного вирівнювання необхідно, в першу чергу, розробити правові засади й механізм бюджетного регулювання в Україні, де зафіксувати стабільні частки різних рівнів влади - центральної, регіональної, місцевої - у розподілі загальнодержавних податків.

Досить повчальним у цьому плані для України може стати досвід еволюції податкової системи Німеччини. Так, у цій країні для забезпечення фінансування всіх трьох рівнів управління податкова система побудована таким чином, що найбільш значні джерела формують одразу три або два бюджети. Також, в Німеччині застосовується не тільки вертикальне, а й горизонтальне вирівнювання доходів. Землі, які мають високі доходи перераховують частину фінансових ресурсів менш розвинутим землям.

На нашу думку успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової, сучасної організації як державної влади, так і місцевого самоврядування, перебудова неефективних фінансово-бюджетної та податкової систем країни.

3. Місцеві позики, як одне із джерел формування фінансових ресурсів

Процес визначення джерел формування фінансових ресурсів кожного регіону є чи не найскладнішим об'єктом управління з позиції як загальнодержавної, так і регіональної політики. Зважаючи на ситуацію яка склалася сьогодні, місцевим органам влади значно бракує фінансових ресурсів для виконання покладених на них функцій. Потреба в додаткових джерелах фінансових ресурсів примушує органи місцевого самоврядування використовувати зовнішні джерела фінансування, випускати позики, брати кредити та шукати нові джерела, нетрадиційні форми залучення фінансових ресурсів. Проте якщо розглянути з іншого боку наявність дефіциту фінансових ресурсів, то слід відзначити, що саме по собі це явище не є негативним чинником. Його можна розглядати з позиції спроможності джерел покриття дефіциту. Так наприклад, якщо припустити, що певна адміністративно-територіальна одиниця може профінансувати дефіцит фінансових ресурсів за рахунок ресурсозабезпечених позик, які не вимагають застосування систематичного рефінансування, то дефіцит в такому випадку буде не лише допустимим, але і необхідним засобом за допомогою якого відбуватиметься стимулювання регіонального розвитку. При цьому слід відмітити, що найефективнішим засобом управління збалансованості бюджету адміністративної одиниці можуть стати місцеві позики при яких погашення здійснюватиметься за рахунок доходів одержаних від проведення конкретного заходу що і є об'єктом капітального фінансування.

Динаміка зовнішніх позик в цілому, характеризується стабільністю. Здійснення зовнішніх запозичень в Україні зумовлене великими потребами міст у фінансових ресурсах. В сфері зовнішніх запозичень одним із основних джерел за рахунок яких, може відбуватися формування фінансових ресурсів на місцевому рівні є місцеві позики.

Місцеві позики являються нетрадиційним джерелом залучення фінансових ресурсів в місцевий бюджет для зміцнення фінансової самостійності місцевого самоврядування та є, прогресивним механізмом інвестиційної і грошово-кредитної політики в руках держави. Використовуючи такий механізм державні органи можуть впливати на регіональну політику шляхом мобілізації заощаджень та накопичень суб'єктів господарювання, головна мета яких, реалізація соціально-інвестиційних програм на місцевому рівні.

Згідно світової практики, до муніципальних позик слід віднести боргові цінні папери термін обігу яких, більше одного року. Результатом розвитку муніципальних позик у зарубіжних країнах є посилення ролі місцевих органів влади в сфері позикових відносин не як безпосередніх учасників, а як гарантів реалізації регіональних проектів. Муніципальні позики є формою внутрішнього державного кредиту. Вони можуть виступати у трьох основних формах: банківський кредит; вексельна позика, облігаційна позика.

Дохід по облігаційних позиках регіональних і місцевих органів влади у країнах з розвиненою ринковою економікою може виплачуватися в різноманітних формах: грошовою, натуральною чи у вигляді розіграшу призів.

Загальний розвиток позикових відносин започатковано з 1769 року, коли Катерина ІІ взяла першу позику у Голландії. У дореволюційний період, облігації місцевих органів влади займали одну з провідних позицій на фондовому ринку. Перша муніципальна позика в Російській імперії була випущена у 1871 році. Протягом 1901 - 1910 рр. було випущено муніципальних облігацій на суму 286 млн. крб., а термін їх обігу сягав 35-40 років. Найдовшою позикою, термін обігу якої сягає 73 роки вважається позика, яка була випущена в 1898 році в Санкт-Петербурзі. Загальна сума її становила 3 млн. рублів. Кошти які були одержані від розміщення муніципальних позик могли спрямовуватися місцевими органами влади на розвиток комунального господарства. Наприклад у м. Москві, розмір цих коштів спрямовувався на прокладання трамвайних колій, а в м. Києві - на будівництво електростанції та відновлення вуличних доріг [1 с. 42-48].

