Начало современного этапа в развитии социальной политики связано с проведением рыночных реформ в России и становлением рыночных отношений в 1990-е годы. В качестве основной цели проводимых реформ было провозглашено создание социальной рыночной экономики Гинзбург А.И. Страхование / А.И. Гинзбург. СПб.: Питер, 2010. - 114-115 с. . Первоначально предполагалось, что социальная политика государства должна была вписаться в активную либеральную схему перехода к рынку, основанную на имеющемся советском потенциале. Однако социальную политику, которая проводилась в России в последнее десятилетие XX в., можно охарактеризовать как пассивную переходную, так как центр реформаторских усилий был направлен, прежде всего, на экономическую сферу. В качестве приоритетов были избраны экономические и институциональные реформы. В итоге получилось, что "российское государство, стремительно ворвавшееся в заманчивый капиталистический мир, осталось без социальной политики", отвечающей требованиям этого мира.

Развитие социальной политики в постсоветский период характеризовалось сменой базовой эгалитарной концепции на либеральную, что привело к сворачиванию проводимых в советское время социальных программ, резкому сокращению масштабов участия государства в их реализации, упразднению общественных фондов потребления и сосуществованию старых советских и новых рыночных методов и инструментов социальной политики.

Социальная политика этого десятилетия строилась по принципу "ответного реагирования", распределение и перераспределение ресурсов было направлено на "снятие" наиболее острых социальных проблем. В результате в методах и инструментах политики в 1990-е гг. сосуществовали многочисленные "остатки" советской уравнительно-распределительной модели (особенно в регулировании сфер образования, здравоохранения и культуры). Бессистемность рыночных методических новаций (например, попытка введения страховых начал в пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание) привела к возникновению таких явлений, как введение единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы, попытки создания системы социального страхования, широкое распространение неформальных платежей, которые не свойственны нормально функционирующей рыночной экономике.

Современная система социального страхования в Российской Федерации представлена в основном обязательным социальным страхованием, которое реализуется посредством внебюджетных социальных фондов: Фонда социального страхования; Пенсионного фонда; Фондов обязательного медицинского страхования (Приложение № 4) Гинзбург А.И. Страхование / А.И. Гинзбург. СПб.: Питер, 2010. - 116-117 с. .

Одна из основных задач функционирования социальных фондов - это оптимизация процесса формирования и использования их финансовых ресурсов, что может быть достигнуто в результате эффективного управления имеющимися в распоряжении фондов денежными средствами.

Особый интерес представляют выделенные автором элементы механизма формирования и использования финансовых ресурсов социальных внебюджетных фондов (Приложение № 5).

По нашему мнению, специфика финансового механизма социального страхования содержится в том, что, с одной стороны, она анализируется в одной плоскости с механизмом государственных финансов, который охватывает также и бюджетный механизм, с другой стороны, средства фондов социального страхования не включены в государственный бюджет и обладают строго целевой направленностью, как по доходным источникам, так и по применению средств.

Из-за снижения бюджетных доходов государство было вынуждено резко уменьшить финансирование социальных программ. Население в значительной степени перешло на самообеспечение за счет неформальной занятости и ведения натурального хозяйства. В этих условиях приоритетом социальной политики стало поддержание социальной стабильности, смягчение социальных провалов формирующегося рынка.

За первые годы реформ произошла трансформация институциональных основ социальной политики. Постепенно разрабатывалась качественно новая законодательная база. Реализация российской государственной социальной политики происходила на основе учета норм и правил, определенных в указанных законодательных актах, а также на основе международных норм. В ст.7 Конституции РФ 1993 г. Россия была позиционирована как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека Ковалев, В.В. Основы теории финансового менеджмента: учебно-практическое пособие / В.В. Ковалев. - Москва: Проспект, 2009. - 215-216 с. .

В начале 1990-х гг. началось преобразование финансовых основ социальной политики: в РФ были созданы специализированные фонды для финансирования социальной сферы (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости). Главные задачи создания фондов - это формирование альтернативной существующей системе социальной поддержки системы социального страхования граждан, предполагающей распределение социальных рисков между самими гражданами, работодателями и государством, и обособление средств, предназначенных на социальную сферу. Была предпринята попытка ввести страховой принцип в основу формирования финансовых средств этих фондов. Тарифы страховых взносов устанавливались ежегодно, как правило, дифференцированно в разные фонды и для различных категорий плательщиков. Суммы страховых взносов, уплачиваемых работодателями, поступали непосредственно на счета того или иного фонда.

