Контрольные функции казначейства и его связь с налоговыми инспекциями

Все уведомления на перемещение бюджетных ассигнований, которые готовит бюджетный отдел департамента по финансам, проходят обязательную проверку в отделе казначейского контроля с целью недопущения перемещения в тех случаях, когда по соответствующим статьям уже произведен кассовый расход или приняты на учет бюджетные обязательства. При изменении бюджетной росписи отдел казначейского контроля вносит соответствующие изменения в лимиты бюджетных обязательств.

Отдел казначейского контроля включает в себя сектор предварительного контроля, сектор финансирования капитальных вложений и сектор операционно-кассового обслуживания. Каждый ответственный исполнитель сектора предварительного контроля является куратором нескольких бюджетных учреждений и санкционирует расход по платежному документу, ставя свою подпись и дату. Проверяется наличие бюджетных ассигнований, соответствие бюджетной классификации, наличие договора на оплату, счета-фактуры в подтверждение выполненных работ и т.д. В операционно-кассовом секторе проверяется правильность заполнения платежных поручений. Прошедшие контроль документы включаются в реестр на оплату расходов. Последний уровень контроля -- за начальником отдела казначейского контроля и руководством департамента по финансам при подписании реестра.

Очень важным является вопрос осуществления контроля за целевым использованием средств на капитальный и текущий ремонт и капитальное строительство. В сметах бюджетных учреждений эти расходы составляют не малые суммы, тем более в краевом бюджете. Можно направить эти средства в нужное русло и достичь экономии средств при выполнении большего объема работ, а можно отдать их недобросовестным подрядчикам, небрежно относящимся и к составлению проектно-сметной документации работ, и к заполнению акта выполненных работ по форме № 2, по которой происходит конечная оплата работ.

Для обеспечения должного контроля за использованием указанных средств в отделе казначейского контроля создан сектор финансирования капитальных вложений, в который были приняты специалисты со строительным образованием. Специалисты сектора принимают проектно-сметную документацию, проверяют ее, и только потом осуществляется оплата работ по представляемым актам выполненных работ.

Был разработан порядок проверки и перечень документов, который организации должны представлять в отдел казначейского контроля для оплаты расходов по капитальному ремонту и строительству. В случае капитального и текущего ремонта от подрядчика требуются следующие документы:

1. Акт технического обследования объекта или дефектная ведомость, в которой указываются фактические объемы ремонта.

2. Утвержденный сметный расчет стоимости ремонта в ценах 1984 г., 1991 г., или 2001 г.

3. Договор подряда на текущий год, включая объемы и стоимость выполнения работ, сроки, размеры и порядок финансирования работ, способ обеспечения исполнения этих работ.

4. Акты приема выполненных работ.

В случае капитального строительства перечень документов от заказчиков обязательно должен включать следующие документы: титульные списки, акты государственной экспертизы на проектно-сметную документацию, экологическую экспертизу, договор, лицензию на право на проведения работ, форму № 2, форму КС-3, справку - расчет на содержание заказчика-застройщика или технадзора.

Был проведен квалификационный отбор проектных организаций для привлечения их к составлению проектно-сметной документации на выполнение работ капитального и текущего ремонта по объектам, финансируемым за счет средств краевого бюджета. Региональная энергетическая комиссия-департамент цен и тарифов Краснодарского края осуществляет контроль за использованием бюджетных средств в части установления цен и обеспечивает государственных заказчиков информацией о ценах (мониторинг цен) на строительные материалы и механизмы.