Муніципальні позики в Радянській Росії перебували в обігу на фондових ринках та мали хорошу репутацію у країнах Західної Європи до того часу, коли уряд відмовився платити іноземним та вітчизняним інвесторам. Таким чином, у 1992 році в Росії розпочалася нова кредитна історія, яка супроводжувалася утворенням та легалізацією внутрішнього державного боргу [2 с.30].

В Україні незважаючи на те, що муніципальна позика у вексельній та облігаційній формах може перетворитися на механізм залучення засобів для покриття поточних розрахунків, майже не використовується. Єдине місто, яке з-поміж інших міст України вийшло на ринок єврооблігаційних запозичень є м. Київ. Причиною цьому став комплекс проблем, зокрема: обмеженість фінансових можливостей потенційних інвесторів; відсутність законодавчої та нормативної бази; неготовність місцевих органів працювати на фондовому ринку; низький рівень інвестиційної привабливості і т.д.

У країнах Європейського союзу, позикова діяльність органів місцевого самоврядування здійснюється під контролем органів державної влади, але з різним ступенем підконтрольності. В основному, це відображається в праві випуску муніципальних облігацій.

На даний час, в Україні, місцеві позики широко не використовуються органами місцевого самоврядування, однак в майбутньому можуть стати важливим джерелом за рахунок якого відбувається поповнення фінансовими ресурсами дохідної частини місцевих бюджетів.

