Правовое регулирование обязательного государственного страхования

2) Министерством внутренних дел Республики Казахстан - военнослужащим, состоящим на воинской службе или проходившим воинскую службу во Внутренних войсках и военно-следственных органах;

3) Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан - военнослужащим, состоящим на воинской службе или проходившим воинскую службу в органах управления и частях гражданской обороны уполномоченного органа в области чрезвычайных ситуаций;

4) Республиканской гвардией Республики Казахстан - военнослужащим, состоящим на воинской службе или проходившим воинскую службу в Республиканской гвардии;

5) Комитетом национальной безопасности Республики Казахстан - военнослужащим, состоящим на воинской службе или проходившим воинскую службу в Пограничной службе, органах военной контрразведки и военной полиции;

6) Генеральной прокуратурой Республики Казахстан - военнослужащим, состоящим на воинской службе или проходившим воинскую службу в органах военной прокуратуры.

В рассматриваемых государствах обязательному государственному страхованию подлежат некоторые другие категории государственных служащих, например, судьи (ст. 23 Закона Республики Беларусь 13 декабря 1999 года №340-З «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников органа государственной охраны» [Электронный ресурс] // ИПС «Законодательство стран СНГ». Режим доступа: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=1943 (дата обращения: 22.04.2014)., ст. 54 Конституционного закона Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года № 132-II «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» [Электронный ресурс] // Информационная система «Параграф». Режим доступа: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1021164 (дата обращения: 22.04.2014).), курсанты специальных (военных) учебных заведений, сотрудники, проходящие службу в специальных государственных органах (Закон Республики Казахстан от 13 февраля 2012 года № 552-IV «О специальных государственных органах Республики Казахстан»).

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Категории лиц, не состоящих на указанных службах, в соответствии с буквальным толкованием нормы ст. 969 ГК РФ, обязательному государственному страхованию не подлежат См. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 635.. Однако на практике это не так.

На сегодняшний день обязательному государственному страхованию в Российской Федерации подлежат не только государственные служащие, но и лица, к ним не относящиеся. Например, согласно ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1995 года № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» Собрание законодательства РФ. 1995. № 14. Ст. 1212. обязательному государственному страхованию подлежат медицинские и иные работники, осуществляющие диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, а также лица, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека; на основании ст. 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 617. - Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, на основании ст. 22 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 33. Ст. 1913. - медицинские и иные работники, участвующие в оказании психиатрической помощи, на основании п. 2 ст. 15 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2581. - медицинские, ветеринарные и иные работники, непосредственно участвующие в оказании противотуберкулезной помощи, а также работники организаций по производству и хранению продуктов животноводства, обслуживающие больных туберкулезом сельскохозяйственных животных.

В п. 2 ст. 18 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133. предусматривается возможность обязательного государственного экологического страхования. Поскольку никаких актов, конкретизирующих эту норму, регулирующих этот вид обязательного страхования нет, на практике вопрос о возможности такого страхования не поднимается. По всей видимости, это аналог установленного Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4194. обязательного страхования ответственности владельца объектов повышенной опасности, осуществляемого за счет указанного лица. В этом случае указанное экологическое страхование не является обязательным государственным страхованием в смысле, приданном ему ГК РФ.

В некоторых случаях предусматривается обязательное государственное страхование имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований. Так, в соответствии с п. 10 Положения об использовании ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации в целях экспонирования или научного изучения на территории Российской Федерации Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2011 года № 7 «Об утверждении Положения об использовании ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации в целях экспонирования или научного изучения на территории Российской Федерации»., ценности Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации подлежат обязательному страхованию с обеспечением всех случаев страховых рисков на весь период транспортировки, экспонирования или научного изучения. Расходы по страхованию ценностей в некоторых случаях принимает на себя федеральный орган государственной власти, организовавший проведение экспонирования, то есть это страхование является обязательным в силу требований нормативного правового акта и финансируется за счет средств федерального бюджета. В соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 84 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», необходимо проведение закрытого конкурса при размещении заказов на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации,

на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение и передаваемых заказчиками во временное владение и пользование либо во временное пользование физическим и юридическим лицам, в том числе в связи с проведением выставок на территории Российской Федерации и (или) территориях иностранных государств.