Особенно сильно социальная ситуация в стране ухудшилась в период кризиса 1998 г., когда возникли проблемы с выплатой зарплаты, пенсий, пособий, резко возросла безработица. Это привело к существенной корректировке государственной социальной политики, была усилена социальная направленность деятельности государства Ковалев, В.В. Основы теории финансового менеджмента: учебно-практическое пособие / В.В. Ковалев. - Москва: Проспект, 2009. - 217-218 с. .

В 2000 г. продолжились преобразования социальной политики России, что было обусловлено, во-первых, высокими темпами экономического роста (сначала в сырьевых, а затем и в перерабатывающих отраслях), и как следствие, во-вторых, ростом усредненных показателей доходов населения, и, наконец, готовностью нового политического руководства страны к проведению очередных социальных реформ. В их числе оказалась пенсионная реформа и реформа системы социального страхования в целом.

Наибольшие качественные изменения произошли в финансовых методах и инструментах социальной политики. В 2001 г. после вступления в силу второй части Налогового кодекса РФ был существенно изменен механизм финансирования социальной сферы; ликвидирован Государственный фонд занятости. Остаток средств зачислен в государственный бюджет. Главой 24 НК РФ был введен единый социальный налог (ЕСН), который обеспечивал мобилизацию средств на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и медицинскую помощь (ст.234 НК РФ).

Радикальное реформирование пенсионной системы страны, связанное с созданием ее принципиально новой "накопительной подсистемы", началось с принятия Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ" от 24 июля 2002 г. № 111. В дополнение к Пенсионному фонду появились такие финансовые структуры, как негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании, кредитные и страховые организации, брокерские сети и др., которые должны были обеспечить сбор и инвестирование капитализируемой части пенсионных накоплений, выплату пенсий.

Предпринятая в начале переходного этапа попытка создания системы социального страхования не была успешной. Одними из главных причин неудачного опыта создания страховых основ социальной защиты граждан стали низкий уровень заработной платы и неготовность населения к радикальным рыночным реформам. Как отмечалось, в 2001 г. был ликвидирован Государственный фонд занятости; затем при повышении ставки подоходного налога с 12 до 13 % - отменены страховые отчисления из фонда оплаты труда. Основным источником аккумуляции страховых средств стал единый социальный налог (ЕСН), то есть "страховым взносам был придан противоречащий их природе налоговый характер" Ковалев, В.В. Основы теории финансового менеджмента: учебно-практическое пособие / В.В. Ковалев. - Москва: Проспект, 2009. - 219-220 с. . Предприятия должны были осуществлять платежи в социальные фонды. Однако эти взносы не базировались на оценке социальных рисков и представляли, скорее, разновидность налога, взимаемого государством и перераспределяемого для выплаты социальных пособий и пенсий через многофункциональные централизованные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования).

Основная идея реформирования социальной политики состояла в переходе от системы полного государственного социального обеспечения, которая существовала в советское время, к смешанной системе финансирования и оказания социальных услуг, которая должна будет составить основу новой модели социальной политики российского государства. Она включает три основных элемента: социальную помощь тем гражданам, которые не могут себя обеспечить; социальное страхование, которое предполагает аккумулирование средств, иногда и личных, застрахованных с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая; производство и приобретение государством чистых и смешанных общественных благ и услуг. Это определяло необходимость преобразований методов и инструментов социальной политики, обеспечивающих как формирование источников средств для реализации социальных функций (что затрагивало интересы предприятий, работников), так и получение социальных благ и услуг (что затрагивало интересы населения, домашних хозяйств).

Предполагалось, что на полученные деньги граждане самостоятельно приобретут на рынке необходимые товары и услуги. Однако проведенные исследования показывают, что "монетизация" не оказала существенного влияния на снижение бедности и тем более неравенства, вместе с тем отмечалось ограничение доступа населения к социальным услугам, особенно в городах. Финансирование почти 50 % "льготников", обеспечивавшихся ранее из федерального бюджета (11,8 млн. из 25,4 млн. человек), было передано на региональный уровень Ковалев, В.В. Основы теории финансового менеджмента: учебно-практическое пособие / В.В. Ковалев. - Москва: Проспект, 2009. - 221-222 с. . В результате большая часть (до двух третей) всех получающих льготы перешла в сферу социальных обязательств регионов. При этом бюджеты примерно 40 субъектов РФ были остродефицитны, что означало невозможность сохранения прежнего уровня жизни для льготных категорий граждан.

