Таможенное законодательство Республики Казахстан

Таможенное право создает специфический правовой режим регулирования в таможенной сфере. В Общей части таможенного права рассматриваются такие основополагающие институты, как таможенная политика государства, таможенное дело, а также организационно-правовые основы деятельности таможенных органов, основы международно-правового сотрудничества, представленные нормами организационного порядка (процессуальная часть). В Особенной части выделяются принципы и правовые механизмы перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств и таможенные режимы, таможенные платежи, таможенное оформление и таможенный контроль, ответственность, а также вопросы ведения таможенной статистики товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности, таможенных льгот и преференций, обжалования действий или бездействия таможенных органов и должностных лиц, представленных нормами процессуального и материального характера (материальная часть). Хотя следует заметить, что в Особенной части таможенного права также представлены процессуальные нормы и деление по этому критерию относительно условно.

В основу таможенного права могут быть положены принципы, которые отвечают сути и предназначению таможенной сферы. М. А. Сарсембаев относит к принципам казахстанского таможенного права следующие:

а) полноохватное регулирование таможенной деятельности;

б) осуществление таможенной деятельности в строгом соответствии с законом;

в) учет опыта международно-правого регулирования и опыта сотрудничества с зарубежными странами по вопросам таможенного дела.

Не оспаривая наличия других принципов, присущих и другим отраслям казахстанского права, таких, как законность, демократизм, можно дополнить также принципом приоритетности международных договоров и свойственный таможенному праву принцип обеспечения таможенной политики.

Принцип законности реализуется в возложении на таможенные органы задач по обеспечению соблюдения законодательства по таможенному делу и всего законодательства Республики Казахстан, защите прав и интересов граждан и организаций при осуществлении таможенного дела.

Демократизм как принцип таможенного права получает отражение также в задачах таможенных органов, в свободе каждого ввозе и вывозе товаров, выборе любого таможенного режима, обжаловании действия или бездействия таможенных органов и их должностных лиц, праве на получение информации и консультирования.

Приоритетность международных договоров как принцип таможенного права выражается в их верховенстве над нормами таможенного законодательства, что закреплено в статье 4 Конституции Республики Казахстан [1], в статье 6 Закона «О таможенном деле» и выражено также в международном таможенном праве.

3.2 Таможенное право в соотношение с другими отраслями права

М.А. Сарсембаев, выделяя таможенное право как самостоятельную отрасль казахстанского права, дает следующее его определение: «Таможенное право - это отрасль казахстанского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере таможенной деятельности» [23 ст. 67].

В целом, соглашаясь с этой формулировкой и исходя из положений общей теории права, можно определить таможенное право как самостоятельную комплексную отрасль казахстанского права, представляющую собой совокупность общих и специфичных институтов и правовых норм, регулирующих соответствующие общественные отношения.

Формирование таможенного права предполагает рассмотрение его в соотношении с другими отраслями казахстанского права. В первую очередь это касается конституционного права. Верховенство конституционного (государственного) права в системе права всегда подчеркивалось в юридической литературе. Вопросам конституционного права и государственного управления посвящались работы А.С. Автономова, И.Е. Фарбера, А.И. Лепешкина, С.Ф. Кечекьяна, М.С. Пиголкина, С.З. Зиманова, В.А. Кима, О.К.Копабаева, М.Т. Баймаханова, Г.С. Сапаргалиева, С.С. Сартаева, К.Ф. Котова, В.В. Мамонова и др.

Конституционное право предопределяет принципы отраслей казахстанского права, в том числе и таможенного права.

К предмету административного права, как считают авторы учебника «Административное право Республики Казахстан» (часть общая), «...можно отнести отношения:

связанные с организацией органов исполнительной власти;

возникающие в ходе реализации административно-властных полномочий в управлении и взаимодействия органов административной власти с гражданами, государственными и негосударственными организациями;

административно-деликатного характера».

Такие же отношения, кроме других, но в рассматриваемом предмете таможенного права очевидны, что подчеркивает самостоятельную отрасль права.

Говоря о системе права Республики Казахстан и подчеркивая особенности административного права, авторы учебника отмечают, что «дуалистичность имеет свое позитивное значение, так как это не ведет к распаду системы права, а способствует более четкому оформлению его новых отраслей».

В истории развития таможенного права можно выделить два этапа. На первом этапе таможенная политика, таможенное дело на законодательном уровне на первом этапе не были выделены и закреплены, хотя уже определялась таможенная сфера и таможенные органы осуществляли в той или иной степени функции по взиманию таможенных платежей и привлечению виновных к административной ответственности за нарушения таможенных правил[25 ст. 83].

Предмет, метод правового регулирования и правовые институты таможенного права не были окончательно сформированы, однако, можно ставить вопрос о его самостоятельности с момента возникновения. В целом таможенное регулирование осуществлялось таможенными органами и включало блоки (разделы) таможенной сферы, установленные законодательством того периода. С принятием Указа «О таможенном деле» таможенное право приобретает те качественные характеристики, исследуемые в настоящей работе, которые позволяют полностью достигать поставленных в них целей. Последние изменения в таможенном законодательстве показывают, что государство заинтересовано в более совершенном инструменте -таможенном деле. Здесь же можно упомянуть о сложной структуре нового Таможенного кодекса - 16 разделов и более 580 статей.

