Состояние бюджетной системы Республики Казахстан на современном этапе

Правительство, принимая новый налоговый кодекс, ставило перед собой следующие цели:

Упрощение, устранение противоречий;

Превращение его в единое целое на всей территории республики Казахстан;

Предполагалось сократить количество налогов до 40-45%, а подоходного налога с граждан до 40%, чтобы не ослаблять стимулы деловой активности, уточнить ставки всех налогов: земельного, на имущество, физических лиц, рентные платежи и т.д.. Главное должна быть прекращена практика ведения новых неэффективных налогов. По заданию Правительства республики, Минфина и других государственных структур было разработано несколько альтернативных проектов “Кодекс о налогах”. Принципы “правительственного проекта” по утверждению разработчиков, практиков и ученых следующие: справедливость, то есть исключение льготирования одних налогоплательщиков за счет других, простота и экономическая нейтральность, сопоставимость налоговых ставок, чтобы на одни и те же товары не было бы большого развития в налогах республики и у партнеров в других странах. Продумывалась также прогрессивно-регрессивная форма налогообложения, ужесточающая ответственности, как налогоплательщика, так и налоговых служб за нарушение закона, создание налоговой милиции.

Налоговые отношения укрепились практикой. С 1 июля 1995 г. В Казахстане действует новый Налоговый Кодекс. Он основан на правовых параметрах принятых в пространстве всего мира, и способствует созданию внутренней правовой базы, позволяющей нашей экономике быстрей переориентироваться на рыночные отношения, и отвечает интересам государства в целом. Включение механизмов принципиально новых налоговых отношений - важная страница в сравнительно короткой истории рыночных реформ в Казахстане. Между законом и его реализацией путь бывает долгий, но это когда закон не воспринимается жизнью. Государственная налоговая служба Казахстана была еще создана в 1991 г. по Назарбаева в целях дальнейшего совершенствования системы контроля за соблюдением налогового законодательства. 1995 год стал самым революционным в первом пятилетии - год больших экспериментов радикального реформирования налоговой системы республики Казахстан.

Какие же налоги взимаются с населения Казахстана?

Подоходный налог с физических и юридических лиц взимается на основании Указа Президента Республики Казахстан имеющего силу закона “О налогах и других обязательных платежах в бюджет” от 24 апреля 1995 г. №2235.

Плательщикам Подоходного налога являются физические и юридические лица, имеющие налогооблагаемый доход в налоговом году. К физическим лицам относятся граждане Казахстана, граждане иностранных государств и лиц без гражданства. Объектом обложения подоходным налогом является облагаемый доход физического лица, в том числе занимающегося предпринимательской деятельностью, исчисленный, как разница между совокупным годовым доходом и вычетами (разрешается в целях налогообложения). К совокупному годовому доходу относятся все виды доходов, полученные в денежной или натуральной форме за налоговый год. Ставка налога (для физических лиц - 5-40%, для юридических - 30%), расчет с увеличением облагаемого налогом дохода.

2. Платежи, налоги недропользования. В него входят бонус - плата за право проведения геологических работ, Роялти - плата за эксплуатацию месторождений и налог на сверхприбыль.

НДС (налог на добавленную стоимость). Представляет собой отчисления в бюджет части прироста стоимости добавленной в процессе производства и обращения товаров в Казахстане, работ, услуг и импортного товара. НДС, подлежащий уплате в бюджет, определяется, как разница между суммами НДС, начисленные за реализованные товары, работы, услуги, и суммами налога, подлежащий уплате (уплаченными) за приобретенные товары, выполненные работы или оказанные услуги. Плательщикам НДС являются физические лица, занимающиеся коммерческой (предпринимательской) деятельностью, которые встали или обязаны встать на учет по НДС. По импортируемым товарам плательщиками являются физические лица, осуществляющие импорт на таможенную территорию Казахстана. Объектом обложения НДС является облагаемый оборот и облагаемый импорт. Облагаемым оборотом является оборот по реализации товаров, выполненных работ или оказанных услуг, осуществленных в пределах республики. Облагаемый оборот определяется на основе стоимости реализованных товаров, работ или услуг исходя из применяемых цен и товаров, без включения в них НДС. Облагаемым импортом является импортируемые товары. Ставка НДС установлена в размере 20% от облагаемого оборота и облагаемого импорта. Сумма НДС, подлежащая уплате в бюджет (чистая сумма НДС, начисленная за отчетный период), определяется как разница между суммой начисленного налога, подлежащей получению по облагаемому обороту, и суммой налога, относимой в зачет. При применении налогоплательщиком метода начисления суммой НДС, относимой в зачет, является сумма налога, подлежащая уплате по выставленным налоговым счетам - фактором, фактически поступившим товарам, в том числе по импортируемым, включая основные средства (кроме зданий и легковых автомобилей), выполненным работам или оказанным услуг в течение отчетного периода, который используется или будут использоваться для целей облагаемого оборота. При применении налогоплательщиком кассового метода учета по отнесению сумм НДС в зачет должен иметь место факт оплаты.