Обязательное страхование за счет бюджета - не явление последних лет. Еще до революции предусматривалось страхование фабричных рабочих ввиду повышенной опасности работы на станках того времени Емельянов А.С. О понятии обязательного страхования // Хозяйство и право. 1997. № 12. С. 128.. Кроме того, важно не отождествлять его с государственным страхованием в СССР (за исключением разве что периода НЭПа) ввиду существования вплоть до 1980-х годов Главной вехой является принятие Закона СССР от 26 мая 1988 года № 8998-XI «О кооперации», который предусматривал, что кооперативы могут страховать имущество и другие имущественные интересы в органах государственного страхования, а также создавать кооперативные страховые учреждения, определять условия, порядок, виды страхования. государственной монополии В соответствии с Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 28 ноября 1918 года «Об организации страхового дела в Российской Республике». на страховую деятельность. В 1918 году все частные страховые общества и организации (акционерные, паевые и взаимные) были ликвидированы, а земские и взаимно-городские страховые организации, действующие в пределах Российской Республики, были объявлены достоянием Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Л.А. Мотылев отмечал, что «принцип государственной монополии на страховое дело означает сосредоточение всех страховых операций в руках государства. Оно само осуществляет ведение страховых операций через специально созданную систему органов Госстраха» Мотылев Л.А. Государственное страхование в СССР. М., 1986. С. 12.. В СССР любое страхование являлось государственным,

осуществлялось только через систему органов государственного страхования (в соответствии с Положением Приказ Минфина СССР от 14 декабря 1967 года № А-1093 «Об утверждении положения о Главном управлении государственного страхования СССР (Госстрах СССР)»). [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 22.04.2014)., Главное управление государственного страхования СССР находилось при Министерстве финансов СССР), хотя страховые премии отчисляло не только государство, но и колхозы, иные лица. На основе анализа нормативных актов того времени и литературы можно сделать вывод, что более распространенным было имущественное страхование, а также что монографии по обязательному государственному страхованию в основном воспроизводили действующее на момент их издания законодательство.

Первым актом советской власти, посвященным собственно этому виду страхованию, был Декрет СНК РСФСР от 6 октября 1921 года «О государственном имущественном страховании» СУ СССР. 1921. № 69. Ст. 554., которым предписывалось организовать во всех местностях РСФСР, как сельских, так и городских, государственное имущественное страхование частных хозяйств от стихийных бедствий (пожаров, падежа скота, градобития растительных культур), а также аварий на путях водного и сухопутного транспорта. На основании указанного акта в составе Народного Комиссариата Финансов учреждалось Главное Управление Государственного Страхования (позднее, Декретом СНК РСФСР от 6 июля 1922 года «О государственном страховании» СУ СССР. 1922. № 44. Ст. 536., этот орган будет переименован в Главное Правление Государственного Страхования - Госстрах). Кроме того, в декрете особо оговаривалось, что «на первое время вводится государственное добровольное имущественное страхование, заключаемое на основании особых правил по соглашению страхователей с органами Государственного Страхового Управления». Позднее предполагалось ввести государственное обязательное страхование, распространяемое на всех частных владельцев соответствующих имуществ, а также арендаторов государственных имуществ и предприятий.

Кооперативным организациям предоставлялось право взамен обязательного государственного страхования организовать взаимное страхование собственных имуществ от стихийных бедствий с правом самостоятельно устанавливать формы, виды страхования и тарифа, действуя под контролем и надзором Главного Управления Государственного Страхования.

В 1925 году было принято Положение о государственном страховании союза советских социалистических республик Утверждено Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР 18 сентября 1925 года., которым фактически вводилось обязательное имущественное страхование в СССР. Так, согласно п. 5 указанного акта, государственное страхование разделялось на обязательное окладное, обязательное неокладное и добровольное. При этом особо оговаривалось, что операции по государственному страхованию освобождены от всякого рода общегосударственного и местного обложения. Не подлежали обложению никакими сборами выплачиваемое вознаграждение при наступлении страхового случая. Государственному обязательному окладному страхованию от огня подлежали строения, принадлежащие кооперативным организациям и частным лицам физическим и юридическим. Обязательное окладное страхование также распространялось на другие виды имущества и опасностей Советом Труда и Обороны, при чем окладное страхование растительных культур от градобития, крупного рогатого скота и лошадей от падежа, а равно и других видов страхования, кроме страхования строений от огня, вводилось в пределах плана, утвержденного Советом Труда и Обороны, лишь постановлениями областных и губернских исполнительных комитетов с согласия уездных съездов советов или пленумов уездных (или соответствующих им) исполнительных комитетов.

Обязательному государственному неокладному страхованию от огня и от опасностей перевозки подлежали Распространение обязательного неокладного страхования на иные, кроме перечисленных, виды имущества, а равно ограничение применения обязательного неокладного страхования, как в отношении подлежащих означенному страхованию имуществ, так и в отношении опасностей, этим страхованием предусматриваемых, - производилось по представлению Главного Правления Госстраха постановлением Совета Труда и Обороны.:

а) государственные (в том числе и коммунальные) имущества, находящиеся во временном владении, пользовании или распоряжении на началах аренды, права застройки, комиссии или по какому либо иному основанию у кооперативов и частных лиц физических и юридических (товариществ, обществ, артелей и др.);

б) принадлежащие кооперативным и частным физическим и юридическим лицам имущества, служащие обеспечением ссуд, выданных государственными (в том числе и коммунальными) кредитными учреждениями;

в) принадлежащие государственным органам, кооперативам и частным физическим и юридическим лицам товары, поступающие на хранение в учрежденные надлежащим порядком специальные товарные склады, если под эти товары выданы вариантные (складочные и залоговые) свидетельства.