На наш взгляд, предметы правового регулирования основных отраслей путем их диверсификации (изменения, разнообразия) нуждаются в уточнении своих границ, поскольку законодательство пошло по направлению подготовки кодификационных актов, включающих неоднородный правовой материал, что в принципе отвечает складывающейся действительности. Так, административное право как основная отрасль казахстанского права все больше нуждается в выделении административно-процессуального права, поскольку предмет правового регулирования достаточно обширен и нуждается в качественном изменении.

Уголовное право регулирует отношения, возникающие в связи с совершением преступления, при этом таможенная сфера находится в области особых интересов государства, которая непосредственно обеспечивает его национальную безопасность и в которой предполагается совершение деяний, влекущих уголовную ответственность. Уголовный кодекс Республики Казахстан очертил нормы уголовного порядка и установил, что действуют только предусмотренные этим кодексом нормы, определяющие ответственность ха конкретные составы преступлений. Закон содержит также раздел, посвященный преступлениям в сфере таможенного дела и предусматривающий такие их составы, которые могут быть предметом государственных интересов, но которые нашли отражение в Уголовном кодексе лишь частично. Уголовная ответственность за таможенные преступления регламентируется нормами уголовного законодательства, вопросом же остается не столько приведение норм в соответствие, сколько учет потребностей таможенной сферы.

Уголовно-процессуальное право регулирует отношения, связанные, в частности, с дознанием, оперативно-розыскной деятельностью, совершением определенных процессуальных действий. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан относит таможенные органы к органам дознания по делам, предусмотренным соответствующими частями статей 209, 214 и 250 Уголовного кодекса. Право на оперативно-розыскную деятельность таможенные органы имеют в силу Закона от 15 сентября 1994 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» благодаря внесенным изменениям от 25 декабря 1995 г. Последние изменения в этом Законе, к сожалению, коснулись лишения таможенных органов права на ведение такой деятельности.

Финансовое право и налоговое право регулируют отношения, связанные с бюджетными поступлениями и налоговыми платежами. Бюджетные поступления от таможенных органов зависят от успешности выполнения ими фискальной функции, включающей взимание налогов. Таможенное право включает институт таможенных платежей, что предопределяет разработку методики определения таможенной стоимости, исчисления таможенных платежей и налогов.

Таможенное право сохраняет соотношение и с трудовым правом. Закон Республики Казахстан о таможенном деле и утверждаемое постановлением Правительства Положения о порядке прохождения службы в таможенных органах, не заменяют в полной мере общих норм трудового законодательства.

Некоторую специфику в отношении должностных лиц таможенных органов вносил Указ Президента, имеющий силу закона, «О государственной службе», согласно которому не все эти лица были отнесены к государственным служащим, что влияет на различный их правовой статус (с 23 июля 1999 г. - Закон «О государственной службе»). В настоящее время это положение поправлено.

Источниками таможенного права являются нормативные правовые акты, классифицированные в соответствии с Законом Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах» на основные и производные и в первую очередь нормы Конституции Республики Казахстан, а также кодексы, законы, указы и постановления Президента, постановления Правительства, нормативные акты министерств и ведомств, содержащие нормы таможенного права, акты Министерства государственных доходов, Таможенного комитета, международные договоры и соглашения, участником которых является Казахстан и которые содержат нормы, касающиеся таможенного дела[26 ст. 93].

Конституция Республики Казахстан - основной источник казахстанского права и таможенного права в частности. Согласно статьи 21 Конституции каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, принадлежит право свободного передвижения по его территории и свободного выбора местожительства, кроме случаев, оговоренных законом. Каждый имеет право выезжать за пределы республики. Граждане республики имеют право беспрепятственного возвращения в республику. В соответствии со статьей 26 Конституции каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности[1].

Таможенное законодательство предоставляет всем лицам на равных основаниях ввоз и вывоз товаров и транспортных средств. Никто не может быть лишен права или ограничен в праве на ввоз в Республику Казахстан или вывоз из Республики Казахстан товаров и транспортных средств, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Статья 35 Конституции определяет, что уплата законно установленных налогов, сборов и иных обязательных платежей является долгом и обязанностью каждого. В законодательстве устанавливается и регулируется порядок исчисления и уплаты таможенных платежей и налогов.

Статья 84 Конституции определяет, что дознание и предварительное расследование по уголовным делам осуществляются специальными органами и отделены от суда и прокуратуры. Полномочия, организация и порядок деятельности органов дознания, следствия, вопрос оперативно-розыскной деятельности в Республике Казахстан регулируется законом, который регулирует деятельность таможенных органов как органов дознания и их право на использование метода «контролируемой поставки».

Таможенный кодекс сохраняет указанные положения. Институты таможенного права более подробно освещены далее (см. тему 8 настоящего издания).



4. Теория и практика совершенствования таможенной службы

4.1 Программа реформирования таможенной службы

Проявления глобализации, особенно в сфере торговли, влечет за собой серьезную трансформацию таможенных органов, для чего необходимо решить задачи совершенствования самой таможенной службы, изменения законодательства в области внешней торговли, оптимизации контроля за перемещением грузов через границу, введение специальных пошлин и др.