Преобразования в социальной политике в 2004-2005 гг. затрагивали, прежде всего, ее финансовые основы, масштабы финансирования социальных программ. Они (преобразования) были связаны со снижением гарантированного объема услуг в здравоохранении; сокращением финансирования и строительства объектов (учреждений) социальной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности (все социальные отрасли); заменой многих бесплатных услуг платными в образовании и отказ от обязательного среднего образования. Это означало, что государство ограничивало выполнение одной из основных своих функций - социальной защиты населения страны.

Несмотря на то, что были введены новые пособия и льготы для населения на федеральном, региональном и местном уровнях, реализация существенно ограниченной функции социальной защиты продолжала осуществляться на категориальных принципах советской модели социальной политики. Основу системы социального обеспечения составляли страховые выплаты, пособия нетрудоспособным и поддержка граждан, имеющих особые заслуги перед государством, при этом помощь наименее обеспеченным слоям населения до сих пор не стала приоритетным направлением социальной политики.

Проводимые социально-экономические реформы и связанные с ними изменения в социальной политике государства привели к резкому снижению уровня жизни населения страны. Следует отметить, что снижение уровня жизни является закономерным следствием проведения рыночных реформ: схожие явления наблюдались во всех странах, где происходила подобная экономическая трансформация. Однако масштабы распространения бедности в России в 1990-2000-е гг. значительно превзошли пороговые значения мировой практики (уровень абсолютной бедности составлял в 1992 г. - 33,5 %, в 1997 г. - 20,8 %, в 2000 г. - 29 %, в 2005 г. - 17,7 %, в 2008 г. - 13,4 %, относительной - 26,5 %) [10, с.8]. Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума и в процентах ко всему трудоспособному населению составила: в 1995 г. - 36,5 млн. чел., или 24,8 %; в 2000 г. - 42,3 млн. чел., или 29 % Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебник / Е.Е. Мачульская. - М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2010. - 214-215 с. .

Для изменения ситуации в социальной сфере были предприняты попытки использования новых организационно-экономических методов и инструментов социальной политики, таких, как Национальные проекты, которые предложило Правительство в области образования, здравоохранения, жилищной обеспеченности.

Реализуемые национальные проекты справедливо упрекали в том, что в них отсутствовал системный подход, что они направлены на решение отдельных проблем, выбор которых к тому же представляется произвольным Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебник / Е.Е. Мачульская. - М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2010. - 216-217 с. . "Национальные проекты являются попыткой решить не социальные, а политические вопросы. Поэтому, во-первых, они не имеют никакого отношения к реальным и давно назревшим реформам, во-вторых, несмотря на выделения сотен миллиардов рублей, представляют собой образец неэффективного менеджмента и, в-третьих, требуют радикальной трансформации в результате публичного обсуждения".

Тем не менее, на наш взгляд, использование в качестве инструментов социальной политики национальных проектов имело и положительные моменты в том, что социальные проблемы стали в центре внимания власти и общества. Кроме того, сама проектная форма позволяла действовать более оперативно, так как в рамках проекта проще изменить приоритеты, чем через бюджетный процесс. Конечно, серьезные сомнения вызывает попытка с помощью данных проектов решить системные проблемы социальной политики в сферах образования, здравоохранения и обеспечения жильем в современной России. На практике проекты стали лишь отдельны - ми инструментами "смягчения" с помощью бюджетных денег того недовольства, которое вызывает состояние социальной сферы, в то время как всеми признается, что эта сфера находится в системном кризисе и нужны принципиальные меры для изменения ситуации.

С сентября 2009 г. приоритетные национальные проекты были трансформированы в государственные программы. Например, сейчас разрабатывается долгосрочная концепция и Государственная программа развития здравоохранения до 2020 г., которая включает среднесрочную госпрограмму развития здравоохранения до 2012 г., продолжающую приоритетный национальный проект "Здоровье", а также ряд федеральных целевых программ.

Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы в сферах образования, здравоохранения, культуры, жилищного обслуживания стали еще одним новым инструментом реализации социальной политики на современном этапе ее развития, и представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих решение системных проблем в области социального и культурного развития РФ.

Подводя итоги анализа произошедших за два последних десятилетия преобразований российской социальной политики, имеется возможным произвести следующие выводы.