Акцизы. Ими облагаются товары, произведенные на территории Казахстана и импортируемые на территорию Казахстана по следующему перечню: все виды спирта, ликероводочные изделия, коньяк, вина, пиво, виноматериалы, табачные изделия, осетровая и лососевая рыба, ювелирные изделия из золота, платины и серебра, выделанный и невыделанный мех, шкурки (кроме кролика, крота, собаки, оленя, овчины), изделия из натурального меха, одежда из натуральной кожи, изделия из хрусталя, хрустальные осветительные приборы, бензин (кроме авиационного), дизельное топливо, легковые автомашины, огнестрельное и газовое оружие и игорный бизнес. Плательщиками являются физические лица, производящие товары на территории Казахстана и осуществляющие игорный бизнес на территории республики (игорные дома, казино) и лица, ввозящие товар на территорию Казахстана из других стран, но сделанные из сырья Казахстана, производящие разлив алкоголя ввозимого на территорию республики. Ставки утверждены правительством в процентах к стоимости товара или физическому объему в натуральном выражении.

Налог на имущество. Плательщиками налога являются физические лица по объектам обложения, используемым в предпринимательской деятельности, физические лица по объектам обложения неиспользуемым в предпринимательской деятельности, имеющие на территории Казахстана объективные обложения на праве собственности, доверительного управления собственностью, хозяйственного ведения, оперативного управления. Налог на производственные и непроизводственные фонды физических лиц (занимающихся предпринимательской деятельностью) ежегодно составляет по 0,5% от стоимости указанного фонда. Налог на имущество физических лиц, не используемое в предпринимательской деятельности, уплачивается ежегодно по ставке 0,5% от оценочной стоимости имущества. Когда физическое лицо использует часть имущества под предпринимательскую деятельность налог на эту часть 0,5%. Срок уплаты по ставке 0,5% от стоимости имущества физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью составляет равные доли: 20 февраля, 20 мая, 20 августа, 20 ноября налогового года. Уплата налога физических лиц, не занимающихся предпринимательством до 1 октября текущего года.

Земельный налог. Плательщиками являются физические лица, имеющие во владении или пользовании земельные участки. Базовые ставки земельного налога установлены по категории основного целевого назначения земель. Размер земельного налога определяется не по результатам хозяйственной деятельности землевладельца, а от качества, местоположения и водообеспечения земельного участка. Предусмотрены льготы.

Государственная политика. Взимается на основе закона республики Казахстан “о госпошлине“ принятого, Верховным Советом Республики Казахстан 19.12.92 № 17.92. Плательщиками являются физические лица, в интересах которых специально уполномоченные органы совершают действия и выдают документы, имеющие юридическое значение. Госпошлина исчисляется в процентном отношении к соответствующей сумме (сумме иска, удостоверяемого договора и т.п.) или к месячному расчетному показателю.

В соответствии Указом Президента Республики Казахстан имеющем силу закона “О налогах и других обязательный платежах в бюджет” от 24 апреля 1995 г. к местным налогам относятся следующие налоги:

Земельный;

На имущество с юридических и физических лиц;

Налог на транспортные средства;

Сбор за регистрацию физических лиц занимающихся предпринимательской деятельностью и юридических лиц;

Сборы за право заниматься отдельными видами деятельности;

Сбор с аукционных продаж.

Данные налоги взимаются на территории Казахстана. При этом конкретные ставки этих налогов, определяются законодательными и правовыми актами местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательным актом республики Казахстан. К местным налогам относятся налоги и сборы, которые могут устанавливаться решением районных и городских представителей органов государственной власти (налог на рекламу, налог на продажу автомобилей и др.).

Итак, с 1995 г. - “года перелома” в налоговой политике - начала меняться налоговая система, хотя до совершенства еще нужно много и много изменять. Изменения налогообложения вызваны реальным состоянием экономики, которое и в 1996 году сложное. Только за январь недоимка в целом по всем налогам и платежам возросла на 4,8 млрд. тенге, но с 1 июля 1995 года появилась возможность расширить налоговую базу (новые поступления в бюджет), уточнить стратегию и оптимизировать тактику работы во всех подразделениях налоговых служб. Активизировать сотрудничество с правоохранительными и другими экономическими ведомствами. Механизм реализации Налогового кодекса начал действовать. Тем не менее его вхождение в жизнь, внедрение в повседневную практику не будет простым и быстрым, любое положение должно вводится постепенно. Поэтому налоговая служба вначале 1996 года подготовила 4 проекта указов Президента, 18 проектов постановлений Правительства, 10 инструкций, направленных на подержание и развитие налоговой реформы. Основные ее идеи: формирование доходов в бюджет, экономическая нейтральность, справедливость и простота самой системы. Скажем, введена единая ставка подоходного налога для физических и юридических лиц (ранее взимался налог на прибыль), что соответствует общемировой практике.

Появилось понятие совокупного годового дохода, из которого вычисляются все расходы, связанные с его получением. Значительно упростили порядок амортизационных отчислений основных средств. Промышленники, предприниматели, финансисты и аграрии получили возможность для более стабильной деятельности: разрешен перенос убытков от предпринимательства на срок до пяти лет. Короче говоря, внесены существенные изменения во все части налогового законодательства. На очереди переход к оздоровлению экономики и социального положения в стране. Важная роль здесь у налоговых организаций изменение режима налогообложения направлено на стимулирование инвестиций в специально экономические зоны, их создание и расширение. Пр.: для юридических лиц, осуществляющих деятельность на таких территориях, установленная льготная ставка налога - 20%.