В первые месяцы в системе казначейского исполнения краевого бюджета количество платежных поручений, возвращаемых по причине нецелевого расхода, достигало 20% от их общего количества. В процессе дальнейшей работы эта цифра значительно уменьшилась, потому что главные распорядители и получатели средств краевого бюджета усилили контроль за их целевым использованием. [13. с.20-21]

2.3 ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Решение о выделении Федерального казначейства из состава Министерства финансов Российской Федерации в отдельную федеральную службу было принято еще в 2004 г. в ходе проводимой административной реформы. В это время продолжалось исполнение федерального бюджета 2004 г., и органы федерального казначейства несли ответственность за соблюдение установленных процедур исполнения федерального бюджета. Поэтому Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было предусмотрено, что в новом качестве система федерального казначейства начнет функционировать с 1 января 2005 г. Это позволило спокойно завершить исполнение бюджета прошлого года и подготовиться к работе в новых условиях.

Административной реформой предусмотрено, в частности, четкое разделение правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных и обслуживающих функций между вновь создаваемыми органами исполнительной власти. Поэтому ряд функций, которые ранее выполняло Министерство финансов; Российской Федерации посредством находящегося в его структуре Департамента -- Главного управления федерального казначейства, были переданы новому федеральному органу исполнительной власти -- Федеральному казначейству.

К изменениям, произошедшим в рамках выделения Федерального казначейства из состава Минфина России, можно отнести присвоение Федеральному казначейству статуса главного распорядителя средств федерального бюджета.

Таким образом, Федеральное казначейство в процессе исполнения федерального бюджета, выполняя функции главного распорядителя бюджетных средств, будет обязано соблюдать все бюджетные требования, которые распространяются и на всех других участников бюджетного процесса. В число этих требований входят составление бюджетных проектировок на очередной финансовый год; доведение утвержденных министром финансов лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования по подведомственным службе распорядителям и получателям бюджетных средств; обеспечение контроля за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на содержание службы; ведение бюджетного учета и составление бюджетной отчетности.

Что касается функций Федерального казначейства как участника бюджетного процесса, обладающего специальными полномочиями, то они практически не изменяются. Как и все прошедшие 12 лет с момента создания казначейской системы, на нее, как и прежде, возлагаются функции по обеспечению кассового обслуживания исполнения федерального бюджета; предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета; осуществлению распределения доходов между бюджетами бюджетной системы; кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы; составлению отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.

В части контрольных функций Федерального казначейства следует отметить, что они реализуются посредством предварительного и текущего контроля за участниками бюджетного процесса (приложения 4,6). В этом направлении задача состоит в максимальном применении технических средств контроля на стадии принятия от главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств расходных расписаний, в части контроля за непревышением доведенных до них от Минфина лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.

Необходимо также совершенствовать процедуры предварительного контроля в процессе учета органами Федерального казначейства заключенных бюджетополучателями контрактов части соблюдения ими ограничений, доведенных в виде лимитов бюджетных обязательств. Кроме того, на стадии текущего контроля необходимо совершенствовать механизмы, обеспечивающие уверенность в том, что кассовый расход за счет средств федерального бюджета возникает только в случае имеющихся платежных обязательств, то есть к договору на выполнение или поставку товаров (работ, услуг) имеются соответствующие акты выполненных работ.[11. с.3-6]

3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ

Касаясь контрольной функции Федерального казначейства, закрепленной в ст. 267 Бюджетного кодекса, сегодня эта функция должна реализовываться территориальными органами ФК, которых открываются и ведутся лицевые счета бюджетополучателей, то есть там, куда представляются платежные документы и где происходит кассовый расход федерального бюджета.

Независимо от того, что указано в сводной бюджетной росписи или в расходных расписаниях главных распорядителей бюджетных средств, территориальные органы ФК при санкционировании расходов не должны производить кассовую операцию, если ее экономическое содержание не соответствует коду экономической классификации расходов, указанному в платежном документе. В Заключении Счетной палаты РФ на отчет об исполнении бюджета за 2005 г. приводятся факты нецелевого использования бюджетополучателями бюджетных средств. Чтобы выяснить, можно ли было их предотвратить, осуществляя должный контроль в соответствии со ст. 267 БК, дано поручение Управлению внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства разобраться с каждым из таких зафиксированных СП РФ фактов.