Первое - социально-политические реформы так и не стали системными и приоритетными в деятельности государства. Главное внимание уделялось поддержанию финансового постоянства (снижению инфляции, формированию профицитного бюджета), реформе естественных монополий, уменьшению бюрократизации экономики. Единым социальным направлением, по которому возникло настоящее преобразование, стала пенсионная реформа. По прочим направлениям социальной политики функциональность органов государственной власти имела ограничения в популистским мерам (заявлениями об увеличении заработных плат, пособий, пенсий, повышении объемов финансирования образования, культуры, здравоохранения).

Реализация приоритетных национальных проектов как нового инструмента социальной политики российского государства не смогла решить системные проблемы социальной сферы, поскольку такой инструмент как проект малоэффективен. Закономерным является последовавший переход от проектов к целевым программам, которые, тем не менее, вне контекста системных социально-экономических реформ также не способны вывести социальную сферу из кризиса.

Во-вторых, полномочия в сфере социальной политики и ее финансового обеспечения между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением до сих пор четко не разграничены. Проведенная в последние годы реформа местного самоуправления фактически делает его третьим (низовым) уровнем государственной власти, при этом лишенным достаточных средств для реализации закрепленных функций, оставляя явно ограниченное пространство для самоорганизации граждан. Тем самым практически подрываются основы формирования сколько-нибудь значимого гражданского общества, и, в свою очередь, государство обрекается нести основную финансовую, а значит и политическую ответственность за благосостояние населения.

В-третьих, институты гражданского общества (неправительственные организации, профсоюзы, объединения работодателей, экспертное сообщество) из-за своей общей слабости оказались неготовыми к формированию собственных конструктивных предложений в сфере социальной политики. Кроме того, не проводилось полноценное обсуждение, диалог между субъектами социальной политики, что предопределило безуспешность попыток ее реформирования. До настоящего времени отсутствие равноправного сотрудничества между государством, предпринимателями и институтами гражданского общества определяет неэффективность реализуемой модели социальной политики.

Названные причины дают представление о слабой степени разработанности даже концептуальных основ современной социальной политики. Сложность заключается еще и в том, что на нынешнем этапе развития все еще сохраняются черты переходности от советской модели социальной политики к современной модели, многие параметры которой все еще не ясны.

Результаты преобразований российской социальной политики могут быть определены следующим образом. Во-первых, произошло значительное количественное и качественное сокращение участия государства в мероприятиях социальной политики по сравнению с советским периодом, имеющее принципиальное значение с точки зрения выбора методов и инструментов регулирования. Во-вторых, были пересмотрены концептуальные основы социальной политики, в частности формальное признание права частной собственности и личной социальной ответственности, связанные с закреплением ценностей рыночной экономики. Это обусловило переход от широкой трактовки содержания социальной политики, составлявшей основу советской модели, к его узкому пониманию как расходы на социальную помощь и социальное обеспечение. В-третьих, в системе методов и инструментов социальной политики все большее значение приобретают организационные методы и механизмы; в социальной сфере, наряду с государственными, постепенно начинают функционировать частные и благотворительные организации. Также происходит децентрализация социальной деятельности и перенос ответственности за решение социальных проблем на уровень местных органов власти и лично граждан Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебник / Е.Е. Мачульская. - М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2010. - 223-224 с. .

Необходимо также отметить, что именно социальная политика современного российского государства стала одним из факторов формирования сложной ситуации в социальной сфере России. Она хорошо известна и описана во многих работах (обнищание населения, снижение доступности и качества социальных услуг). Один из наиболее ярких примеров - резкое усиление неравенства в российском обществе. На самом высоком уровне признается необходимость его смягчения, но вместе с тем вводится плоская шкала (13 %) подоходного налога и отменяется налог на наследство. Принятие подобных мер было бы просто невозможно, если бы речь действительно шла о реальном сокращении неравенства. Даже, несмотря на значительный объем финансирования государством широкого круга социальных программ в РФ и его существенное расширение в последние годы, к бедному населению по различным оценкам по-прежнему относится от 14,7 % (данные Росстата за 1 кв. 2010 г.) до 25 % (Институт социологии РАН РФ) россиян, что превышает аналогичный показатель развитых стран мира (в среднем около 10 %). Одной из причин широкого распространения бедности в России закономерно выступают фундаментальные недостатки реализуемой государственной социальной политики.