Дополнительно введена льгота по подоходному налогу, и на НДС импортных товаров приобретенных за счет госбюджета, по иностранным кредитлиниям, которые обеспечены гарантией государства. Органы налоговой службы используют в работе различные формы и методы решения проблем, возникающих в этот сложный переходный период. В частности, подержанная идея обращения государственных казначейских обязательств выпущенных Министерством Финансов для погашения задолженности государству 700 крупнейших предприятий Казахстана. В 1996 году продолжена работа по заключению двухсторонних налоговых конвенций со странами СНГ об избегании двойного налогообложения. В ноябре 1996 г. - распоряжение Президента “О декларировании государственными служащими доходов и имущества, подлежащих налогообложению”. Насколько действительным окажется президентское распоряжение - ведь известно умение наших чиновников обходить закон и общепринятые нормы. Как разъяснила служба законодательства и правовой экспертизы администрации Президента, принимаемые меры - лишь начало разворачивающейся работы. А пока происходит только сбор сведений, а не само декларирование, которое будет иметь место в последующем, когда по истечении определенного времени налоговыми органами станет проводится сопоставление уровня доходов госслужащих с их расходами. Именно тогда появится возможность определить реальный уровень их расходов, осуществлять контроль нада ними и полной уплаты налогов чиновниками.

Но в любом случае распоряжение Президента - один из примеров той деятельности главы государства, в русле которой он принимает меры по повышению ответственности органов власти перед нардом. В соответствии с этим распоряжением правительству дано задание в десятидневный срок разработать и внести в парламент законопроект, представляющий обязательное ежегодное декларирование доходов и имущества всеми без исключения. Так что, налоги все-таки платить придется. В конце 1997 г. поступление налогов в бюджет плохое и все попытки фискальных служб изменить ситуацию малоэффективны. Об этом говорилось на заседании правительства страны, на котором обсуждался доклад о поступлении налогов и обязательных платежей в бюджет, пенсионный и другие фонды, а также отчет о работе налоговой полиции за 10 месяцев текущего 1997 г., представленный Государственным налоговым комитетом.

Было доложено, что на 1 ноября 1997 г. в целом по республике собрано налогов и других платежей 89% от прогнозируемой цифры, недополучено 13,5 млрд. тенге. В основном за счет недобора подоходного налога с юридических и физических лиц, акцизов. Причинами этого явления ясны: кризис неплатежей, представление возможности налогоплательщикам погашать убытки за счет совокупного расхода, рост числа несостоятельных предприятий. Конечно, налоговая служба не сидела, сложа руки. Только налоговой полицией с начала 1997 г. проверено 22311 объекта, при этом выявлены были 18 тыс. Различных нарушений налогового законодательства. За короткий срок управлением налоговой полиции по г. Алматы вскрыта глубоко законсервированная, разветвленная сеть предприятий, через которые нелегально производились обороты денежных средств на миллиарды тенге. Еще буде принят ряд мер: создание акцизных постов на предприятиях, выпускающих подакцизную продукцию, ужесточение правил открытия новых счетов (расчетных и ссудных). В декабре 1996 г. перешли на новый образец акцизной марки, отпечатанной на придисцентной бумаге с улучшенной степенью защиты. Продолжается работа по совершенствованию правовой базы.

В бюджет страны поступают также и другие налоговые платежи. К ним относятся с одной стороны, доходы от эксплуатации государственной собственности, а в условиях перехода к рынку - и от ее продажи юридическим и физическим лицам, а с другой - поступления от реализации облигаций государственных займов и других ценных бумаг. Доходы от продажи государственной собственности в рамках общей программы приватизации могут занять в ближайшие годы важное место в общей сумме бюджетных поступлений.

Глава 3. Долги и дефицит бюджета

3.1 Понятие бюджетного баланса

Для начала рассмотрим понятие бюджетного баланса. Наша задача --подсчитать расходы правительства и сопоставить эту сумму с теми доходами, которые правительство получает в виде налогов и иных поступлений в государственную казну.

Существуют две основных статьи расходов. Большая часть бюджетных средств распределяется на всевозможные правительственные программы: оборонную, социальную, инвестиционную и пр. Вторая статья правительственных доходов -- выплата процентов по имеющимся долгам.

Давайте обозначим сумму расходов на правительственные программы символом Р (расходы), Д (долги) -- сумму государственной задолженности, а п (проценты) -- среднюю процентную ставку по этой задолженности. Таким образом, п Д составляет общую сумму выплат по процентам. Общие правительственные расходы равны Р + п Д, т.е. сумме расходов на государственные программы и выплат по долговым процентам.

Теперь я постараюсь определить понятие дефицита государственного бюджета. Допустим, что правительство получает определённую сумму (Н) в виде налоговых поступлений. Соответственно превышение расходов над налогами составляет (Р + п Д) - Н. Это и есть бюджетный дефицит. Каким же способом правительство погашает этот дефицит?

Один способ таков: правительство берёт деньги в Центральном банке, и в этом случае объём денежной массы в экономике возрастает на сумму бюджетного дефицита.

Второй способ -- покрыть разницу между расходами и доходами за счёт государственных займов. Давайте обозначим символом М количество новых денег, полученных от Центрального банка для покрытия бюджетного дефицита, а символом Д -- сумму, полученную в виде государственных займов. Соотношение приобретает следующий вид:

М + Д = (Р + п Д) - Н

Это уравнение показывает, что бюджетный дефицит должен погашаться одним из двух способов: за счёт увеличения денежной массы или же за счёт увеличения правительственного долга.

Увеличение денежной массы влечёт за собой инфляцию. А что по отношению к долгу? Здесь всё несколько сложнее. На первый взгляд, если правительство берёт средства не у Центрального банка, а, к примеру, у населения, его задолженность растёт, однако объём денежной массы в стране остаётся прежним. Получается, что погашение дефицита за счёт увеличения долга не вызывает роста денежной массы и, следовательно, не влияет на инфляцию. Однако позже этот новый долг выливается в ещё больший рост правительственных расходов, поскольку увеличивается сумма будущих выплат по процентам. Таким образом, долги, сделанные сегодня, приводят к увеличению бюджетного дефицита в будущем.