В соответствии с бюджетной классификацией расходов:

- перечисления бюджетам бюджетной системы могут отражаться только по коду экономической классификации расходов 251 «Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» и ни в коем случае, как «социальное обеспечение» 260, или как «прочие расходы» 290;

- субсидии некоммерческим организациям осуществляются по коду экономической классификации расходов 240, как «безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям», а не как «прочие расходы» 290, и т.д.;

- приобретение нефинансовых активов, хоть и передаваемых впоследствии безвозмездно субъектам РФ, должно осуществляться по коду 300 «Поступление нефинансовых активов», а не по коду 251 «Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» и ни в коем случае, как «социальное обеспечение».

В законопроекте «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса», состав классификации операций сектора государственного управления остался тем же. При этом:

- все потоки между бюджетами (именно потоки, а не передача имущества), классифицируются как «безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам», даже в том случае, когда региональные бюджеты перечисляют средства бюджетам территориальных фондов медицинского страхования в рамках программы обязательного медицинского страхования неработающего населения;

- экономические потоки, возникающие в процессе финансового обеспечения деятельности бюджетного учреждения, классифицируются как оплата труда, оплата товаров, работ (услуг) и прочие расходы, связанные с затратами бюджетного учреждения при производстве им самим государственных (муниципальных) услуг.

В рамках такого подхода нужно четко определять и классифицировать операции бюджетного учреждения связанные с оплатой товаров (работ, услуг), учитывая только те операции, которые можно отнести на себестоимость оказываемой услуги. Относить на экономическую статью расходов «прочие услуги» операцию по перечислению средств лечебному учреждению по договору об оказании им услуг гражданам (т.е. третьим лицам) нельзя. Данный трансферт нужно классифицировать как вид социальной помощи, который будет гражданину предоставлен в натуральной форме.

В поправках в Бюджетный кодекс определено, что никаких субсидий бюджетным учреждениям не предоставляется. Можно представлять субсидии:

-- другим бюджетам на софинансирование их собственных полномочий (ЭКР «безвозмездные перечисления бюджетам»);

-- товаропроизводителям (юридическим лицам, физическим лицам) в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с проводимой государством ценовой политикой или в целях стимулирования той или иной экономической деятельности, связанной с производством (реализацией) товаров, выполнение работ или оказания услуг, например, субсидии сельхозпроизводителям (ЭКР «безвозмездные перечисления организациям»);

-- некоммерческим организациям, в том числе автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием на оказание государственных (муниципальных) услуг (ЭКР «безвозмездные перечисления организациям»).

В 2007 г. работа в этом направлении должна быть более тщательно организована, учитывая, что в поправках к Бюджетному кодексу усилена определенность в соответствующих нормах. В 2007 г. необходимо внести изменения в соответствующие инструкции Федерального казначейства, вытекающие из складывающейся практики кассового обслуживания. Кроме того, необходимо подвести итоги по результатам эксперимента, проводимого в 3-х субъектах РФ по созданию нового порядка контроля за целевым использованием субсидий и субвенций, передаваемых бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета.

В условиях дефицитности абсолютного большинства бюджетов местного уровня, которая лишь усугубится при дроблении существующего в настоящее время на данном уровне налогового потенциала, очевидна необходимость выработки альтернативных моделей кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений, которые вписывались бы в рамки действующего законодательства РФ, инструктивных и методологических документов Минфина России и Казначейства России, а также соответствовали концепции организации межбюджетных отношений, принятой на уровне субъекта Федерации. (Приложения 1,2,3.) [9. с.24-28]

Наиболее наглядными результатами внедрения новой технологи исполнения муниципального бюджета и использования бюджетных средств «Муниципальным казначейством города Ростова-на-Дону» являются: сокращение кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам с более чем 1,5 млрд. руб. до 100 -- 150 млн. руб. [10. с.17-20]

В рамках поправок в Бюджетный кодекс внесены положения о возможности передачи части полномочий муниципальных образований, финансовым (уполномоченным) органам субъектов РФ, а также внесены поправки в ст.215.1, устанавливающие возможность проведения операций на счетах Федерального казначейства, открытых для кассового обслуживания, органами государственной власти субъекта РФ.