Такие перемены в таможенной деятельности государства неизбежны, поскольку отставание таможенной сферы от потребностей мировой торговли могут привести к нежелательным последствиям. Это и недостатки в осуществлении таможенных процедур с учетом состояния технической оснащенности, и не отвечающее всем условиям международной торговли положения таможенного законодательства, вследствие чего затрудняется процесс осуществления преобразований, необходимых для обеспечения новых методов работы и внедрения современных технологий в деятельность таможен. При этом, таможенные органы могут использовать положения существующего законодательства в качестве оправдания задержек во внедрении новых систем и процедур работы, либо отказа от этой деятельности в целом.

Коренные изменения в сфере международной торговли и либерализация существенно изменили структуру факторов, формирующих своего рода оценочную шкалу полезности результатов деятельности таможенной службы. Существуют критерии оценок деятельности таможенных служб мира, согласно которым в первую десятку входят по 10-ти бальной системе от Дании - 8,91 (1 место) до Нидерландов - 7, 78 баллов (10 место). По данным международного института менеджмента и исследований при анализе деятельности основное внимание уделяется вопросам: препятствует ли таможня эффективной перевозке товаров и гибкость таможенного контроля при импорте, экспорте и перевозке '. Указанные аспекты в деятельности казахстанской таможни интересуют также Всемирную таможенную организацию и другие международные институты. На это особо обращалось внимание со стороны их представителей и при подготовке Таможенного кодекса.

По мнению Международного валютного фонда, реформа и модернизация таможенной службы чрезвычайно важны особенно для развивающихся стран, где «правительства развивающихся стран естественно стремятся к повышению благосостояния своих стран и их граждан. Они понимают, что нуждаются в доходах, чтобы развивать экономику и гарантировать будущее для населения, в особенности малообеспеченного и малоимущего, которое надеется обеспечить хорошее здоровье, образование и работу для себя и своих детей. Большинство развивающихся стран страдает от нехватки средств, и не может полагаться на прямое налогообложение индивидуальных доходов в качестве источника существенной доли государственных доходов, как это могут позволить себе правительства большинства развитых стран. Развивающимся странам обычно приходится полагаться в значительной степени на таможенные доходы, и здесь все зависит от наличия действенной и эффективной таможенной администрации, которая должна решать двойную задачу: собирать все причитающиеся таможенные доходы с минимальными утечками, и защищать общество от незаконного импорта запрещенных товаров, таких как наркотик и огнестрельное оружие».

Кроме того, в отношении эффективной работы на таможенные администрации оказывается внешнее давление. Международный валютный фонд рассматривает действенную и эффективную таможенную службу как вклад и подкрепление экономической стабильности. Всемирный банк видит в эффективной таможенной службе помощь экономическому развитию и искоренению бедности. Эти международные организации предлагают помощь и консультации в отношении реформы и модернизации таможенных служб такие, как и Всемирная таможенная организация и различные организации по международной помощи. Эти организации, работающие на международном уровне, обычно признают необходимость в предоставлении согласованной помощи развивающимся странам, а также в координации и взаимоувязывании своей деятельности.

Анализ деятельности таможенных органов показал, что за достаточно короткий срок в Республике Казахстан произошло становление таможенной службы. Создана и совершенствуется законодательная база таможенного сферы, сформированы механизмы наполнения доходной части государственного бюджета, регулирования внешнеэкономической деятельности, борьбы с контрабандой и правонарушениями в сфере таможенного дела, формируется разветвленная таможенная инфраструктура, внедряются элементы компьютеризации и информационного обеспечения в практическую деятельность таможенных органов. Правда, произошла реорганизация центрального органа в Комитет таможенного контроля Министерства финансов (см. Положение о Комитете и структуру в Приложении к настоящему учебнику).

Современная таможенная служба должна занимать важное место в проведении внешнеэкономической политики государства и выполнять контрольную и фискальную функции при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Республики Казахстан.

Основными недостатками современной таможенной системы можно выделить незавершенность формирования системы управления, несовершенство информационного обеспечения внутри системы, неполнота законодательной базы, отсутствие достаточно эффективных мер борьбы с контрабандой и преступлениями в сфере таможенного дела, нерешенность комплекса вопросов социальной защиты, нехватка квалифицированных профессиональных кадров, недостаточная материально-техническая база.

Все это входит в противоречие с решаемыми задачами и разнообразием внешнеэкономической деятельности, отражается на качестве и оперативности таможенного обслуживания участников ВЭД, создает проблемы с доходной частью государственного бюджета, приводит к нарушениям таможенных правил и увеличению числа преступлений в сфере таможенного дела.

Важно определиться с основной целью реформирования таможенной службы Республики Казахстан, которой является повышение эффективности реализации экономической политики государства и стратегии безопасности Казахстана на основе реализации Концепции совершенствования таможенной службы Республики Казахстан, реализации таможенными методами функции действенного контроля внешнеэкономической деятельности, обеспечение межведомственной координации при осуществлении государственных правоохранительных функций.

В Указе Президента от 20 июля 1995 года, имеющим силу Закона «О таможенном деле» предусматривался Фонд социального развития, поступления в который могли составлять 30% от суммы платы за таможенное оформление, однако уже в конце года соответствующим изменением в Указ это положение исключили. Поэтому вопрос финансового механизма обеспечения реформирования таможенной службы Республики Казахстан представляет собой выделение средств из государственного бюджета, предусмотренных на развитие таможенной системы, привлечение инвестиций со стороны мировых финансовых институтов, заинтересованных в проведении реформы таможенной службы республики.