Таким образом, существовало два вида обязательного государственного имущественного страхования: окладное и неокладное. Различия между ними состоит в страхуемых объектах, а также в методике исчисления страховых взносов. Окладная и неокладная (раскладочная) системы взимания платежей были описаны Л.В. Ходским. Он писал, что первая состоит в том, что государство заранее устанавливает всю сумму, какая должна поступить в форме данного налога и затем уже эту сумму распределяет между плательщиками. При окладной системе предварительно определяются оклады для каждого плательщика или объекта обложения, так что валовая сумма сбора выясняется уже как результат суммирования этих окладов» Ходский Л.В. О налогах, пошлинах и сборах // Реформы и право. 2008. № 1. С. 95.. Все прочие имущества подлежали добровольному страхованию О государственной страховой монополии: доклад проф. М.Я. Пергамента. М., 1923. С. 6..

С течением времени появлялись новые виды обязательного имущественного страхования. С 1938 года на основании Постановления СНК СССР от 3 февраля 1938 года № 111 «О государственном страховании имущества предприятий, учреждений и организаций» в обязательном порядке стало проводиться страхование государственного жилого фонда, а также имущества, принадлежащего государственным предприятиям и учреждениям, сданного в аренду или пользование на иных началах отдельным лицам или частным организациям.

Законом СССР от 4 апреля 1940 года «Об обязательном окладном страховании» Ведомости ВС СССР. 1940. № 12. были установлены различия в объектах страхования между колхозами и индивидуальным имуществом граждан. Так, обязательное окладное страхование предусматривалось для следующих объектов имущества колхозов:

а) строений, инвентаря, оборудования, транспортных средств, продукции, сырья и материалов;

б) посевов сельскохозяйственных культур (в том числе и находящихся в рассадниках, парниках и теплицах), питомников и урожая садов, ягодников и виноградников;

в) животных: крупного рогатого скота, овец, коз и свиней в возрасте от 6 месяцев; лошадей, верблюдов, ослов, мулов и оленей в возрасте от 1 года, а племенного молодняка лошадей, верблюдов и ослов в возрасте от 6 месяцев;

г) ловецких судов.

В хозяйствах же граждан обязательному окладному страхованию подлежало следующее имущество, принадлежащее им на праве личной

собственности:

а) строения;

б) животных: крупный рогатый скот в возрасте от 6 месяцев; лошади, верблюды, ослы, мулы, овцы и козы в возрасте от 1 года; свиньи в возрасте от 9 месяцев;

в) полевые посевы сельскохозяйственных культур.

Указанная дифференциация неслучайна. Несомненно, защите имущества колхозов уделялось большое внимание. В 1968 года была издан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1967 года «О государственном обязательном страховании имущества колхозов» Ведомости ВС СССР. 1967. № 42. Ст. 542., регулирующий только вопросу обязательного страхования имущества колхозов. В соответствии с указанным актом страхованию подлежали: урожай сельскохозяйственных культур (кроме урожая сенокосов), сельскохозяйственные животные, домашняя птица, кролики, пушные звери и семьи пчел, здания, сооружения, передаточные устройства, силовые, рабочие и другие машины, транспортные средства, оборудование, ловецкие суда, орудия лова, инвентарь, продукция, сырье, материалы, многолетние насаждения.

Ввиду широкого охвата объектов имущества системой страхования, обязательного в силу требования нормативных актов, могли возникать проблемы с фактическим сбором страховых взносов. Поэтому характерной чертой обязательного окладного страхования в СССР было наличие системы льгот. В этом контексте довольно интересно замечание В.С. Куликова Куликов В.С. Вопросы теории и практики гос. страхования в СССР. М., 1975. С. 56., что совхозы, например, платили страховые взносы только если по итогам отчетного периода они получили прибыль. С позиции бюджетного планирования это крайне неудачно, поскольку не позволяет делать реалистичных прогнозов, но необходимо также иметь в виду, что в первую очередь цель страхования не фискальная, а, социальная - защита интересов собственников, владельцев.

Помимо рассмотренного имущественного, существовало также обязательное личное страхование. Так, с 8 апреля 1931 года на основании Постановления СНК СССР от 6 апреля 1931 года № 259 «О введении обязательного страхования пассажиров от несчастных случаев на путях железнодорожного, водного, автомобильного и воздушного сообщения» СЗ СССР. 1931. № 23. Ст. 190. вводилось в СССР обязательное страхование от несчастных случаев на путях сообщения железнодорожного и водного транспорта, кроме пригородного сообщения, на путях воздушного сообщения, а также автомобильного сообщения на постоянных линиях государственных предприятий за пределами природной зоны. Этот вид страхования со временем изменялся и позднее был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1982 года № 7276-X «О государственном обязательном страховании пассажиров воздушного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта», посвященный страхованию пассажиров в пути. Согласно указанному акту с 1983 года было установлено, что пассажиры воздушного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта подлежат государственному обязательному страхованию от несчастных случаев на время поездки (полета) или пребывания на вокзале, в порту, на станции, пристани. Причем это не распространялось на пассажиров:

всех видов транспорта международных сообщений;

железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта пригородного сообщения;

морского и внутреннего водного транспорта на прогулочных и экскурсионных линиях;

внутреннего водного транспорта внутригородского сообщения и переправ;

автомобильного транспорта на городских маршрутах и междугородных маршрутах в пределах одной области, края, автономной республики и союзной республики, не имеющей областного деления.