В будущем увеличившийся таким образом объем выплат по процентам вполне может привести к инфляции. Бюджетный дефицит снова возрастёт, и правительству придётся либо вновь брать в долг, либо повышать налоги, либо сокращать расходы. Если оно не прибегнет ни к одной из этих мер, то в скором будущем ему придётся пойти на увеличение денежной массы.

Можно предположить. что правительство прибегает всё к новым и новым кредитам, чтобы не приходилось увеличивать денежную массу, повышать налоги или сокращать расходы. Но если правительство попытается занять один раз для того, чтобы выплатить более высокие проценты, затем -- другой, чтобы выплатить уже более высокие проценты, затем ещё и ещё, его долг начнёт расти, как снежный ком. В конце концов, кредиторы поймут, что, если они и дальше будут финансировать это правительство, им никогда не увидеть своих денег. Правительство может сделать попытку взять в долг ещё раз, однако ни один кредитор уже не станет приобретать его новые долговые обязательства. Значит это правительство потеряло свою кредитоспособность. На этом этапе руководству государства для финансирования бюджетного дефицита придётся либо немедленно повышать налоги, либо сокращать расходы, либо печатать новые деньги.

Компетентное правительство никогда не теряет своей кредитоспособности. Такое правительство не допустит чрезмерного роста бюджетного дефицита, разумно регулируя уровень расходов и налогообложения. Задолженность при этом остаётся на приемлемом уровне, и, кроме того, правительству не приходится занимать у Центрального банка такое количество денег, при котором инфляция выходит из-под контроля.

Так что же это -- Д? И кто кредиторы правительства? Правительство может занимать средства как внутри страны, так и за её пределами. Внутри страны есть три основных возможных кредитора: население, банки и предприятия. Основная форма государственных займов -- продажа казначейских векселей и казначейских облигаций. Казначейский вексель являет собой долговое обязательство правительства, которое выдаётся на срок до одного года. Казначейская облигация -- долговое обязательство правительства сроком более одного года.

Редкое правительство не испытывает трудностей, пытаясь удержать под контролем свой бюджетный дефицит. Потребности общества постоянно растут, оно требует всё новых и новых расходов -- на выплату пенсий, пособий по безработице, финансирование оборонных мероприятий, выделение субсидий сельскому хозяйству, осуществление капиталовложений, погашение процентов по задолженности, и политики в погоне за голосами избирателей. Однако если правительство будет максимально удовлетворять эти требования, оно рискует оказаться в опасной ситуации. Это приведёт либо к высокой инфляции, либо к стремительному росту правительственного долга, либо к необходимости повышения налогов. Главная задача заключается в том, чтобы удерживать государственные расходы в разумных рамках и в тоже время обеспечивать необходимые налоговые поступления в бюджет, не перегружая при этом экономику.

В государственной экономике существует пять основных статей правительственных расходов. Во-первых, выплата заработной платы государственным служащим. Во-вторых, оплата всевозможных товаров и услуг. В-третьих, выдача денежных пособий и дотаций различным слоям населения, а также выдача субсидий предприятиям. В-четвёртых, погашение процентов по государственному долгу. В-пятых, инвестиционные расходы на государственные проекты.

В последнее время общество стало предъявлять всё более высокие требования, особенно в том, что касается обеспечения дохода престарелым, нетрудоспособным и безработным людям. Многие правительства, расходующие более 50% ВВП, пребывают сегодня в глубоком кризисе. И для оплаты своих счетов им приходится идти на чрезвычайную меру -- существенное повышение налогов, что оказывает резко отрицательное влияние на предпринимательскую активность.

Так как основным доходом правительства являются налоги, я хотела бы немного сказать о них. Существуют два основных вида налогов: прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются с непосредственного дохода. Косвенным же облагаются товары и услуги. В свою очередь эти два вида налогов делятся ещё на два основных типа. К прямым налогам относятся налог на прибыль и подоходный налог, которые взимаются в виде определённого процента с доходов населения и прибыли предприятий. Самые распространённые типы косвенных налогов -- это налоги на продукцию внутреннего производства и на внешнюю торговлю.

Глава 4. Состояние государственного бюджета на сегодняшний день

4.1 Бюджетная система РК состояние перспективы

В соответствии с Законом Республики Казахстан “О бюджетной системе” под бюджетной процедурой понимается регламентированная законодательством деятельность государственных органов и должностных лиц по разработке, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, контролю над его исполнением и утверждению отчета об исполнении бюджета Доклад Председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан М.С. Утебаева.

4.1.1 Контроль над исполнением бюджета

В настоящее время аудит и контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляется Счетным комитетом, который был образован в 1996 году в соответствии с Конституцией Республики Казахстан как государственный орган по контролю за исполнением республиканского бюджета, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики Казахстан, что вполне соответствует общепринятой мировой практике.

Основными задачами и функциями Счетного комитета являются:

контроль над исполнением законов Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов по исполнению республиканского бюджета;

выполнение поручений Главы государства по вопросам, связанным с исполнением республиканского бюджета;

контроль за полнотой поступления средств в республиканский бюджет и законностью их использования;

контроль за целевым использованием средств республиканского бюджета, выделяемых на выполнение государственных программ, программ Правительства и финансирование государственных потребностей;

представление на утверждение Парламенту Республики Казахстан отчета об исполнении республиканского бюджета.