Основными принципами реформирования таможенной службы могут быть комплексность и системность, единство и взаимосвязь экономических и организационно-технических и социальных аспектов таможенной деятельности. Важно также определить приоритетные направления и основные задачи реформирования таможенной службы Республики Казахстан.

Автоматизации таможенной службы способствовало постановление Правительства от 4 марта 1995 года № 294-а о проведении автоматизации таможенных органов республики по программе развития, рассчитанной на 5 лет, которая предусматривала создание Единой автоматизированной информационной системы таможенной службы Республики Казахстан (далее ЕАИС ТС РК). В рамках создания ЕАИС ТС РК за прошедший период была разработана система обмена информационными пакетами - Республиканская есть обмена данными таможенной службы Республики Казахстан, которая объединила центральный таможенный орган с областными управлениями и таможнями.

Основная цель реформирования таможенных органов - внедрение компьютеризации и автоматизации процессов таможенного оформления и контроля, и, как следствие, совершенствование и создание новых информационных технологий, повышение эффективности процедур таможенного оформления и таможенного контроля, создание единого глобального банка данных о движении товаров и транспортных средств через таможенную границу Республики Казахстан.

Первоочередными задачами в данной области являются:

1) применение современных информационных технологий в процессе таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств с момента пересечения таможенной границы до полного таможенного оформления;

совершенствование и расширение технической базы таможенных органов;

полномасштабное развертывание ЕАИС ТС РК, интегрирование ее в информационное пространство таможенных служб государств-участников Таможенного союза;

обеспечение достоверности таможенной статистики, на основе которой будут представляться аналитические и информационное материалы в государственные органы, в первую очередь, ведомствам, разрабатывающим торговую политику;

разработка новых систем и технологий автоматизации таможенной деятельности;

переход на электронную систему делопроизводства и безбумажную технологию.

Цели Программы реформы и модернизации, по мнению международных экспертов, должны включать:

улучшение соблюдения законодательных и нормативных требований;

увеличение доходов;

улучшение обнаружения контрабанды, в особенности тех видов, которые серьезно угрожают обществу, таких как наркотики и огнестрельное оружие;

улучшение содействия торговле, включая сокращение затрат для предпринимателей и улучшения доступа к рынкам за счет ускорения оформления документов и таможенной очистки товаров;

ускорение и повышение точности торговой статистики;

* повышение эффективности и действенности таможенной администрации.

повышение доверия правительства к таможенной администрации;

улучшение сотрудничества в стране и за рубежом с теми, кто заинтересован в повышении качества и эффективности администрирования доходов и таможенной деятельности, включая правительство, Министерства финансов, правоохранительные органы, торговые и деловые круги;

улучшение соблюдения финансовых и социальных целей правительства и международных обязательств;

наличие таможенной администрации, внушающей доверие своим сотрудникам, руководителям, партнерам, клиентам, правительству и населению.

Законодательство в развивающихся странах часто бывает весьма объемистым и сложным. Таможенные кодексы трудны для понимания, как дня таможенников, так и для предпринимателей, и часто содержат много регулятивного материала, который было бы лучше поместить в нормативные документы, с тем, чтобы при необходимости облегчить внесение простых поправок. В национальных законодательствах на постсоветском пространстве содержатся положения, относящиеся к нарушениям на границе, однако, отсутствуют положения, позволяющие эффективно бороться с нарушениями, выявленными внутри страны. В Великобритании, например, нарушением является сознательное владение товарами, подлежащими обложению пошлиной, если пошлина не была оплачена.

В большинстве развитых стран оказание содействия торговле занимает важнейшее место в деятельности таможенной службы. Известно, что создание богатства в стране зависит и от содействия бизнесу. В последние годы уделяется повышенное внимание развитию малого и среднего бизнеса, однако административные барьеры остаются.

Анализ показывает, что в развивающихся странах часто наблюдается бюрократический таможенный режим, правила которого трудны для понимания, а таможенная служба является неприятным барьером, который нужно преодолевать. В европейских странах, например в Великобритании, импортируемые товары часто декларируются импортером и проходят таможенную очистку до прибытия в страну. Такая тенденция наблюдается и в Казахстане, однако, для этого необходимо, помимо модернизации таможенной службы, поставить таможенное администрирование на соответствующий уровень.

Преодоление проблем, возникающих в процессе управления таможенной службой Республики Казахстан, возможно путем создания информационно-аналитической системы в рамках проекта Единой автоматизированной информационной системы таможенной службы Республики Казахстан (ЕАИС ТС РК). Одной из целей создания такой системы является повышение эффективности деятельности таможенных органов на основе автоматизации процессов управления. Ставится задача дальнейшего совершенствования прикладного программного обеспечения «АРМ Универсальный» с включением в него модуля аналитике - прогнозной оценки. Основными задачами информационно-аналитической системы являются системный анализ и оперативная диагностика деятельности таможенных органов, прогнозирование результатов деятельности таможенных органов, подготовка вариантов управленческих решений.

Для решения указанных задач информационно-аналитическая система должна обладать современной методологией системного анализа деятельности таможенных органов, количественными методами анализа, прогнозирования, оптимизации и принятия решений, системой показателей эффективности деятельности таможенных органов, информационной базой для анализа и диагностики деятельности таможенных органов.