Таким образом, был расширен и уточнен перечень видов транспорта, при пользовании которым пассажиры подлежали обязательному страхованию. Кроме того уточнялись иные важные моменты. Так, в указе было специально оговорено, что пассажиры считаются застрахованными с момента объявления посадки в воздушное, морское или речное судно, в поезд, автобус или иное транспортное средство до момента оставления вокзала, порта, станции, пристани назначения.

Аккумуляция денежных средств проходила следующим образом: при покупке билета, лицо обязано было уплатить также сумму страхового тарифа, которая потом перечислялась транспортной организацией органам государственного страхования. Особенностью страхования этой категорий лиц являлось также то, что пассажиры, пользующиеся правом бесплатного проезда, также подлежали государственному обязательному страхованию, но без уплаты ими страхового платежа.

Кроме того производилось страхование некоторых категорий служащих (помимо названных уже сотрудников милиции для примера можно привести лиц оперативно-строевого состава городской пожарной охраны См. Постановление ЦИК СССР № 52 и СНК СССР № 654 от 7 апреля 1936 года «Положение о государственном пожарном надзоре и о городской пожарной охране».). Особенностью здесь являлось то, что указанные служащие подлежали обязательному государственному страхованию в современном смысле слова. Основой для него являлся договор с Госстрахом на перечисление средств страховых взносов от места работы (службы), т.е. фактически из бюджета.

Незадолго до распада СССР на основании Постановления Совета министров СССР от 30 декабря 1990 года № 1393 «О государственном обязательном личном страховании военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел» с 1 января 1991 года была введена современная система государственного обязательного личного страхования военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел на случай гибели (смерти), ранения (контузии), заболевания, полученных в период прохождения службы (сборов) Страхование должно было осуществляться за счет средств, выделяемых из союзного бюджета Министерству обороны СССР, Министерству внутренних дел СССР, Комитету государственной безопасности СССР и Министерству транспортного строительства СССР (на содержание железнодорожных войск), а также средств других министерств, ведомств и организаций, в распоряжении которых находятся воинские формирования., а с 1 мая 1991 года - государственное обязательное страхование работников, занятых оказанием медицинской помощи населению, проведением научных исследований по проблемам вирусологии и производством вирусных препаратов, на случай инфицирования вирусом иммунодефицита человека при исполнении ими служебных обязанностей, а также наступления в связи с этим инвалидности или смерти от СПИДа на основании Постановления Кабинета министров СССР от 26 апреля 1991 года № 200 «О государственном обязательном страховании работников, занятых оказанием медицинской помощи населению, проведением научных исследований по проблемам вирусологии и производством вирусных препаратов, на случай инфицирования вирусом иммунодефицита человека при исполнении ими служебных обязанностей,

а также наступления в связи с этим инвалидности или смерти от СПИДа»Страхование указанных категорий работников должно было осуществляться за счет средств союзного бюджета, выделяемых на эти цели министерствам и ведомствам СССР, учреждения и организации которых занимаются оказанием медицинской помощи населению, проведением научных исследований по проблемам вирусологии, производством вирусных препаратов и находятся на бюджетном финансировании. . Применительно ко второму акту специально оговаривалось, что работники других аналогичных учреждений и организаций подлежат государственному обязательному страхованию за счет средств финансирующих их деятельность министерств, ведомств, предприятий и организаций, а при отсутствии такого финансирования - за счет собственных средств. Денежные средства должны были перечисляться Правлению государственного страхования СССР.

Правовая природа обязательного государственного страхования вызывает большой интерес. Юридическим фактом, обусловливающим возникновение правоотношений по страхованию в целом и по обязательному государственному страхованию в частности является заключение соответствующего договора между страхователем и страховщиком, но в определенных случаях, когда компенсация ущерба и механизм такой компенсации (через участие страховой организации) представляют общественный интерес, степень свободы договаривающихся сторон может быть существенно ограничена (на основании абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК РФ), а заключение договора обязательно для сторон именно в силу закона. Возникает вопрос, что же является отправной точкой для возникновения правоотношений между страхователем и страховщиком: закон или договор?