При выработке стратегии развития системы Федерального казначейства в ее основе должны лежать решения, направленные на создание условий для повышения устойчивости системы. Устойчивость является результатом многих факторов. При «расчете» устойчивости нужно принимать во внимание все риски, в том числе риски различного техногенного и природного характера. Оценка этих рисков и выработка адекватных решений по реагированию на них, происходит в рамках работы по мобилизационной подготовке. В настоящее время на это направление работы органов власти Российской Федерации и их территориальных органов обращается особое внимание со стороны руководства государства.

Исходя из задач, поставленных Президентом и Правительством РФ, Федеральное казначейство планирует проведение комплекса мероприятий (приложение 5) по обеспечению устойчивого функционирования системы Федерального казначейства, в том числе:

1) обеспечение защиты работников и сохранение кадрового потенциала системы Федерального казначейства;

2) сохранение имеющейся информации в установленной сфере деятельности и обеспечение ее безопасности (резервирование и сохранение имеющейся информации);

3) сохранение управляемости системой Федерального казначейства.

Основные задачи по подготовке Федерального казначейства, его территориальных органов в 2007 г. по вопросам мобилизационной подготовки определены соответствующими Организационно-методическими указаниями Федерального казначейства. [12. с.12-18]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом на основании проведенного исследования можно сделать вывод.

Одной из основных функций, выполняемой Федеральным казначейством, является функция учета поступлений в бюджетную систему и распределение этих поступлений по соответствующим бюджетам бюджетной системы.

Регулирование действий Федерального казначейства в процессе реализаций данной функции основано на положениях приказа Минфина России № 116н от 16 декабря 2004 г. В целом можно считать, что органы Федерального казначейства (ФК) научились качественно выполнять положения бюджетного законодательства, устанавливающего нормативы распределения поступлений (доходов и источников финансирования) между бюджетами бюджетной системы.

Однако есть еще неурегулированные проблемы, создающие трудности в процессе реализации этой функции. К ним можно отнести:

-- правовую неопределенность в части нормативов распределения доходов в бюджеты бюджетной системы (пример: поступления от реализации высвобождаемого военного имущества);

-- применение положений нормативных документов, регулирующих нормативы отчислений в сложноподчиненных субъектах Федерации;

-- перечисление доходов на счет бюджета субъекта РФ, минуя распределительные счета Федерального казначейства.

Обсуждая задачи, стоящие перед системой Федерального казначейства сегодня, невозможно не принимать во внимание важнейшие положения, заложенные в законопроекте «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса», внесённом Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, которые предусматривают изменения бюджетного законодательства.

Процесс создания казначейской системы исполнения бюджета сопряжен со многими вопросами и проблемами, которые еще предстоит решить.

Во-первых, необходимо проводить компьютеризацию непосредственно бюджетных учреждений, в том числе приобретать лицензионное программное обеспечение, проводить каналы связи, обеспечивающие электронный обмен финансовых управлений с банками и бюджетными учреждениями. Это дополнительно потребует немалых капитальных вложений.

Во-вторых, учитывая человеческий фактор, необходимо изменять существующую психологию руководителей и специалистов бюджетных учреждений в части расходования бюджетных средств, повышать профессиональный уровень специалистов, развивать умение работать в новых условиях.

Разъяснять понятие «лимита бюджетных обязательств», его неоднозначное понимание участниками бюджетного процесса приводит к наличию кредиторской задолженности.

В-третьих, нужно работать над совершенствованием законодательной базы.