Большое внимание стало обращаться на издержки, связанные с осуществлением таможенного оформления и контроля, которые существенно увеличивают расходы и самой таможен, и участников ВЭД. Повышение качества обслуживания торгового сообщества - один из наиболее эффективных путей снижения издержек, связанных с прохождением таможенного контроля и поэтому государственные структуры и должностные лица, ответственные за применение таможенного законодательства и процедур, должны сознавать, что эти издержки ложатся в основном, на налогоплательщиков. Необходимость и последовательное осуществление политики глобальной либерализации торговли обострили для таможенных служб проблемы противодействия торговому мошенничеству, контрабанде наркотиков, оружия и других запрещенных или ограниченных для ввоза - вывоза товаров. Во взаимоотношениях таможен с деловыми кругами последовательно внедряются в практику принципы сотрудничества в деле взаимного обеспечения достоверной информацией, предотвращения и пресечения этих и других противоправных действий, представляющих угрозу для общества и наносящих ущерб законной торговле, в связи с этим, при реформировании таможенных служб предусматривается усиление и расширение их правоохранительных функций, увеличение доли ресурсов для их реализации. При разработке таможенной политики предусмотрены специальные программы по пресечению нелегальной торговли и контрабанды.

Как отмечалось, снижение импортных пошлин сопровождается введением новых, косвенных налогов, а потому привлечение поступлений в бюджет не стало играть меньшей роли в работе таможенных органов. Обеспечение поступлений в бюджет остается ее важной функцией и она сохранит свое значение в обозримом будущем. Более того, это остается одним из приоритетных направлений таможенной политики всех стран, однако, главным фактором его реализации становится полнота сбора таможенных платежей. Для стран с низким и средним доходом, где поступления от торговли играют большую роль в наполнении государственных бюджетов, стратегия должна быть нацелена на то, чтобы максимально задействовать потенциал источников этих доходов. Для стран с развитой экономикой (таких, как США, Канада, страны Европейского Союза) эта стратегия состоит в том, чтобы обеспечить высокий уровень соблюдения торгового законодательства.

Изменения во внешнеторговых отношениях являются следствием пересмотра внешнеторговой политики прежде всего странами, занимающими лидирующее положение в этой сфере, и именно эти страны прежде всего обратили внимание на необходимость внесения соответствующих изменений в характер и содержание проводимой ими таможенной политики. Движущей силой в проведении реформ является стремление отыскать наиболее эффективный и рациональный способ достижения целей в области сбора налогов, реализации торговой политики и защиты интересов страны. При этом, меры по осуществлению реформ должны способствовать выполнению международных обязательства, вытекающих из содержания деклараций ВТО и отражать международно-признанную практику, относящуюся к движению товаров и людей и сбору поступлений.

Важным методологическим элементом разработки программ модернизации таможен является определение и способы разрешения проблемы формирования системы коммуникаций для таможенных служб как основного средства гармонизации отношений внутри таможенных организаций и их отношений с окружением: государственными, международными организациями, торговым сообществом в целом.

В процессе реформирования и модернизации таможенных служб ряда стран были созданы специальные службы коммуникации и информатики, занимающиеся вопросами упрощения процедур международной торговли, координацией операций таможенной службы и других ведомств в сфере внешней торговли. Развитие системы коммуникаций предусматривает установление связей с международными, а также правительственными органами других стран для обмена опытом и согласования действий в ключевых областях, таких как внедрение унифицированных процедур, достижение взаимопонимания в области методов оценки риска и соблюдения торгового законодательства, организация аудиторских проверок, финансовой отчетности импортеров, контроля подлинности документов и соответствия им продуктов, ведения достоверной коммерческой статистики.

В условиях экономических реформ, обеспечения структурной перестройки хозяйственной и внешнеэкономической деятельности, дальнейшим развитием рыночных отношений, интеграцией в международные торговые и таможенные организации, встает важнейшая задача создания современной таможенной службы. Акценты должны быть направлены на эффективность и практическую значимость решения таких задач как:

реальное участие в разработке и реализации мер государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, формирование таможенной политики в интересах страны, содействие развитию функциональной экономики, обеспечению национальной, в т.ч. внешнеэкономической, научно-технической, продовольственной, экологической и финансовой безопасности;

обеспечение полного поступления в бюджет страны доходов от внешнеэкономической деятельности, повышение контроля над ввозом и вывозом товаров и транспортных средств;

обеспечение эффективной борьбы с таможенными правонарушениями, видами контрабанды, незаконным перемещением наркотических препаратов, вредных и опасных для населения товаров;

- вхождение в систему мирохозяйственных связей путем активного участия в разработке внешнеторговой политики Казахстан.

В принципе, указанные задачи с 1995 года стояли перед таможенными органами, однако, процесс их становления затянулся, а анализ показывает на необходимость широкомасштабной модернизации таможенной службы, приведение ее в соответствие с растущим объемом и многообразием внешнеэкономической деятельности, адаптации таможенной службы к задачам внешней и внутренней политики, к правилам, нормам, стандартам и процедурам, принятым в международной таможенной практике.

В первую очередь необходимо определиться с принципами реформирования таможенной службы, которыми могут быть комплексность, системность, единство и взаимосвязь экономических, организационно-технических и социальных аспектов таможенной деятельности.