Основная идея российской социальной политики сегодня - развитие частного сектора и всеобщая "маркетизация" социальной сферы - вполне укладывается в рамки либеральной модели, которая предполагает максимальное использование рыночных механизмов, признаваемых как изначально более эффективные, чем государственные. Важнейший методологический порок российской реформы социальной политики состоит в том, что бюджетное финансирование противопоставляется рынку. Однако опыт ряда развитых капиталистических стран убедительно подтверждает, что бюджетное финансирование и активное участие государства в решении социальных проблем граждан вполне совместимо с рыночной экономикой. Один из наглядных примеров - Великобритания, где с конца 1940-х гг. действует Национальная служба здравоохранения, финансируемая из государственного бюджета. Более того, реформы социальной политики, проводимые в стране в настоящее время, не затронули основного источника финансирования: механизмы рыночного типа были введены области предложения социальных услуг, в то время как спрос, определяемый ценами, доходами (финансовыми возможностями), по-прежнему контролируется государством.

Обобщая результаты анализа двух десятилетий второго этапа развития государственной социальной политики в России, необходимо, прежде всего, отметить, что только с 2005 г. начался период формирования либеральной модели при сохраняющихся элементах переходности в виде применяемых методов и инструментов прошлой модели. Для подтверждения этого вывода можно использовать количественный критерий - удельный вес государственных социальных расходов в ВВП, который в странах, реализующих либеральную модель, не превышает 20 %. В России именно с 2005 г. доля государственных социальных расходов составляла около 20 %.

Наряду с количественным, целесообразно выделить качественные критерии формирования либеральной модели социальной политики, которыми могут служить: наличие соответствующих данной модели методов и инструментов и уровень развития рыночных институтов Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебник / Е.Е. Мачульская. - М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2010. - 226-227 с. :

доминирующая роль негосударственных институтов в социальной сфере (значительный удельный вес в ВВП расходов предприятий частного сектора на социальные программы, широкая вовлеченность населения в негосударственное социальное страхование);

значительное преобладание адресных социальных выплат над категориальными;

существенное преобладание денежной формы социальной помощи над натуральной.

Анализ развития государственной социальной политики в современной России позволил сделать вывод о том, что, несмотря на официально декларированный в 2002 г. переход к рыночным отношениям, в социальной сфере переходные процессы нельзя назвать завершенными. Актуальная "российская модель" социальной политики сохраняет унаследованные методы и инструменты социалистической модели, что еще долгое время будет оказывать влияние на социально-экономическое развитие России в XXI веке. Это определяет как направления последующих преобразований социальной политики государства, так и перспективы ее будущего развития.

Завершая написание первой главы диссертационного исследования, сделаем вывод о том что, социальное страхование гарантировано государством. Что говорит о том, что в случае недостатка средств на оплату определенных законом пособий, средства обязаны выделяться из федерального бюджета. В управлении обязательным социальным страхованием участвуют через своих представителей сами застрахованные, т.е. лица наемного труда. Обязательное социальное страхование основывается на солидарной ответственности застрахованных за индивидуальные страховые риски.

Российская система социального обеспечения является лишь частью более высокой государственной системы - системы социальной защиты населения. Социальная защита населения - это система норм, принципов и правил, обеспечивающих установление государством определенные социальные гарантии для населения, связанных с оптимальными условиями жизни, предоставление возможности для достижения людьми своих интересов и потребностей, поддержание жизнеобеспечения и нормального существования личности. Социальная защита населения направлена на предотвращения ситуаций риска в нормальной жизни граждан, связанных с болезнями, безработицей, последствиями престарелого возраста, инвалидностью, смертью кормильца и т.д.

Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ) - один из государственных внебюджетных фондов, созданный для обеспечения обязательного социального страхования граждан России.

Создан 1 января 1991 г. совместным постановлением Совета Министров РСФСР и Федерации независимых профсоюзов РСФСР № 600/9-3 от 25 декабря 1990 г.

Фонд социального страхования Российской Федерации является вторым по величине (после Пенсионного фонда РФ) социальным внебюджетным фондом.

Цель Фонда социального страхования РФ - финансирование выплат пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, уходу за ребенком до полутора лет, финансирование организации санаторно-курортного лечения и отдыха и др.

Источниками формирования средств Фонда социального страхования РФ служат страховые взносы предприятий и организаций всех форм собственности, ассигнования из федерального бюджета, добровольные взносы юридических и физических лиц и др.

Рассмотрев сущность и особенности функционирования фонда социального страхования России, далее проведем анализ деятельности и проблем функционирования фонда социального страхования РФ.

2. Анализ деятельности и проблем функционирования фонда социального страхования РФ

2.1 Анализ доходов и расходов Фонда социального страхования РФ

2.2 Анализ системы социального страхования в РФ