Создание этого государственного органа позволило вести целенаправленную борьбу с попытками коррумпированной части государственных служащих и приближенных к ним коммерческих структур использовать средства республиканского бюджета в качестве одного из источников первоначального и дальнейшего накопления частного капитала.

Другим постоянно действующим фактором обоснования необходимости функционирования государственного органа, контролирующего исполнение бюджета, является гарантия обеспечения права налогоплательщиков на получение достоверной и своевременной информации о фактическом использовании поступивших от них в бюджет средств.

Это положение реализуется путем проведения открытых заседаний Счетного комитета по итогам проведенных контрольных мероприятий и аудита с приглашением представителей средств массовой информации, а также последующих гласных рассмотрений отчетов Счетного комитета об исполнении республиканских бюджетов на заседаниях комитетов Мажилиса, Сената, Парламента Республики Казахстан.

Создаваемая в Республике Казахстан система контроля и аудита за использованием государственных средств и активов сочетает современный международный и зарубежный опыт и в то же время учитывает особенности данного этапа социально-экономического и политического развития страны.

Вместе с тем следует отметить, что в Законе Республики Казахстан “О бюджетной системе”, Положениях о Счетном комитете, министерствах государственных доходов, финансов, других нормативных правовых актах республики отсутствует четкое решение многих концептуальных вопросов контроля, в том числе в части разграничения задач и полномочий между государственными контрольными органами в области финансов, нет должной ясности как в вопросах взаимодействия этих органов между собой, так и с институтом аудита, оперирующего вне системы государственного финансового контроля.

Например, аудиторская деятельность в настоящее время регулируется Законом Республики Казахстан “Об аудиторской деятельности”, принятым в 1998 году. С учетом международных требований и опыта регулирования аудиторской деятельности данным Законом появилась объективная необходимость внесения в него принципиальных изменений, касающихся определения понятия аудиторской деятельности, утверждения нормативных правовых актов в области аудита, четкого выделения объекта и сферы действия правовых норм, связанных с аудитом и контролем за исполнением республиканского и местных бюджетов.

Актуальность поставленной проблемы подтверждается и тем обстоятельством, что в настоящее время отсутствует систематический контроль за использованием государственных финансов в национальных корпорациях и других хозяйствующих субъектах с долей государственного капитала.

Контроль исполнения бюджета, как показывает анализ отечественного и зарубежного опыта, включает три составляющие: парламентский, административный контроль и контроль со стороны Счетного комитета (палаты).

Парламентский контроль (или контроль представительной власти) осуществляется в зарубежных странах через посредство парламентских комитетов. Определяется список документов, которые должны представляться парламентариям для проведения контроля и анализа, это опубликованные материалы об исполнении бюджета, ежемесячные информации казначейства, квартальные отчеты о разрешенных расходах, ежемесячные данные об изменении суммы государственного долга и доходах бюджета, ежегодные доклады, представляемые органами исполнительной власти.

Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия акта об исполнении бюджета на основании указанных документов, а также доклада Счетного комитета (палаты), общей декларации о соответствии центральных счетов органов учета и отчетности министерств, исполнявших бюджет.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан отчеты Правительства и Счетного комитета об исполнении бюджета рассматриваются, как уже отмечалось, сначала в Мажилисе, далее в Сенате и утверждаются затем на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан.

Административный контроль (или контроль со стороны исполнительной власти) ведется по иерархической структуре системы учета, когда бухгалтеры более высокого уровня контролируют более низкий уровень, а сами, в конечном счете, подчиняются главному казначею. В ряде зарубежных стран действует Генеральная инспекция финансов, которая представляет собой своего рода корпорацию финансовых инспекторов контролеров, связанную с кабинетом министра финансов (бюджета), но не входящую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые контролеры вправе проверять состояние учета во всех звеньях государственных финансов, то есть любого учреждения, а также частных организаций и предприятий, деятельность которых затрагивает интересы казначейства.

В соответствии с Законом Республики Казахстан “О бюджетной системе” контроль за использованием бюджетных средств в соответствии с казначейскими разрешениями государственными учреждениями, финансируемыми из республиканского бюджета, осуществляется Министерством финансов Республики Казахстан и его территориальными подразделениями, которое определяет также порядок и периодичность проведения ревизий и проверок использования средств республиканского и местных бюджетов, а также местными представительными органами. Участие Счетного комитета в определении указанных “порядка и периодичности” не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.

Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, усиление роли комитетов казначейства и финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан, ведомственного финансового контроля.

В зарубежной практике высшие государственные аудиторские и контрольные учреждения играют главную, а в ряде стран судебную роль в контроле и проверке правительственных счетов и операций, а также в содействии развитию надежного управления государственными финансами.

В Республике Казахстан в соответствии с Конституцией, Конституционным законом “О Президенте Республики Казахстан” Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета на основании проводимых проверок и контрольных мероприятий, анализа получаемой в установленном порядке информации представляет ежеквартальные доклады Президенту Республики Казахстан о работе комитета и ходе исполнения бюджета, а также годовой отчет комитета Парламенту Республики Казахстан, который по своему содержанию и характеру является заключением по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета.

По итогам проведенных проверок и анализов принимаются конкретные постановления комитета, обязательные для исполнения и руководства всеми государственными органами, организациями и должностными лицами, к которым они обращены.

Так, например, по рекомендации Счетного комитета практически прекращена практика проведения взаимозачетов в процессе исполнения бюджета в отсутствие надлежащей нормативной правовой базы, закрыты существовавшие с тех времен внебюджетные счета “суммы по поручениям” и по специальным средствам, путем поручений Министерству финансов Республики Казахстан приняты меры по возмещению значительных сумм, использованных не по целевому назначению, а также внесены рекомендации Правительству Республики Казахстан по возвращению в бюджет ранее выданных ссуд и кредитов, как, например, с бывшим Реабилитационным банком.