Приоритетными направлениями и основными задачами реформирования таможенной службы могут быть следующие:

дальнейшее совершенствование законодательной базы;

единство системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности и контроля за ее осуществлением;

приоритет экономических мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;

исключение неоправданного вмешательства государства и его органов во внешнеторговую деятельность;

разработка методологических основ и научно-прикладных методов обеспечения эффективного управления таможенной деятельностью;

реорганизация центральных исполнительных органов с целью устранения дублирования управленческих функций;

развитие таможенной структуры и инфраструктуры, их адаптация к объемам и номенклатуре товара и пассажиропотоков;

совершенствование технологии таможенного контроля и оформления, унификация и стандартизация таможенных процедур, обеспечение таможенных органов современными информационными технологиями, а также эффективными средствами телекоммуникаций и связи;

формирование достоверных данных таможенной статистики;

создание информационно-аналитической системы, оснащенной современными качественными методами, информационной базой и технологиями для оперативной подготовки управленческих решений;

дальнейшее совершенствование кадровой политики, оптимизация структуры и штатной численности;

- разработка эффективного механизма ценового и валютного контроля, разработка мер по совершенствованию взаимодействия таможенных органов с министерствами и ведомствами Республики Казахстан в целях обеспечения единого подхода в регулировании внешнеторговой деятельности;

- развитие материально-технической базы таможенной системы. Основными направлениями совершенствования законодательной базы внешнеэкономической деятельности являются:

* приведение законодательной базы таможенного дела в соответствие с заключенными международными договорами Республики Казахстан в рамках Таможенного союза, государств-участников СНГ, рекомендациями Всемирной таможенной организации, Всемирной торговой организации, других международных организаций;

обеспечение таможенно-правового сотрудничества с таможенными службами ближнего и дальнего зарубежья, обмен оперативной информацией, а также базой данных по вопросам экспортно-импортных операций;

содействие развитию транзитных перевозок;

* разработка и внесение в законодательные органы Республики Казахстан предложений по изменению и дополнению таможенного законодательства на основе анализа практики его применения;

обеспечение правовой защиты участников ВЭД;

провести систематизацию и кодификацию нормативных правовых актов по таможенному делу.

В таможенном администрировании необходимо принятие мер по совершенствованию механизма таможенного оформления и таможенного контроля. Задачами реформирования таможенных процедур могут быть:

- повышение уровня ответственности нижестоящих подразделений при осуществлении таможенного оформления и принятие решений о выпуске товаров;

- усиление ответственности таможенных брокеров, путем привлечение их в процесс таможенного оформления;

унификация таможенных процедур и таможенной документации с процедурами и документами, общепринятыми в международной практике;

упрощение таможенного оформления товаров путем совершенствования процедуры предварительного и периодического декларирования;

организация выборочного таможенного контроля на основе анализа рисков с последующим проведением пост - таможенного контроля;

усовершенствование и повышение контроля за единообразным применением норм таможенного законодательства таможенными органами Республики Казахстан;

разработка и внедрение упрощенных схем таможенного оформления товаров, багажа и личных вещей физических лиц;

развитие систем ускоренного таможенного оформления ручной клади и багажа физических лиц по принципу «красный - зеленый коридоры»;

совершенствовать способы идентификации товаров при осуществлении таможенного контроля в рамках таможенных режимов;

рационализировать процедуры таможенного оформления и контроля экспортируемых технологий, ноу-хау, объектов интеллектуальной собственности;

- разработка мер повышения эффективности контроля за доставкой товаров и использования таможенных режимов.

Основными направлениями работы таможни по дальнейшему совершенствованию механизма таможенно-тарифного регулирования ВЭД, дальнейшего совершенствования системы таможенно-банковского валютного контроля могут быть:

- разработка аналитических предложений, направленных на совершенствование таможенно-тарифной политики, с учетом необходимости постепенного снижения уровня таможенных пошлин;

поэтапный переход к единой системе формирования данных в части таможенно-тарифного регулирования на базе создания автоматизированной системы учета таможенных платежей и налогов;

создание информационной сети, объединяющей таможенные органы и банки;

технологии выборочного контроля и проверки, основанной на базе данных полной автоматизированной системы учета;

- совершенствование механизма эффективного контроля таможенной стоимости товаров;

реализация порядка определения и контроля таможенной стоимости товаров в соответствии с требованиями ГАТТ/ВТО;

совершенствование механизма контроля за правильностью классификации товаров в соответствии с ТН ВЭД, определением страны происхождения товаров;

- совершенствование процедуры идентификации товаров в соответствии с ТН ВЭД;

разработка и практическая реализация порядка взаимодействия таможенных органов Республики Казахстан с компетентными органами стран-бенефициаров по контролю за достоверностью предоставляемых сертификатов происхождения товаров;

разработка механизма и практическая реализация взаимодействия таможенной и налоговой служб Республики Казахстан по контролю за соблюдением участниками ВЭД таможенного и налогового законодательства;

- участие в разработке механизма предоставления тарифных преференций на ввоз товаров, происходящих из государств, образующих вместе с Республикой Казахстан зону свободной торговли или Таможенный союз, либо двусторонних соглашений;

мониторинг экспортно-импортных контрактов по товарам, облагаемым таможенными платежами и налогами;

завершение формирования нормативной правовой базы проведения валютно-банковского таможенного контроля.

Основными направлениями работы таможенных органов по усилению защиты экономических интересов являются:

- обеспечение соблюдения разрешительного порядка при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Республики Казахстан;

совершенствование форм и методов борьбы с экономической контрабандой и таможенными правонарушениями;

разработка методики расследования правонарушений и механизма взаимодействия с правоохранительными органами Республики Казахстан;

усиление мер по контролю за нелегальным перемещением наркотиков, оружия и боеприпасов, валюты, энергоносителей, обеспечение защиты прав интеллектуальной собственности;

включение преступлений и правонарушений в сфере таможенного дела в единый оперативный учет и уголовной статистики.