С точки зрения финансового права следует отнести договор страхования, заключаемый в соответствии со ст. 969 ГК РФ, к договорам особого вида - публично-правовым Подробнее о публичных договорах в финансовом праве см. Горлова Е.Н. Публичный договор в финансовом праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010; Еремин С.Г. Договор в финансовом праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. (не стоит путать их с публичными договорами, которым посвящена ст. 426 ГК РФ), заключение которых является юридическим фактом, обусловливающим возникновение правоотношений по обязательному государственному страхованию. В.С. Белых и И.В. Кривошеев отмечают, что «публичный характер свойствен

правоотношениям, устанавливаемым в рамках обязательного государственного страхования, а также обязательного медицинского, пенсионного, социального страхования» Белых В. С., Кривошеев И. В., Митричев И. А. Страховое право России: учебное пособие. М., 2009. С. 44..

Следует отличать обязательное государственное страхование от юридической ответственности, целью которой является восстановление нарушенного права, в том числе возмещение имущественного ущерба, причиненного данным нарушением, а основаниями ее возникновения Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - 3-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 593.: юридическим (формальным) - правовая норма, выраженная в законе, фактическим - само правонарушение (наличие состава). Целью же обязательного государственного страхования, как отмечалось выше, является защита социальных интересов граждан и интересов государства и создание специального денежного фонда (страхового фонда). Основанием же возникновения правоотношения по обязательному государственному страхованию является не наступление страхового случая (последний, как отмечает А.С. Емельянов Емельянов А.С. О понятии обязательного страхования // Хозяйство и право. 1997. № 12. С. 129., служит основанием возникновения права требования у застрахованного лица и выгодоприобретателя к страховщику выплаты страхового возмещения), а заключение договора между соответствующим государственным органом и страховой государственной организацией. Обязательное государственное страхование призвано не компенсировать потери государственных служащих и членов их семей (как в случае наступления при юридической ответственности работодателя перед наемным работником), а обеспечить их компенсацию путем организации специальных фондов денежных средств.

Оценивая советский опыт функционирования системы обязательного государственного страхования как инструмента мобилизации государствомфинансовых ресурсов на определенные цели, нельзя не отметить те положительные моменты, которые, безусловно, имеет аккумуляция денежных средств на счетах органов и организаций, напрямую контролируемых государством.

Памятуя о революционном прошлом России начала ХХ века и оценивая ту роль, которую играли вопросы социальных гарантий и защиты трудящихся, нельзя недооценивать важность социальных вопросов, особенно в связи с тем, что самой многочисленной категорией лиц, подлежащих страхованию, являются лица, специально обученные военному делу.

Поскольку обязательность вступления в правоотношения по страхованию в установленных законами случаях продиктована именно социальной значимостью, по всей вероятности коммерческая составляющая едва ли может иметь место. Подобно тому, как социальные взносы аккумулируются на счетах государственных внебюджетных фондов, страховые взносы по обязательному государственному страхованию так же целесообразно размещать на счетах органов и организаций, находящихся под прямым контролем государства. В отличие от коммерческих организаций, имеющих априори цель извлечение прибыли, государство такой цели не имеет, а кроме того уже возложило на себя обязанность заботиться о достойном уровне жизни своих граждан, продекларировав социальный вектор направления развития в качестве одного из основных.

Современная тенденция широкого внедрения рыночных механизмов и ухода государства из экономики представляется крайне сомнительной в социальной сфере. В Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года указывается, что на уплату страховых премий по имущественному страхованию для государственных и муниципальных нужд затрачиваются значительные бюджетные средства и

предварительный анализ результатов проведения указанных видов страхования свидетельствует о том, что страховые премии значительно превышают страховые выплаты Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 года № 1293-р «Об утверждении Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года». [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102339696&intelsearch=%F1%F2%F0%E0%
F2%E5%E3%E8%FF+%F1%F2%F0%E0%F5%EE%E2%EE%E3%EE+%F0%FB%ED%EA%E0 (дата обращения: 22.04.2014).. Расходы на администрирование такого страхования, в том числе на проведение конкурсов по отбору страховщиков, сопоставимы, а в некоторых случаях превышают потенциальные расходы на администрирование соответствующих выплат, в случае, если бы они осуществлялись непосредственно за счет бюджетных средств помимо страховщиков, несмотря на кажущуюся, на первый взгляд, абсолютную убыточность для государства осуществления страховой деятельности.

Кроме того если отойти от критерия источника финансирования для отнесения отношений к обязательному государственному страхованию, заменив его критерием участия государства в страховых отношениях в качестве страховщика, то можно допустить софинансирование государством и частными лицами указанной сферы. Так, например, негативная практика произошедших в последние годы наводнений, пожаров показала, насколько социально необходимым является страхование жилой недвижимости. Целесообразно было бы ввести обязательное страхование этого вида имущества на началах софинансирования, что не является новым и уже активно используется в международной практике. Например, в Германии страхование жизни и здоровья рабочих осуществляется на добровольных началах, но в случае заключения соответствующего договора рабочим предоставляется государственная субсидия в размере 26% от суммы страховой премии Емельянов А.С. Правовые основы обязательного государственного страхования (на примере органов внутренних дел): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 102..