Существуют серьезные разногласия с учреждениями Банка России в порядке оформления платежных поручений. До сих пор Министерство финансов РФ не распространило на финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, перешедших на казначейское исполнение бюджетов, стандарт заполнения платежного поручения, утвержденный для органов федерального казначейства. В результате финансовые органы вынуждены наименование владельца лицевого счета печатать в поле «Назначение платежа», при этом возникают проблемы с налоговыми органами по правильному учету уплаченных сумм в разрез налогоплательщиков.

Окончательно не урегулирован вопрос софинансирования (одновременного финансирования) бюджетных учреждений из бюджетов разных уровней.

Общей для всех регионов, глобальной проблемой остается необходимость совершенствования бухгалтерской отчетности. Бухгалтерский учет участники бюджетного процесса, такие, как бюджетные учреждения органы, исполняющие бюджет, продолжают вести каждый по своей инструкции, причем, многие объекты операции вообще остаются за рамками учета.

С нашей точки зрения, имеющийся в РФ потенциал органов федерального казначейства недостаточно реализован. Практически имеющиеся единая информационная и телекоммуникационная система, структура, методология, квалифицированный кадровый состав и реализация концепции единого казначейского счета в органах федерального казначейства позволяют последовательно расширять его функции при исполнении бюджетов, в первую очередь управленческие, и позиционировать федеральное казначейство как активный элемент единой вертикали власти Российской Федерации.

ИСПОЛЬЗУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «0 федеральном казначействе».

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

3. Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 «О федеральном казначействе Российской Федерации».

4. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О федеральном казначействе»

5. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. К.И. Таксира. - М.: Юрайт-Издат, 2004.

6. Автоматизированные информационные технологии в экономике: Учебник/ Под ред. проф. Г.А. Титоренко. - М.: ЮНИТИ, 1999.

7. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/ О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - 3-е изд., испр. И перераб. -М.: Юрайт-Издат, 2004.

8. Финансы и кредит: учебник / М.Л. Дьяконова, Т.М. Ковалева, Т.Н. Кузьменко [и др.]; под ред. проф. Т.М. Ковалевой. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2006.

9. Костюченко В.Ф. Пути реализации реформы местного самоуправления казначейскими органами// Финансы. - 2005. - №9. - с.24-28.

10. Максимов А.В. Альтернативная схема исполнения муниципального бюджета органами ФК: опыт, внедрение и отличительные особенности// Финансы. - 2005. - №2. - с.17-20.

11. Нестеренко Т.Г. Федеральное казначейство на новом этапе// Финансы. - 2005. - №4. - с.3-6.

12. Нестеренко Т.Г. Федеральное казначейство В 2007 году// Финансы. - 2007. - №3. - с.12-18.

13. Ремезков А.А. Казначейское исполнение краевого бюджета краснодарского края// Финансы. - 2003. - №6. - с.20-22.

14. Сергиенко Н.С. К вопросу о сущности казначейского исполнения бюджетов// Финансы. - 2006. - №11. - с.30-31.

15. Дроздов О.И. Оценка зрелости казначейской системы// Финансы. - 2007. - №2. - с.31.

16. Денисова Л.А. Формирование и погашение кредиторской задолженности// Финансы. - 2005. - №8. - с.28-30.

17. Тимирханова Л.Р. Новый порядок финансирования расходов федерального бюджета// Финансы. - 2005. - №7. - с.22-23.

18. Жуков А.Г. Учет бюджетных обязательств в условиях совершенствования бюджетного процесса // Финансы. - 2005. - №6. - с.26-28.

19. Чениб Р.Ш. Об эффективности использования средств высокодотационных бюджетов// Финансы. - 2005. - № 11. - с.32.

20. Гучинский В.А. Арест денежных средств как мера обеспечения иска// Финансы. - 2005. - №9. - с.29.

21. www.roskazna.ru/p/info/prognoz.html

22. www.roskazna.ru/p/mk/pb.html

23. www.roskazna.ru/reports/fb.html

24. www.roskazna.ru/store/operinfo.xls