По итогам комплексной проверки исполнения республиканского бюджета, проведенной Счетным комитетом в г. Алматы в этом году, материалы проверки были переданы в Генеральную прокуратуру страны, которой приняты конкретные меры в отношении виновных должностных лиц, вплоть до ареста.

Следует отметить, что комплексный подход к решению вопросов развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, совершенствования ее в соответствии с международными правилами должен сочетаться с максимальным использованием многолетнего отечественного опыта, с учетом складывающихся особенностей национальной экономики, деятельности государственных органов различного уровня.

Существуют, однако, не только организационные, но и методические проблемы контроля над исполнением республиканского и местных бюджетов, которые осложняются еще и тем, что до сих пор государственные учреждения и предприятия, как и институты частного права, полностью не перешли на международные стандарты учета и отчетности. Эти обстоятельства сдерживают использование накопленной методической базы, общепринятой в международной финансовой практике. Вместе с тем необходимо критически оценивать зарубежный опыт и не следует слепо его копировать, это, по меньшей мере, нерационально. В Казахстане пока нет ни устоявшегося финансового и бюджетного законодательства, соответствующей правовой и финансовой культуры подавляющего числа хозяйствующих субъектов и граждан. К тому же существующие методические разработки других контрольно-ревизионных органов не могут быть полностью восприняты Счетным комитетом в силу особой специфики его задач и функций. Поэтому вопрос о разработке адекватных методик и стандартов проведения Счетным комитетом аналитических работ, проверок и контрольных мероприятий стоит очень остро, и он должен быть решен в ближайшее время, в том числе через нормы соответствующего закона, на основе международной практики, опыта государств участников СНГ.

В таких условиях приоритеты в работе Счетного комитета совершенно иные, важнейшими из которых является обязывание всех пользователей средств республиканского бюджета финансовой культуры, поиск изъянов в действующих нормативных правовых актах, через которые утекают государственные ресурсы. В последнем заключается особый смысл реализации критерия законности. Счетный комитет в силу своего статуса может реализовать это с наибольшей эффективностью. Дело в том, что другие контрольные органы осуществляют проверки, аудит и контрольные мероприятия исключительно в рамках действующих нормативных правовых актов. Их интересует уставная и противоуставная деятельность, а неуставная, которая и осуществляется в законодательных “дырах”, остается за гранью контроля, что должно быть исключено. Более того, участие Счетного комитета в определении порядка и периодичности проведения контрольных мероприятий и проверок использования средств республиканского бюджета в действующих нормативных правовых актах не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.

Следует отметить, что ни в практике налогово-бюджетной деятельности, ни в научно-теоретических исследованиях вопросы экспертизы и анализа республиканского бюджета, в т.ч. и аудита и контроля его исполнения, цельного, комплексного решения не получили. Имеется достаточно обширная практика проведения на предприятиях и в учреждениях экономического и финансового анализа. Но разработанного и обоснованного механизма аудита, экспертизы, анализа и контроля исполнения республиканского и местных бюджетов, методик, стандартов их проведения пока нет.

Критерием оценки исполнения бюджета являются, во-первых, полное использование внутренних резервов по привлечению доходов в бюджет, во-вторых, целесообразность и экономичность расходования бюджетных средств.

В соответствии с указанием Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. о необходимости создания мощной службы внешнего аудита, расширения полномочий Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, укреплении его качественно и количественно Счетным комитетом разработана Концепция развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета в Республике Казахстан.

Концепция направлена на реализацию следующих основных первоочередных задач Доклад Председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан М.С. Утебаева .

Дальнейшее развитие системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета, установление государственного регулирования формирования их нормативной базы, в первую очередь основных принципов и стандартов аудита и контроля, адаптированных к международным нормам, а также организация методологической работы по соответствующим вопросам аудита и контроля в целом.

Активное участие системы аудита и контроля в искоренении проявлений коррупции в распределении и использовании средств республиканского бюджета.

Обеспечение “прозрачности” деятельности всех государственных органов по исполнению республиканского бюджета, широкой гласности и открытости для общественности, всех налогоплательщиков информации о его исполнении.

Качественное и количественное улучшение ресурсного обеспечения системы аудита и контроля над исполнением республиканского бюджета, целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

Опыт работы Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и изложенное выше подтверждают своевременность и необходимость разработки проекта Закона Республики Казахстан “Об аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов”, который внесен на рассмотрение руководства Республики Казахстан.

Принятие указанного законопроекта и реализация данной Концепции позволят осуществить решение следующих задач Доклад Председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан М.С. Утебаева :

Совершенствование нормативной правовой базы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов и приведение ее в соответствие с требованиями международной практики;

Разработка и осуществление мер по качественному улучшению гласности аудита и контроля над исполнением республиканского и местных бюджетов и обеспечение доступа широкой общественности к соответствующим оперативным и итоговым информациям.

Оказание методического руководства и помощи местным представительным органам в проведении аудита и контроля за исполнением местных бюджетов различного уровня.

Обеспечение накопленного опыта работы и возможностей Счетного комитета при проведении анализа и экспертизы ежегодно представляемых на утверждение Парламента страны проектов законов о республиканских бюджетах.

Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, четко определить роли в аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов ведомственного финансового контроля.