4. Основні напрями зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні

Прийняття Конституції України зумовило необхідність проведення такої економічної політики, яка б передбачала послідовне розв'язання завдань соціально-економічного розвитку регіонів. Останнє потребує реформування міжбюджетних відносин, що пов'язано з реформуванням системи державного управління, адміністративною реформою, реформою системи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, податкової системи і власне бюджетної системи України. Слід зазначити, що без вирішення питань, пов'язаних із міжбюджетними відносинами, не можна досягти макроекономічної стабільності, структурної перебудови державного сектора, підвищення ефективності та якості державних послуг і забезпечення економічного зростання на засадах соціальної справедливості. Досі неодноразово робилися спроби поліпшити фінансове становище на місцевому рівні, проте вони були здебільшого непослідовними й спрямованими на вирішення часткових питань. Заходи, які вживалися, усе ще не змогли забезпечити реальної передачі органам влади нижчих рівнів відповідальності та прав прийняття рішень. Слід зазначити, що економічний розвиток більшості країн світу супроводжувався, зокрема, зростанням ролі фінансів місцевих органів влади у розв'язанні численних завдань повсякденного життя. Ця проблема є однією з ключових і в процесі державного будівництва в Україні, адже очевидно, що без стабільних і достатніх фінансових ресурсів не може існувати дієздатна й ефективна місцева влада, а без неї - демократична держава. Як відомо, основою фінансової бази органів місцевого самоврядування є місцеві бюджети. Свідченням посилення впливу органів місцевого самоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів у регіонах і в державі в цілому є зростання частки місцевих бюджетів у видатках зведеного бюджету України, яка збільшилася з 29% у 1996 році до 36% у 1999-му. Правове підґрунтя формування місцевих бюджетів на сьогодні визначається Конституцією України, Законами "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про бюджетну систему України", "Про систему оподаткування" та деякими законодавчими актами щодо зарахування дохідних джерел. Проте певні суперечності, які є в положеннях названих законодавчих актів, не дають змоги застосувати їх у повному обсязі. Тому стає очевидним, що потрібні нові кроки у цьому напрямку, які б ґрунтувалися на глибокому науковому аналізі нинішнього рівня фінансової забезпеченості місцевого самоврядування, і на цій основі здійснювався пошук відповідних важелів щодо його вдосконалення. Одним із таких важелів може слугувати законодавче закріплення принципово нової системи вирівнювання доходів та видатків бюджетів різних рівнів, тобто якнайшвидше розв'язання проблеми фінансового вирівнювання для забезпечення мінімальних розмірів місцевих бюджетів. Проте й досі ще не має науково обґрунтованого чи підтвердженого розрахунками єдиного визначення рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України, який відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" має бути основою для розрахунку мінімального бюджету адміністративно-територіальної одиниці, а також методики розрахунку нормативу бюджетної забезпеченості на одного жителя. Без такого визначення спроба запровадження нової системи фінансового вирівнювання у повній відповідності з чинними законодавством майже неможлива.Однак система визначення обсягів бюджетного фінансування з місцевих бюджетів на соціально-культурні програми та інші заходи, передбачені законодавством, лише шляхом прямого розрахунку за кожним типом установ на основі мережі, штатів і контингентів отримувачів бюджетних коштів не задовольняє нагальну потреби у реформуванні бюджетних повноважень, оскільки с непрозорою, непередбачуваною і не стимулює місцеві органи влади до збільшення доходів та економії видатків. Основними напрямками зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування повинно стати: створення бюджетної системи та міжбюджетних взаємовідносин, що відповідатимуть новій конституційній природі державної влади та потребам розвитку місцевого самоврядування; удосконалення системи мережі й штатів бюджетних установ; розмежування відповідальності центральних й місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг, розширення власної дохідної бази місцевих бюджетів усіх рівнів та створення відповідних стимулів для нарощування доходів; запровадження системи фінансового вирівнювання та системи трансфертів, що ґрунтуються на прозорій правовій основі та об'єктивних критеріях. Із цією метою необхідно: вирішити впродовж 2000 року питання розмежування функцій і повноважень між рівнями влади з відповідною оптимізацією мережі бюджетних установ і штатів та посилення відповідальності за їхнім виконанням; запровадити прозору систему розподілу трансфертів між бюджетами різних рівнів, яка ґрунтуватиметься на об'єктивних показниках і критеріях; підвищити роль місцевих органів влади щодо визначення ставок оподаткування окремих місцевих податків і зборів, здійснити законодавче розмежування та закріплення між рівнями влади комунального майна як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, визначити повноваження щодо здійснення місцевими органами влади запозичень, їхніх обсягів і форм з метою фінансування місцевих бюджетів, запровадити спеціальні процедури державного фінансового контролю за борговими та іншими фінансовими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування; створити у складі державного бюджету України та обласних бюджетів фонди фінансового вирівнювання; місцеві податки і збори, дивіденди, доходи від операцій із капіталом уповні спрямовувати на виконання власних повноважень місцевих органів влади, тобто на житлово-комунальне господарство, капітальний ремонт житлового фонду, благоустрій, будівництво тощо; прибутковий податок із громадян і плату за землю повною мірою зараховувати до місцевих бюджетів усіх рівнів, а податок на додану вартість та акцизний збір з вітчизняних товарів - до державного бюджету України, створити за рахунок цих доходів фонд дотацій місцевим бюджетам; продовжити чинність положень законодавства щодо використання плати за землю та податку з власників транспортних засобів як джерела фінансування так званих делегованих повноважень місцевих органів влади; здійснити децентралізацію видатків обласних бюджетів за рахунок передачі на утримання із бюджетів міст і районів установ і заходів за деякими напрямками. Для забезпечення конституційного права громадян отримувати відповідний рівень послуг незалежно від місця проживання та з метою об'єктивності й прозорості формування місцевих бюджетів пропонується застосувати однаковий підхід до обрахунку обсягів мінімальних видатків місцевих бюджетів на основі агрегованих показників, що відображають специфіку кожної галузі або є спільними для всіх на відміну від традиційного способу їх визначення прямими розрахунками, тобто на основі мережі, штатів та контингентів. Зокрема, видатки на охорону здоров'я слід розраховувати на душу населення, видатки на освіту - на І учня з урахуванням питомої ваги сільського населення та кількості учнів у загальній їх чисельності, оскільки цей показник є найузагальненішим для визначення потреби на послуги освіти. Видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення треба також визначати з розрахунку на душу населення. З метою повного забезпечення потреб у коштах на виплату допомог сім'ям із дітьми видатки місцевих бюджетів на ці потреби повинні розраховуватися з огляду на контингенти отримувачів та розміри виплат. Таким чином, видатки на охорону здоров'я, освіту, соціальний захист та соціальне забезпечення визначатимуться окремо, а всі інші будуть враховані у комплексному показнику на душу населення. Загальні обсяги доходів кожного регіону доцільно розраховувати виходячи із обсягів відповідних прогнозних доходів у цілому в державі та коефіцієнта податкоспроможності бюджетів адміністративно-територіальних одиниць. Для розрахунку податкоспроможності адміністративно-територіальні одиниці розподіляються на дві групи - з низькими рівнями податкоспроможності (менше середнього показника по Україні) та з високими рівнями податкоспроможності, відповідно диференціювавши нормативи податку на прибуток підприємств. З урахуванням зазначеного, трансферти слід визначати як різницю між нормативними обсягами видатків та обсягами доходів, обрахованими із застосуванням коефіцієнта податкоспроможності регіонів, і надавати з єдиного фонду. Доцільно було б усунути можливість затвердження місцевих бюджетів із дефіцитом коштів на фінансування делегованих державою органам місцевого самоврядування повноважень. Планування дефіциту місцевих бюджетів для виконання власних повноважень можна здійснювати на основі чіткого визначення джерел його фінансування.