Позитивно оценивается идея государственной поддержки в сфере сельскохозяйственного страхования, предложенная Федеральным законом от 25 июля 2011 года № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» Собрание законодательства РФ. 2011. № 31. Ст. 4700.. Данный закон содержит множество бланкетных норм, затрудняющих его реализацию на практике, т.к. многие нормативные правовые акты, которые должны были быть приняты (изданы) во исполнение указанного закона, приняты не были.

Доля застрахованных с государственной поддержкой посевных (посадочных) площадей в общем объеме посевных (посадочных) площадей остается невысокой и по итогам ярового сева 2012 года составила 20 процентов (по состоянию на 1 октября 2012 года без учета площади посевных (посадочных) площадей субъектов Российской Федерации, в которых государственная поддержка сельскохозяйственного страхования не осуществляется).

С января по июнь 2012 года заключено 121,5 тыс. договоров сельскохозяйственного страхования, из них с государственной поддержкой - 3,5 тыс. договоров Данные приведены в Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года.. При этом страховые премии по сельскохозяйственному страхованию с государственной поддержкой составили 5,8 млрд. рублей, а страховые выплаты - 1,7 млрд. рублей.

Невысокий интерес сельскохозяйственных товаропроизводителей к заключению договоров сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой обусловлен рядом причин, основными из которых следует признать Данные приведены в Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года.:

отсутствие у сельскохозяйственных товаропроизводителей средств на уплату страховой премии (взноса) по договорам сельскохозяйственного страхования;

низкая правовая грамотность сельскохозяйственных товаропроизводителей;

возможность получения сельскохозяйственными товаропроизводителями государственной поддержки в виде дотаций при наступлении чрезвычайных ситуаций наряду с действующей системой страхования, что снижает эффективность последней;

недостаточность мероприятий, направленных на популяризацию сельскохозяйственного страхования и повышение интереса сельскохозяйственных товаропроизводителей к заключению договоров сельскохозяйственного страхования;

длительные сроки доведения средств государственной поддержки до конечных получателей.

Сельскохозяйственное страхование с государственной поддержкой позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств путем снижения довольно сложно планируемых финансовых затрат государства в части возмещения затрат в случае возникновения катастрофических для сельскохозяйственного производства последствий природных явлений и, в то же время, предоставляет минимальный уровень защиты населения, занятого в аграрном секторе.

Как отмечалось ранее, ценности Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации в некоторых случаях подлежат обязательному страхованию за счет бюджетных средств. Представляется необходимым распространить требования обязательности страхования на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации в целях реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Предлагаемая диссертантом классификация видов обязательного государственного страхования представлена на схеме 1.

Схема 1.

Виды обязательного государственного страхования

2.2 Обязательное государственное и обязательное социальное страхование в российской правовой науке

Публичный характер обязанностей, возложенных на отдельные категории лиц, подлежащих обязательному государственному страхованию, а также необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов требуют того, чтобы составной частью правового статуса этих лиц было право на получение предусмотренных федеральным законом специальных льгот, гарантий и компенсаций. Как отмечалось выше, законодательство не содержит единого перечня лиц, подлежащих обязательному государственному страхованию, не указывает на то, подлежит ли такому виду страхования имущество публично-правовых образований, каково место обязательного государственного экологического страхования в системе обязательного государственного страхования. Причины сложившейся законодательной практики можно обнаружить в отсутствии единого подхода к пониманию природы обязательного государственного страхования, смешения с иными видами страхования, вследствие чего представляется актуальным проведение сравнения обязательного государственного страхования именно с обязательным социальным страхованием с целью выявления их сущностных характеристик.

Понятие обязательного государственного страхования было дано в § 2.1. Понятие и принципы обязательного государственного страхования. Под социальным же страхованием М.Я. Шиминова Шиминова М.Я. Государственное страхование в СССР: правовые вопросы / отв. ред. Н.С. Малеин. М., 1987. С. 31. понимает установленную государством и регламентированную нормами права систему государственного материального обеспечения трудящихся за счет особых фондов, образуемых из обязательных взносов предприятий, учреждений, организаций и колхозов, а также дотаций из государственного бюджета. В целом такое понимание обязательного социального страхования возможно при внесении уточнений о том, что колхозы прекратили свое существование, равно как и понятия «государственный бюджет» уже нет.

Размышляя о праве на достойное человеческое существование, профессор П.И. Новгородцев писал: «…Обязательное и государственное призрение лиц беспомощных и неспособных к труду, проистекает ли эта беспомощность от юного или старческого возраста, болезни или же из других источников. Поскольку забота о бедных из добровольной благотворительности превращается в законную обязанность, она приобретает юридический характер и становится под санкцию права. Немного времени прошло с тех пор, как страхование рабочих стало в некоторых странах юридической обязанностью, и это был первый шаг на пути к дальнейшему вмешательству права в эти отношения» О праве на существование: Социально-философские этюды П.И. Новгородцева и И.А. Покровского. М. - СПб., 1911. С. 12..