4.1.2 Состояние Бюджетной системы

Перед рассмотрением состояния госбюджета на сегодняшний день хотелось бы ненадолго углубиться в историю. «…Одна важная деталь действий нашего правительства - это неожиданный даже для наблюдателей низкий уровень собираемости поступлений в бюджет… прогноз налогопоступлений в бюджет за два месяца текущего года выполнен на 74,3%, по неналоговым поступлениям выполнение прогноза составило 77,8%.

При этом почти 90% недопоступлений налогов пришлось на социальный налог, акцизы на товары внутреннего производства и импортируемые товары, и ряд других платежей.… На последовавшем затем заседании правительства г-н Какимжанов указал еще на одну интересную особенность действий своих подчиненных. Оказывается, в конце прошлого года в результате применения так называемых авансированных платежей с предприятий были собраны налоги … за первый квартал еще не начавшегося 1999 года. Это позволило выполнить план уходящего квартала года. Вопросов к г-ну Дамитову (председатель Нацбанка) накопилось немало, и главный из них заключается в следующем: почему Нацбанк после наращивания денежной массы в 1995-1997 г. (с Т115794,70 млн.. до Т172141,40 млн..) в прошлом году внезапно начал сокращать эту массу, доведя ее в декабре 1998 года до уровня в Т 148608,20 млн..?

В прошлом году денежная масса (М2) была сокращена на 13,7%, а изъятие денежных средств из обращения составило Т23,4 млрд. Объем наличных денег в обращении сократился за год на 26%… Акежан Кажегельдин, например, в своем публичном интервью напомнил общественности о своих финансовых заслугах перед Отечеством, приведя в пример $1100 млн.., умело выторгованные им в 1996 г. у компании Mobil за 25% участия в Тенгизском проекте. «Причем этот бонус поступил на казахстанский счет за границей сразу», - подчеркнул экс-премьер. Но буквально в день выхода интервью г-на Кажегельдина министр финансов Ураз Джандосов с не меньшей гордостью рапортовал депутатам о поступлении $200 млн.. от компании Mobil в счет упомянутой сделки 1996 г. Получилось, что вся сумма бонуса поступила на казахстанский счет все же не сразу, а с заметной задержкой во времени».4⁴ «Деловая неделя» №12(340) от 26 марта 1999 г.

«…Статистические данные из года в год констатируют неуклонное падение доходов бюджета, когда в 1995 г. они составляли 19,6% ВВП, а в 1997 г. - 15,4% ВВП, причем размеры дефицита государственного бюджета, выраженные также в процентах к валовому внутреннему продукту, характеризуются не менее опасной динамикой: если в 1994 г. он составлял 2,4%, а в 1995 г. - 4%, в 1996 - 2,6%, то в 1997 - 3,7%. По официальным данным, дефицит бюджета на 1999 г. прогнозируется на уровне 3,46% ВВП, из-за того, что предварительный прогноз реального национального дохода в результате перерасчета заложен с ожидаемым падением на 1,5%.

В частности речь идет о проблеме неплатежей, когда, по последним данным Агентства по статистике РК за 1998 г., общая кредиторская задолженность 7795 отчитавшихся предприятий и организаций составляет Т1501,5 млрд., или 89,8% (!) от объеме ВВП, полученного в 1997 г., рост которого, кстати, составил 2% от уровня 1996 г. Можно привести данные, что доля просроченной задолженности по обязательствам от общего объема на 1 декабря прошлого года составила 41,1% и ее наибольшие суммы сосредоточены в горнодобывающей (17,7%), обрабатывающей промышленности (22,9%) и производстве и распределении электроэнергии, газа и воды (29,1%).

В свою очередь, масштабы дебиторской задолженности, которая в целом на 1 декабря прошлого года составляет Т657 млрд., 55,6% которой составляет просроченная задолженность в основном со стороны покупателей и заказчиков (68,6% в целом и 75,8% в просроченной).

На первый взгляд проблема неплатежей говорит о том, что стоимость продукции отгружена потребителю, но в срок им не оплачена.

На самом деле можно признать, что эти факты являются реальным следствием того, как расчетная цена предприятия превышает уровень цен неплатежеспособного спроса. Самое главное, что разница между ними, в принципе, может быть, и не погашена - как из-за действующего уровня налоговых и кредитных ставок, так и существования механизма жесткой заработной платы (возникающего в результате различных тарифных ограничений), - основных статей издержек, что в целом означает, как предприятие фактически утрачивает контроль над ценой и рентабельностью. Можно привести даже такую деталь, что снижение, в частности, дебиторской задолженности в большинстве случаев показывает, как денежные средства замораживаются не в расчетах с дебиторами, а в складских запасах, что, естественно, свидетельствует о трудностях с реализацией продукции.

Конечно, с чисто экономической позиции, величина неплатежей сразу станет равной либо сумме невыплаченной заработной платы (задолженность по которой в РК доходит до Т36,8 млрд., 69,7% из которой приходится на долю просроченной), либо величине прибыли (что зеркальным образом отражается на убытках предприятий, число которых составляет примерно 52,8% от общего числа всех хозяйствующих единиц). А именно эти «статьи» составляют добавленную стоимость, или ВВП РК, когда закономерно возникает вопрос об адекватности только 2,5%-ного падения главного экономического показателя государства по итогам прошлого года.

На фоне этих выкладок только на первый взгляд парадоксом выглядит тот факт, почему решение проблем внутренней задолженности, по сути, не находит отражения в реальных действиях правительства РК, к которым сегодня относят предложение Министерства финансов о … взаимозачете долгов бюджетных организаций перед поставщиками электроэнергии, тепла и других услуг на Т10 млрд., в результате которых снижение доходов нового варианта бюджета будет сведено лишь с Т43 млрд. до Т33 млрд.