5. Фінансові проблеми місцевого самоврядування в контексті інтеграції України до європейських структур

У сучасних умовах становлення української моделі місцевого самоврядування особливого значення набуває вивчення досвіду європейських країн, де механізми місцевого самоврядування створювалися протягом багатьох століть. Необхідність аналізу й запозичення європейського досвіду обумовлена, по-перше, внутрішніми потребами та інтересами України, а по-друге, проголошенням нашою державою курсу на інтеграцію до європейських економічних і політичних структур. Це передбачає формування такої моделі місцевого самоврядування, яка б відповідала принципам регіональної політики ЄС та прискорила створення відповідних внутрішніх умов для інтеграції в європейські структури. Україна під час вступу до Ради Європи 9 листопада 1995 р. взяла на себе ряд зобов'язань, серед яких: забезпечити розвиток якісного самоврядування, ратифікувати Європейську хартію місцевого самоврядування та адаптувати національне законодавство відповідно до її положень. 15 липня 1997 р. Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, а відтак повинна цілковито її дотримуватися. Одне із основних положень Європейської хартії (стаття 9) стосується територіального устрою та місцевого фінансування. Порівняльний аналіз територіального устрою України та провідних європейських держав показує, що за розмірами вони співмірні[3]. Результати дослідження стану та механізмів фінансового забезпечення місцевого самоврядування засвідчили, що чинна законодавча база України здебільшого лише декларує необхідність цього забезпечення, але на практиці не визначає конкретних шляхів наповнення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами в повному обсязі. Положення окремих законодавчих актів України, зокрема законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про систему оподаткування», «Про бюджетну систему України», «Про оподаткування прибутку підприємств» та інших нормативно-правових актів у частині спрямування податкових надходжень до бюджетів та напрямів здійснення бюджетних видатків суперечать одне одному. Оскільки на законодавчому рівні чітко не визначені напрями використання надходжень від загальнодержавних податків, то у процесі розробки та затвердження державного бюджету України підходи до розподілу надходжень із зазначених джерел між державними та місцевими бюджетами постійно змінюються. Як наслідок, органи місцевого самоврядування не зацікавлені у збиранні тих чи інших загальнодержавних податків.Це питання є особливо важливим та актуальним для органів місцевого самоврядування базового рівня, оскільки взаємовідносини між державним і місцевими бюджетами регулюються кожного року шляхом прийняття закону про державний бюджет. Що ж стосується можливостей поповнення всіх місцевих бюджетів за рахунок місцевих податків, то, як свідчить практика, реального фінансового ефекту від їх застосування немає. Відповідно до ст. 15 Закону України «Про систему оподаткування» місцеві ради зобов'язані встановлювати на своїй території певний визначений перелік місцевих податків та зборів за наявності об'єктів оподаткування. Проте сьогодні переважна більшість місцевих рад узагалі не запроваджують на своїй території жодних місцевих податків та зборів через відсутність об'єктів оподаткування. Відомо, що наразі основними податковими джерелами наповнення бюджетів є надходження від податку на прибуток підприємств, податку на додану вартість, прибуткового податку з громадян та акцизного збору. Але реальними джерелами надходжень до місцевих бюджетів є тільки надходження від податку на прибуток підприємств та прибуткового податку з громадян [4].

Вивчення досвіду європейських міст-побратимів Києва (документи про поріднення, дружбу, співробітництво, партнерство Київ підписав із 50 містами, з яких 20 - столиці й міста країн Європи) показав, що їх органи місцевого самоврядування мають такі джерела надходжень:

· субсидії на послуги, надання яких покладено на них центром;

· майнові податки на послуги, пов'язані з майновими операціями;

· збори, які стягуються з одержувачів послуг.