Основная экономическая роль социального страхования состоит в аккумуляции тех средств, которые государство обязывает граждан, хозяйствующих субъектов и органы исполнительной власти направлять на страховую социальную защиту Елкин М.А. Система правового регулирования страхования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С.30..

А.С. Емельянов Емельянов А.С. Правовые основы обязательного государственного страхования (на примере органов внутренних дел): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 34. отмечает, что социальное страхование выделилось в начале XX века из личного страхования, в Российской Империи оно ограничивалось пенсионными кассами, которые организовывались при крупных предприятиях. На сегодняшний день социальное страхование реализуется в двух формах: обязательное и добровольное. Сущностью обязательного социального страхования является переложение ответственности по материальному обеспечению лиц на работающих путем взимания социальных взносов во внебюджетные фонды, причем, как отмечалось ранее, механизм взыскания взносов (за исключением взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), заложенный в Законе о страховых взносах во внебюджетные фонды, положения о контроле за их уплатой, набор прав и обязанностей плательщиков, ответственность за нарушения, порядок обжалования актов контролирующих органов близки до степени смешения с нормами, содержащимся в НК РФ (за исключением того факта, что контроль за уплатой социальных взносов органом является прерогативой фондов, а не Федеральной налоговой службы, выполнявшей ранее эту функцию). Как отмечалось в § 1.2. Финансово-правовые аспекты страхования, правовая природа социальных взносов налоговая.

На сегодняшний день в системе обязательного государственного страхования формирование страхового фонда производится коммерческими организациями за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям), в силу чего, как отмечает А.С. Емельянов Емельянов А.С. О понятии обязательного страхования // Хозяйство и право. 1997. № 12. С. 132., не в полной мере реализуется такой признак страхования, как замкнутость перераспределения средств страхового фонда, ввиду чего отношения по обязательному государственному страхованию следует рассматривать в качестве квазистраховых.

В Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года, помимо прочего, указывается, что на сегодняшний день страховые премии по обязательному государственному страхованию значительно превышают страховые выплаты, расходы на администрирование такого страхования (в том числе на проведение конкурсов по отбору страховщиков), и в некоторых случаях даже превышают потенциальные расходы на администрирование соответствующих выплат, если бы они осуществлялись непосредственно за счет бюджетных средств помимо страховщиков. Всерьез обсуждается вопрос о создании федерального агентства, занимающегося обязательным государственным страхованием, хотя, по сути, страхованием (предпринимательской деятельностью) это не будет вовсе. Довольно интересен в этой связи опыт Республики Казахстан. Ввиду того, что средства на выплаты военнослужащим, судьям, получившим увечья в связи с выполнением профессиональной деятельности, выплачиваются из республиканского бюджета, как указывалось ранее, эти отношения не считаются страхованием, а выплаты именуются компенсацией. В Республике Беларусь обязательное государственное страхование осуществляет республиканское унитарное предприятие.

В настоящее время в Российской Федерации из бюджетов бюджетной системы страховые премии по обязательному государственному страхованию перечисляются коммерческой страховой организации, которая осуществляет страховые выплаты при наступлении страхового случая. Однако, как указывалось ранее, смена страховых организаций является конфликтогенным фактором. Кроме того, из приведенных выше данных можно заключить убыточность такого структурирования отношений, поскольку страховые выплаты намного ниже страховых премий, т.е. средств, переданных государством страховой компании. Поэтому использование опыта Республики Казахстан возможно было бы предпочтительнее.

И в действующей, и в предлагаемой системах обязательного государственного страхования расход бюджета производится в публичных интересах: защиты застрахованных лиц, обладающих особым, крайне важным для общества и государства статусом. В этой связи обязательное государственное страхование можно отнести к дополнительным формам социального обеспечения (ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации). Основной формой социального обеспечения по смыслу данной нормы является социальное страхование.

Выделим общие признаки, присущие обязательному государственному страхованию и обязательному социальному страхованию. Во-первых, оба вида страхования являются обязательными, осуществляются в силу прямого указание нормативных правовых актов. Государство устанавливает виды, порядок и условия такого страхования, непосредственно (или через уполномоченного органа) участвует в отношениях. Кроме того в регулировании складывающихся отношений применяется императивный метод регулирования. Во-вторых, несомненно, целью обоих видов страхования является достижение социальной справедливости, защищенности населения ввиду нормы ст. 7 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, которая заложила основу для систем обязательного государственного страхования и обязательного социального страхования. В-третьих, при рассмотрении механизма обязательного страхования, плательщиков страховых взносов, было выявлено, что страхователь (плательщик) и застрахованное лицо (потенциальный получатель страховой выплаты) не совпадают. Таким образом, отношения по обоим рассматриваемым видам обязательного страхования обеспечивают интересы третьих лиц.