Важное место в деятельности таможни занимают вопросы ведения статистики внешней торговли. В таможенной статистике заложены следующие познавательные компоненты, как информационно-правовые основы в виде Кодекса, других нормативных правовых актов и информации, содержащейся в грузовых таможенных декларациях; информационных материалов, публикуемых в печати. Также выделяются экономико-методологические основы в виде методологии статистики внешней торговли, в том числе методов ее обработки, расчета показателей и экономического анализа, а также организационно-технологические основы в виде действующего в рамках таможенной службы регламента сбора, обработки первичных документов и подготовки выходных статистических форм[33 ст. 175].

Среди функций таможенной статистики следует выделить функцию таможенно-статистического контроля. Данный контроль и анализ почти полностью базируются на проверке результатов принятых ранее решений по объектам управления в таможенной системе.

Внешнеторговый оборот страны представляет собой экспорт и импорт товаров в их количественном и стоимостном выражении, а также географическую направленность экспорта и импорта («товар-страна», «страна-товар»); пассажирооборот - отражает учет физических лиц, пересекающих таможенную границу и качество пассажиров.

Таможенная статистика включает также специальную таможенную статистику, куда входят следующие специальные объекты контроля и анализа статистика декларирования, характеризующая вывоз и ввоз товаров по видам таможенных режимов, учитываемых таможенной статистикой внешней торговли, а также:

1) статистика таможенных платежей, характеризующая долю и роль таможенных платежей в формировании доходной части федерального бюджета. При этом учет ведется по видам таможенных платежей: сборы за таможенное оформление, вывозная таможенная пошлина, ввозная таможенная пошлина, налог на добавленную стоимость, акциз, специальный налог;

статистика валютного контроля, ведущая учет экспортных товаров в количественном и стоимостном выражении, в привязке к срокам поступления сумм валютной выручки;

статистика конфискованных товаров, характеризующая количество случаев нарушений таможенных правил и контрабанды во внешнеторговом обороте, а также физическими лицами по товарам, стоимость конфискованных предметов, сумма взысканных штрафов;

статистика международных почтовых отправлений, отражающая учет посылок и других почтовых отправлений, выпущенных из Российской Федерации и пропущенных в Российскую федерацию;

5) статистика международных перевозок, отражающая учет транспортных средств.

Единая автоматизированная информационная система таможенной службы Республики Казахстан (ЕАИС) имеет цели создания системы всесторонней информационной поддержки для:

эффективного контроля всех грузопотоков через государственную границу;

контроля за соблюдением действующих правил таможенного оформления, правильностью начисления и полнотой взимания таможенных пошлин и платежей;

ведения достоверной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики;

принятия решений, управления и планирования на всех уровнях в таможенных органах - от Таможенного комитета до отдельного таможенного поста, а также отслеживания влияния тех или иных принятых решений в сфере таможенного администрирования на социально-экономическую ситуацию в стране;

- приведения таможенного администрирования к стандартам, отвечающим требованиям институтов мирового сообщества.

Для достижения данной цели необходимо создание высокоорганизованной территориально-распределенной централизованной информационной системы, поддерживающей все процессы таможенного оформления в действующих зонах таможенного оформления на всей территории страны и в центральном таможенном органе, базирующейся на современных компьютерных информационных технологиях таможенного оформления, соответствующих международным стандартам.

4.2 Зарубежный опыт реформирования таможенной службы

Масштабные работы по автоматизации таможенной службы в развитых странах, основанные на концепции создания автоматизированных рабочих мест начались одновременно с появлением на рынке персональных компьютеров в 1960-1970 годах. Накопленный большой опыт построения таких систем в Европе и САШ позволяет сделать основной вывод: несмотря на смену поколений технических средств (системно-технической платформы), информационная и алгоритмическая база таких систем, основанная на стабильной нормативной базе, остается практически постоянной. При этом развитые европейские страны и США используют различные программные продукты различных фирм-разработчиков.

Анализ центрального и региональных подразделений Таможенного комитета как объектов автоматизации позволил сделать вывод о качественно различном уровне подготовки различных региональных таможенных учреждений к внедрению ЕАИС и целесообразности поэтапного внедрения системы. Поэтому начальный список таможенных объектов, утвержденный приказом ГТК РК в 1997 году, включал только 47 таможенных учреждений, в первую очередь, - все таможенные управления и таможни. В дальнейшем приоритетом являлась южная и юго-восточная граница Казахстана.

К 1999 году структура таможенных органов претерпела существенные изменения, связанные как с изменением административно-территориального деления Казахстана, так и с появлением новых задач и приоритетов развития таможенных органов, в частности, появилась необходимость развития таможенной инфраструктуры на границе с Россией[34 ст. 67].

Позднее в первую очередь объектов автоматизации были включены также таможенные посты, входящие в межправительственные соглашения о двухсторонних пунктах пропуска на границе, таможенные посты, дислоцированные вблизи крупных энергетических и промышленных предприятий.

Было принято во внимание фактическое наличие больших объемов декларирования, наличие капитальных, принадлежащих таможенным органам зданий и помещений с постоянным энергоснабжением. Учтены стратегически важные направления движения грузов и транспортных средств, перспективы экономического развития регионов и приграничных территорий.