Только в 1997 г. кредиты Нацбанка, используемые для покрытия бюджетного дефицита и имеющего ( по чисто монетарным предложениям) сильный инфляционный эффект, сократились с 0,5% ВВП в 1996 г. до 0,1% ВВП, и в том же году он был профинансирован за счет внешних заимствований и продажи государственных ценных бумаг.

Сегодня, однако, уже многое заложено в словах первого вице-министра финансов РК, что в 1998 г. зафиксирован значительный разрыв между расходами и доходами по исполнению бюджета, когда финансирование его дефицита находится на уровне 60% от плана, причем отмечается, что он, в свою очередь, зависит от ситуации на внешних финансовых рынках.

… понятно, такие доводы во многом сводятся к тому, что если в рыночной экономике нет нормального денежного хозяйства, когда так называемая тенговая монетизация экономического оборота (отношение денежной массы к ВВП) колеблется на уровне 8-10% (тогда как в Германии, где величина предложения и спроса на деньги также весьма ограничена, этот уровень составляет 70%, а в Великобритании - даже 100%), то не может быть и речи о подъеме экономики, росте налоговой базы и бюджетного потенциала государства.

… По официальным статистическим данным, снижение объема ВВП 9Т1750 млрд.) в 1998 г. в отраслях, производящих товары, составило 5,5%, а в производстве услуг 0,5%, причем удельный вес производства товаров снизился до 35,8% против 38,2% в 1997 г., что и привело к увеличению доли услуг в ВВП до 59,2% (в 1997 г. - 56,7%)»5⁵ «Деловая неделя» №8 (336) от 26 февраля 1999 г.

«Рутинный процесс корректировки бюджета на текущий год неожиданно для всех превратился в острый конфликт между парламентом и правительством. Последнее в результате может исчезнуть с политической арены нашей страны навсегда как государственный институт.

«Наезд» на правительство начался 22 февраля 1998г. со встречи главы государства с председателями палат парламента г-ми Байгелди и Оспановым… если бы депутаты приняли поправки к бюджету, попирающие основные права граждан, закрепленные Конституцией, то у главы государства и у избирателей появились бы все основания высказать недоверие обеим ветвям власти - законодательной и исполнительной. В этом случае в стране возникла бы ситуация, нежелательная в первую очередь для главы государства - по сути, это означало бы переход в лучшем случае к временной власти одного человека. Напомним, что в 1995 г., когда был распущен парламент, положение было несколько лучше - страной правили президент и правительство, и даже функционировал Конституционный суд.

Вняв голосу руководителей парламента, президент страны заслушал также отчет председателя счетного комитета по контролю над исполнением республиканского бюджета г-на Утебаева. Из отчета выяснилось, что утвержденный законом республиканский бюджет в 1998 г. по большинству показателей не был исполнен. Как известно, неисполнение закона уже есть преступление, и посему не приходится удивляться разгулу преступности в стране - ведь рыба и в самом деле гниет с головы. Итогом финансовой деятельности правительства Нурлана Балгимбаева в прошлом году стал рост кредиторской задолженности учреждений, финансируемых из республиканского бюджета с Т8970 млн. до Т12747,5 млн., по заработной плате с Т572,3 млн. до Т1631 млн.. Правительство не только оказалось в определенной степени этаким коллективным преступником и банкротом, оно еще и не справилось с одной из своих основных функций - фискальных.

Недоимка по налогам и другим платежам в бюджет за прошлый год увеличилась на 40% до Т113304,1 млн. - это семь (!) годовых оборонных бюджетов страны. Кстати, наибольшая сумма недоимки приходится на Павлодарскую, Кустанайскую и Мангистаускую области.

Из отчета счетного комитета выяснилось, что не выполнены и конкретные задания президента, например, по освоению кредитов на развитие малого и среднего бизнеса, фермерских хозяйств и создание рабочих мест (освоено пока 39% из широко пропагандируемых $100 млн.). Обнаружены серьезные недостатки в использовании займа Азиатского банка развития, выделенного для улучшения системы образования, неудовлетворительно оценена и работа правительства по удешевлению кредитов крестьянским и фермерским хозяйствам.

Через пару дней правительство попало под огонь критики мажилисменов на пленарном заседании этой палаты. Дело дошло до того, что вице-премьер, министр финансов Ураз Джандосов прямо на заседании Мажилиса поручил министру юстиции г-ну Мухамеджанову рассмотреть возможность возбуждения судебного дела против одного из депутатов, обвинившего г-на Джандосова в непрофессионализме и ребячестве. Масла в огонь подлили попытки правительства внести на рассмотрение мажилисменов поправки в те законопроекты, которые еще не приняты и обсуждаются в комитетах Мажилиса.

Депутаты обвинили исполнительную власть и в нарушении регламента, поскольку изменения были предложены буквально перед началом заседания… Движение «За Казахстан-2030» обратилось к главе государства с просьбой взять на себя «всю полноту главы исполнительной власти». Нет, речь не шла о том, чтобы совместить должность президента и премьера в одном лице. На сей раз, депутаты предложили Назарбаеву превратить его аппарат в некое подобие администрации вашингтонского Белого дома и перейти к прямому президентскому правлению в стране. Правительство как отдельная бюрократическая структура из этой схемы, как известно, выпадает вместе с премьер-министром и его замами, взаимодействуя с президентом напрямую.