В настоящее время ключевое различие между двумя видами страхования кроется в следующем. С позиций государства (и бюджетного права) взносы по обязательному государственному страхованию - расходное обязательство, в то время как взносы по обязательному социальному страхованию, в первую очередь, являются доходом (от плательщиков, не являющихся государственными органами). Расходом взносы по обязательному социальному страхованию являются лишь в случаях, когда их плательщиками выступают государственные органы (в чем наблюдается еще одно сходство с обязательным государственным страхованием). Кроме того, основой для возникновения обязанности по уплате взносов по обязательному государственному страхованию является публично-правовой договор со страховой организацией, в то время как для обязательного социального страхования первичным является требования закона ввиду того, что страховщиками выступают государственные внебюджетные фонды, а не коммерческие организации. Вместе с тем необходимо отметить, что обязательное социальное страхование охватывает гораздо больший круг лиц, чем обязательное государственное страхование, поскольку, помимо прочих лиц, все застрахованные лица по обязательному государственному страхованию подлежат обязательному социальному страхованию.

Исходя из нормы ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации, социальное обеспечение гарантируется каждому, в то время как социальное страхование и дополнительные формы социального обеспечения являются более узкими понятиями, охватываемыми понятием «социальное обеспечение». В законодательстве не содержится определение понятия «социальное обеспечение», несмотря на то, что Конституцией Российской Федерации именно это благо гарантируется каждому. Более того, кроме Конституции Российской Федерации, рассматриваемое понятие не используется в российском законодательстве: ни один нормативный правовой акт не регулирует национальную систему социального обеспечения в целом.

Подход законодателя к соотнесению понятий «страхование» и «обеспечение», представляется сомнительным. Так, в ст. 3 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» указано: "обеспечение по обязательному социальному страхованию (далее - страховое обеспечение)"», т.е. обеспечение считается частью страхования.

В ст. 3 Закона об обязательном пенсионном страховании установлено:

«обязательное пенсионное страхование - система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения;

обязательное страховое обеспечение - исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством выплаты трудовой пенсии, социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не подлежавших обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти», т.е. в цитируемом акте страхование и обеспечение рассматриваются как разномоментные и различные процессы.

Приведенные примеры наглядно иллюстрируют отсутствие единого подхода законодателя по вопросу социального обеспечения. В доктрине также не было выработано единой фундаментальной позиции по этому вопросу. Ю.В. Васильева отмечает, что «хотя в российской правовой науке проводится различие между социальным обеспечением и социальным страхованием, делается это весьма невнятно и непоследовательно» Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ / отв. ред. Э.Г. Тучкова, Ю.В. Васильева. М., 2013. С. 19..

Не раз поднималась проблема отсутствия системности законодательства об обязательном государственном страховании. В Стратегии развитии страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года отмечается: «Бессистемное введение «обязательного» государственного страхования жизни и здоровья отдельных категорий лиц путем внесения соответствующих положений в федеральные законы, не являющиеся законами о конкретном виде обязательного страхования, и в законы субъектов Российской Федерации приводит к правовым коллизиям и пробелам регулирования осуществления личного страхования за счет бюджетных средств, неопределенности статуса такого страхования и формы его осуществления. В целях единообразного применения норм требуется их систематизация и исключение противоречий в толковании».

Нормы о распространении системы обязательного государственного страхования на объекты страхования содержатся преимущественно в законах, регулирующих правовой статус отдельной категории лиц, причем для разных категорий подлежащих страхованию лиц страховые случаи и параметры выплат не идентичны.

Заключение

На основании проведенного исследования были сделаны следующие выводы. Страхование имеет многовековую историю и по настоящее время остается востребованным на практике инструментом, привлекающим исследователей как многоаспектное явление, элемент экономической, правовой и социальной сфер жизни общества. В XX веке активно велась дискуссия среди ученых-правоведов о месте страхования в системе российского права и на сегодняшний день можно признать, что общепринятым является взгляд на страхование как на комплексный правовой институт, содержащий нормы различных отраслей права: конституционного, гражданского, финансового, трудового, административного, уголовного. Особое внимание в работе было уделено отношениям, регулируемым нормами финансового права, а именно отношениям по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств в системе обязательного социального страхования, обязательного государственного страхования и обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации.

Страхование может осуществляться в форме добровольного и обязательного, только последнее в обозначенных выше пределах является предметом финансового права. Особенностью правоотношений в сфере обязательного страхования является установление государством видов, порядка и условий страхования, его непосредственное (или через уполномоченный орган) участие в отношениях по обязательному государственному страхованию, а также применение императивного метода регулирования отношений.

В ходе проведенного анализа диссертантом было выявлено противоречие между нормами ст. 969 ГК РФ, устанавливающей, что обязательному государственному страхованию подлежат только государственные служащие, и ст. 927 ГК РФ, не устанавливающей такого ограничения при определении понятия «обязательное государственное страхование». ГК РФ не устанавливает возможности проведения обязательного государственного страхования имущества публично-правовых образований, хотя специальными нормативными правовыми актами это предусматривается. Вопрос о правовой природе таких видов страхования ранее не исследовался.