Работы по комплексной автоматизации были проведены в 88 таможенных учреждениях: Таможенный комитет, 6 Главных таможенных управлений и 10 Таможенных управлений, 7 Таможен прямого подчинения, 64 таможенных поста, в том числе 45 приграничных. В этих таможенных учреждениях развернуты локальные вычислительные сети, серверное оборудование, установлено прикладное программное обеспечение ЕАИС.

Объединение отдельных таможенных учреждений в глобальную республиканскую информационную сеть обеспечивают наземные спутниковые станции и радиомодемы. Всего в опытную эксплуатацию введено 94 локальные вычислительные сети, 79 серверов, более 1400 автоматизированных рабочих мест на базе персональных компьютеров, 79 спутниковых станций и 27 радиомодемов.

Кроме того, дополнительно еще на 48 таможенных объектах, где производится таможенное оформление, установлены локальные компьютеры, а передача данных в соответствующие таможенные управления производится с помощью дискет.

В результате ЕАИС позволяет оперативно контролировать до 95% всех грузопотоков, а электронные копии таможенных деклараций оформляются на все товары, пересекающие границу. База данных электронных копий грузовых таможенных деклараций, которая формируется с 1 июля 1997 года, к настоящему времени включает более миллиона записей.

С помощью ЕАИС Таможенный комитет формировал специальную таможенную статистику внешней торговли, формирует статистическую отчетность по запросам органов государственного управления Республики Казахстан. ЕАИС поддерживает связь таможенных учреждений в режиме передачи данных и видеоконференций, а также голосовую связь (ведомственная телефонная связь на основе IP -телефонии). Агентство таможенного контроля самостоятельно обеспечивает эксплуатацию системы, администрирование ведомственной сети и баз данных, налажена служба технической поддержки и сопровождения программно-технической платформы ЕАИС.

Эффективность информационной поддержки ЕАИС всех процессов таможенного оформления заключается также в том, что система позволяет формировать, обрабатывать, оперативно передавать с мест и хранить в центральном таможенном органе электронные копии таможенных деклараций и документов, относящиеся ко всем таможенным товарам за длительный период времени. Это дает возможность проанализировать в произвольном аспекте информацию по любой осуществленной ранее внешнеторговой операции, уточнить реквизиты физических участников таможенного оформления (таможенников, таможенных брокеров, декларантов), качественные, количественные и стоимостные параметры груза. Даже в случае утери в региональных таможенных подразделениях архивных документов данная информация сохранится в электронной базе данных в Таможенном комитете.

В рамках Единого информационного пространства Республики Казахстан, создаваемого в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан «О формировании единого информационного пространства в Республике Казахстан» от 9 декабря 1997 года № 3787 ЕАИС должна формировать и поддерживать информационное отображение текущего состояния экономико-правового пространства работы таможенных органов.

Основными пользователями ЕАИС являются информационная система налоговых органов, Национальный банк и Казначейство Министерства финансов, информационная система Министерства внутренних дел, информационная система Комитета национальной безопасности, информационные системы таможенных служб сопредельных государств, информационные системы Всемирной таможенной организации, Всемирной торговой организации, Всемирного банка и др.

В настоящее время осуществляется дальнейшее развитие системы на ближайшие годы. Вопрос реализации второй очереди ЕАИС (комплексная автоматизация объектов второй очереди) должен быть решен одновременно с вопросами обеспечения таможенных органов необходимыми зданиями и сооружениями с постоянным энергоснабжением.

В качестве других приоритетных целей развития ЕАИС в ближайшие годы следует выделить следующие:

разработка и внедрение новых технических средств для усиления контроля грузопотоков, в первую очередь для контроля доставки грузов;

дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы таможенного оформления, технологических инструкций с учетом внедрения информационных технологий, в том числе разработка внутриведомственных нормативных актов по использованию электронной подписи и электронных документов;

разработка концепции, организационно-правовой базы и технологических требований к информационным интерфейсам с другими министерствами и ведомствами, органами государственной власти, банковской системой, таможенными службами других государств, международными организациями, техническая реализация данных интерфейсов;

разработка и реализация программы организационных и технических мероприятий по усилению защиты информации в ЕАИС;

создание на базе геоинформационной системы Кадастра таможенной службы Республики Казахстан, который является частью создаваемой Государственной информационной системы органов государственной власти.

Одновременно необходимо обеспечить техническую поддержку действующей системы. Важной проблемой остается оптимизация не только деятельности и функционального исполнения, но и создание новых и реорганизация действующих таможенных органов и учреждений, а также решение других вопросов таможенной инфраструктуры. Необходимо осуществить реорганизацию подразделений таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление, их рациональное размещение, исходя из необходимости максимального приближения к местам обработки внешнеторговых грузов, создание центров (мест) таможенного оформления, широкое привлечение представителей «околотаможенной инфраструктуры», а также обеспечить:

приведение существующей инфраструктуры таможенных органов в соответствие с требованиями современных технологий таможенного оформления;

разработку схемы оптимального размещения объектов таможенной инфраструктуры с учетом перспективы и задач расширения Таможенного союза, ЕврАзЭС и ЕЭП;

развертывание системы таможенного контроля за перемещением предметов интеллектуальной собственности, радиоактивными материалами и опасными отходами;