Наприклад, у такій країні, як Швеція, у фінансуванні видатків на діяльність громад місцеві податки дорівнюють 41%, а державні субсидії - 24%; разом вони становлять основне джерело фінансування місцевого самоврядування. Додатковими фінансовими джерелами є платежі за послуги (20%), а також деякі доходи від комерційної діяльності та позики (14%). У Франції 40% загального обсягу місцевих фінансів формується за рахунок податкових надходжень, а 33% - з безпосередніх дотацій держави, розміри яких визначаються заздалегідь і мають плановий стабільний характер. Решта ж фінансових ресурсів надходить у місцеві бюджети французьких міст як плата за різного роду послуги і транспорт. Привертає увагу така обставина: раніше державні субсидії надавалися лише під конкретні цілі та проекти, а нині - переважно у вигляді загальних сум залежно від об'єктивних критеріїв, які характеризують становище тієї чи тієї адміністративно-територіальної одиниці. Держава може збільшувати дотації у пропорції, яка відповідає загальному зростанню національного багатства [5]. Серед місцевих податків у високорозвинутих європейських країнах з усталеною системою місцевого самоврядування панівне місце займає пропорційний прибутковий податок з осіб - зареєстрованих постійних мешканців громади. Причому ставки податків встановлюються представницькими органами місцевої влади.У більшості європейських країн традиційним джерелом місцевих прибутків залишається податок на нерухомість.В Україні податок на нерухомість лише декларований, проте не введений. I це зрозуміло, адже не здійснено розмежування земель та власності на рівні громад. У цілому, в Україні лише 4,6% фінансових джерел органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків і зборів (цей показник, власне, й характеризує роль місцевого самоврядування в нашій країні). Усі інші джерела органів місцевого самоврядування є відрахуваннями від загальнодержавних податків або дотаціями з центрального бюджету [6]. Одним із перспективних напрямів формування фінансової основи місцевого самоврядування в Україні є створення і впровадження дієздатної та ефективної моделі його функціонування. Вона має відповідати нормам Європейської хартії місцевого самоврядування і вимогам Європейського Союзу.

Висновки

Важливою передумовою побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік незалежності місцевих органів влади є визначальним адже від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їх реальні владні функції. Упродовж останніх років процес формування місцевих бюджетів висвітлив низку проблем, які вже набули системного характеру. Серед них такі: недостатність розрахункових обсягів фінансових ресурсів на виконання органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень; недостатній обсяг доходної частини місцевих бюджетів; низький рівень фінансової самостійності та залежність від центру; недостатність стимулів, які спонукали б органи місцевого самоврядування до нарощування доходів, що збираються на територіях. Таким чином, сучасний стан фінансового забезпечення власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування характеризується наявністю істотних вад, які унеможливлюють ефективне здійснення цих повноважень та якісне надання відповідних послуг. Такі вади призводять і до неефективності у витрачанні бюджетних коштів та не сприяють забезпеченню соціально-економічного розвитку громад та регіонів. Отже, подальший розвиток реформи підходів до формування як доходної, так і видаткової частин місцевих бюджетів, пов'язаний із реалізацією можливостей розширення самостійності органів місцевої влади, а найважливішими проблемами, які необхідно вирішити в найближчі бюджетні періоди, є: підвищення впливу місцевих органів влади на формування місцевих бюджетів; підвищення стимулювання нарощування доходної частини місцевих бюджетів; створення можливостей для використання ринкових механізмів залучення додаткових коштів для розвитку територіальних громад. Це свідчить про необхідність перегляду порядку фінансового вирівнювання і одним із основних принципів, який мусів би бути в ньому закладений, є принцип підвищення стимулу для органів місцевого самоврядування здійснювати заходи, які б сприяли покращенню роботи підприємств, які знаходяться на їх території, а також залученню в них інвестицій. За результатами реформ децентралізація управління та передача повноважень на нижчий рівень повинна стати основою подальших демократичних перетворень у країні. Місцева влада, будучи найбільш наближеною до потреб громадян, повинна забезпечити найефективніший рівень надання послуг при управлінні територіальними громадами. Одним із перспективних напрямів формування фінансової основи місцевого самоврядування в Україні є створення і впровадження дієздатної та ефективної моделі його функціонування. Вона має відповідати нормам Європейської хартії місцевого самоврядування і вимогам Європейського Союзу.